1、人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的理想目標(biāo)模式及其實(shí)現(xiàn)途徑(一)摘要：本文在對(duì)中國(guó)人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)回顧的基礎(chǔ)上，提出了人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的目標(biāo)模式，并對(duì)如何實(shí)現(xiàn)這一模式進(jìn)行了深入探討。關(guān)鍵詞：人民銀行，機(jī)構(gòu)性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)途徑隨著中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的成立，銀行監(jiān)管職能從人民銀行進(jìn)一步分離，人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和自身職能面臨著新的調(diào)整。如何進(jìn)一步明確人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，科學(xué)界定人民銀行的職能對(duì)于做好新形勢(shì)下的人民銀行工作具有十分重要的意義。本文從人民銀行的工作實(shí)際和未來(lái)發(fā)展出發(fā)，就人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)及其實(shí)現(xiàn)途徑談幾點(diǎn)看法。一、人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的理想目標(biāo)模式（一）人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)演變的歷史回顧人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)是指人民銀行自身所具

2、有的屬性，這是由其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用所決定的。中國(guó)人民銀行成立 50 多年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和自身職能的不斷調(diào)整，其自身性質(zhì)也在不斷發(fā)生著變化。主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：1、建國(guó)初期至1978 年底。這段時(shí)間，我國(guó)只有人民銀行一家銀行，雖然也出現(xiàn)過(guò)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)人民保險(xiǎn)公司等一些專業(yè)銀行和金融機(jī)構(gòu)，但時(shí)間都不長(zhǎng)，他們也沒(méi)有真正意義上的金融業(yè)務(wù)。此時(shí)，中國(guó)人民銀行同時(shí)具有中央銀行和商業(yè)銀行的雙重職能，既執(zhí)行中央銀行職能，如發(fā)行貨幣、代理國(guó)庫(kù)、管理金融等，又從事一般商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，如信貸、儲(chǔ)蓄、結(jié)算、外匯等，并在金融業(yè)中具有高度壟斷性。因此，這一時(shí)期的中國(guó)銀行體系被稱為“大一統(tǒng)

3、”的銀行體系。從銀行制度來(lái)看，屬于復(fù)合性的中央銀行制度。這種“大一統(tǒng) ”的銀行體系和復(fù)合的中央銀行制度是與當(dāng)時(shí)國(guó)家實(shí)行的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。此時(shí)，中國(guó)人民銀行的性質(zhì)，是既履行中央銀行職能、又具有商業(yè)銀行性質(zhì)的綜合性的中央銀行。2、1979 年至 1983 年。黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制和金融體制改革的不斷深入，各專業(yè)銀行以及其他金融機(jī)構(gòu)相繼恢復(fù)和建立。 1979 年 2 月，原中國(guó)人民銀行農(nóng)村業(yè)務(wù)部和國(guó)外業(yè)務(wù)部分別獨(dú)立出去，成立中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)銀行。1980 年 1 月 1 日，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司從中國(guó)人民銀行獨(dú)立出來(lái)，并恢復(fù)了中斷20 年之久的國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。人民銀行的經(jīng)

4、營(yíng)性業(yè)務(wù)逐漸減少，雙重職能逐步剝離，中央銀行職能逐步得到加強(qiáng)。 1983 年國(guó)務(wù)院作出關(guān)于中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能的決定 ，對(duì)中國(guó)人民銀行的基本職能、組織機(jī)構(gòu)、資金來(lái)源及其與其他金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系作出了比較系統(tǒng)的規(guī)定，以利于中央銀行職能的強(qiáng)化。這一階段的人民銀行，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)處于一個(gè)由復(fù)合性中央銀行逐步向單一中央銀行體制演化的階段。3、1984 年至今的人民銀行。 1984 年 1 月 1 日，中國(guó)工商銀行正式成立。至此，我國(guó)結(jié)束了復(fù)合的中央銀行體制，轉(zhuǎn)而實(shí)行單一的中央銀行制度。 1986 年 1 月 7 日，國(guó)務(wù)院發(fā)布中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條理，首次以法規(guī)形式規(guī)定了中國(guó)人民銀行的性質(zhì)、

5、地位和職能。1995 年 3 月 18 日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法 ，標(biāo)志著中國(guó)現(xiàn)代銀行制度正式形成并進(jìn)入了法制化發(fā)展的新階段。此時(shí)人民銀行正式成為單一履行中央銀行職能的中央銀行。尤其是隨著中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)的成立，原來(lái)由人民銀行承擔(dān)的證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管和銀行監(jiān)管職能逐步從人民銀行剝離，人民銀行的主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ê蛨?zhí)行貨幣政策，不斷完善有關(guān)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則，更好地發(fā)揮作為中央銀行在宏觀調(diào)控和防范與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)中的作用，人民銀行逐步演變?yōu)橐灾贫ê蛨?zhí)行貨幣政策為主的單一制的中央銀行。從中國(guó)

6、人民銀行的歷史發(fā)展來(lái)看，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)的演變主要經(jīng)歷了從復(fù)合性的中央銀行到單一制中央銀行的演變過(guò)程，其經(jīng)營(yíng)職責(zé)則經(jīng)歷了從“大一統(tǒng) ”逐步向單一的制定和執(zhí)行貨幣政策演進(jìn)的過(guò)程。（二）中國(guó)人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的理想目標(biāo)模式從中國(guó)人民銀行的發(fā)展歷史來(lái)看，人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的定位是逐步向單一的中央銀行演進(jìn)。中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法也對(duì)中國(guó)人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)進(jìn)行了定位， 指出中國(guó)人民銀行是我國(guó)的中央銀行。那么，中央銀行的性質(zhì)又是什么 ?我國(guó)的人民銀行又是什么性質(zhì)的中央銀行 ?從世界各國(guó)中央銀行的發(fā)展歷史來(lái)看，中央銀行是從銀行群體中產(chǎn)生出來(lái)的。經(jīng)營(yíng)貨幣和從事信用活動(dòng)是銀行固有的性質(zhì)，實(shí)施金融管理和金融控制是貨幣

7、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是附加的、外來(lái)的內(nèi)容，是中央銀行性質(zhì)的升華。發(fā)育比較完善的中央銀行，一般都具有壟斷貨幣發(fā)行權(quán)、票據(jù)交換清算中心、最后貸款人和代表國(guó)家或政府對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理等功能，也就是人們常說(shuō)的中央銀行是發(fā)行的銀行、清算的銀行、政府的銀行和銀行的銀行。從中央銀行上述功能中可以抽象出，中央銀行的性質(zhì)是唯一代表國(guó)家進(jìn)行金融控制與管理的特殊金融機(jī)構(gòu)。說(shuō)它是特殊的金融機(jī)構(gòu)，是因?yàn)橐环矫嫠仁菄?guó)家機(jī)器中的重要組成部分，是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的工具， 但它又不同于一般的國(guó)家機(jī)關(guān)，一般的國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力主要靠法律的、行政的和教育的手段，中央銀行干預(yù)經(jīng)濟(jì)除采取上述手段外，更多的采取經(jīng)濟(jì)金融手段；另一方面中央銀行仍

8、然是銀行，它有權(quán)依照法律規(guī)定辦理銀行業(yè)務(wù)，發(fā)行貨幣，運(yùn)用貨幣政策工具，為金融機(jī)構(gòu)開立帳戶，組織或者協(xié)助組織金融機(jī)構(gòu)相互之間進(jìn)行清算等，但它所辦銀行業(yè)務(wù)主要是宏觀上的銀行業(yè)務(wù)，一般不辦理商業(yè)銀行和其他非銀行金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)，也不以盈利為目的，因此說(shuō)，中央銀行是特殊的金融機(jī)構(gòu)。由于各國(guó)政治體制、習(xí)慣和傳統(tǒng)的不同，中央銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)在各國(guó)有很大不同，概括起來(lái)有三種情況： 一是中央銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)是法人。如德意志聯(lián)邦銀行法第 2 條規(guī)定，德意志聯(lián)邦銀行是按公法設(shè)立的聯(lián)邦直接法人。二是中央銀行不是法人而是管理全國(guó)金融事業(yè)的國(guó)家機(jī)關(guān)。三是中央銀行是官方組織，如瑞典國(guó)家銀行法規(guī)定，瑞典國(guó)家銀行是直屬國(guó)家的官方組

9、織。由于各國(guó)傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)的差異，中央銀行這一機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上屬于國(guó)家機(jī)關(guān)還是屬于企業(yè)或者兩者兼而有之，理論界歷來(lái)有不同的認(rèn)識(shí)。關(guān)于中國(guó)人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，過(guò)去也一直存有爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，中國(guó)人民銀行是國(guó)家機(jī)關(guān)，其理由是中國(guó)人民銀行一直隸屬于國(guó)務(wù)院，負(fù)責(zé)金融行政管理。也有人認(rèn)為，中國(guó)人民銀行是經(jīng)濟(jì)組織，其理由是中國(guó)人民銀行辦理銀行業(yè)務(wù)，有經(jīng)營(yíng)收入，上交利稅，業(yè)務(wù)活動(dòng)收取費(fèi)用。還有人認(rèn)為，中國(guó)人民銀行既是國(guó)家機(jī)關(guān)，又是金融企業(yè)，當(dāng)中國(guó)人民銀行履行金融行政職能時(shí)，以機(jī)關(guān)面目出現(xiàn)，當(dāng)中國(guó)人民銀行辦理業(yè)務(wù)時(shí)，以企業(yè)面目出現(xiàn)。本文認(rèn)為，人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)有其一定的特殊性。一方面，人民銀行作為我國(guó)的中央銀行，具有一

10、般中央銀行所必須具備的制定和實(shí)施貨幣政策的基本職能，并為了實(shí)現(xiàn)這一職能，依法運(yùn)用貨幣政策工具，與商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，在彼此之間產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這些關(guān)系就其法律性質(zhì)而言，應(yīng)屬平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。此時(shí)人民銀行具有一般企業(yè)法人的基本特征。另一方面，當(dāng)前我國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的歷史過(guò)程中，各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育還不夠完善，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中還存在大量運(yùn)作不規(guī)范等違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，體現(xiàn)在金融領(lǐng)域，就是金融運(yùn)行機(jī)制還不夠順暢、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度不夠健全、運(yùn)作不夠規(guī)范、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差等問(wèn)題。人民銀行作為我國(guó)金融業(yè)的主管機(jī)關(guān)，必須承擔(dān)自身在防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定方面的職責(zé)。而要履行好

11、這些職責(zé)，人民銀行就必須動(dòng)用行政手段， 對(duì)金融市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。此時(shí)，人民銀行又具有一般國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)。因此，人民銀行具有金融企業(yè)法人和國(guó)家機(jī)關(guān)的雙重性質(zhì)。但是，由于其內(nèi)在的特殊性，人民銀行與一般的金融企業(yè)法人和國(guó)家機(jī)關(guān)又有所不同。首先，人民銀行與普通銀行具有以下區(qū)別： （1）人民銀行不經(jīng)營(yíng)普通銀行業(yè)務(wù)，只對(duì)政府、普通銀行和其他金融機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)；而普通銀行的客戶主要是工商企業(yè)、單位和個(gè)人。 （2）人民銀行的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)原則與普通銀行不同。人民銀行不以盈利為目的，在經(jīng)營(yíng)中對(duì)于政府財(cái)政存款和銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金一律不計(jì)利息；而普通銀行的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)原則則以營(yíng)利為目的。 （3）人民銀行

12、高級(jí)管理人員由國(guó)家任命，普通銀行高級(jí)管理人員則由股東會(huì)或董事會(huì)任命。其次，人民銀行作為國(guó)家金融監(jiān)督管理機(jī)關(guān)， 與一般的政府機(jī)關(guān)具有以下區(qū)別：（1）人民銀行辦理金融信用業(yè)務(wù)，如存款、貸款、貼現(xiàn)、清算等，實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債管理，有資本、有收益。這與完全依靠國(guó)家財(cái)政撥款維持運(yùn)轉(zhuǎn)的一般政府機(jī)構(gòu)明顯不同。 （2）人民銀行履行其職能主要是通過(guò)金融信用業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，管理辦法主要是經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)控工具主要是間接杠桿。這與主要依靠行政手段進(jìn)行管理的一般政府機(jī)構(gòu)有所不同。（3）人民銀行因其職能、業(yè)務(wù)的特殊需要，一般都具有相對(duì)獨(dú)立的法律地位，領(lǐng)導(dǎo)人的任免、貨幣政策的制定和實(shí)施、監(jiān)督和制約關(guān)系等，不象一般政府機(jī)構(gòu)對(duì)同級(jí)政府

13、負(fù)責(zé)，而往往是對(duì)中央政府直接負(fù)責(zé)。我國(guó)的中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法對(duì)人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)進(jìn)行了界定。該法第 2 條規(guī)定，中國(guó)人民銀行是中華人民共和國(guó)的中央銀行。中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實(shí)施貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。該法第 4 條還規(guī)定，中國(guó)人民銀行為執(zhí)行貨幣政策，可以依照該法第四章的有關(guān)規(guī)定從事金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。根據(jù)上述規(guī)定， 我國(guó)設(shè)立人民銀行的目的是為了制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。因此，總體來(lái)說(shuō)， 中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法對(duì)人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的立法是較為科學(xué)的。但不可否認(rèn)，關(guān)于人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，在法條上仍存在不夠具體的弱點(diǎn)：第一，該法沒(méi)有

14、對(duì)人民銀行國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)作出明文規(guī)定； 第二，該法對(duì)中央銀行依法從事金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的主體依據(jù)（即法人）未作明確規(guī)定。因此，本文建議將中國(guó)人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)表述為： “中國(guó)人民銀行是中華人民共和國(guó)的中央銀行。中國(guó)人民銀行是全國(guó)金融業(yè)的主管機(jī)關(guān)，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實(shí)施貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。中國(guó)人民銀行是按公法設(shè)立的直接法人，為執(zhí)行貨幣政策，可以依照本法第四章規(guī)定從事金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。 ” （三）中國(guó)人民銀行的職能中國(guó)人民銀行的職能是由其機(jī)構(gòu)性質(zhì)決定的，人民銀行性質(zhì)的雙重性（即作為特殊的金融企業(yè)法人銀行和國(guó)家金融行政主管機(jī)關(guān)）決定了其職能的雙重性。一方面，人民銀行要提供金融服務(wù)，

15、必須具備從事一定業(yè)務(wù)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)職能；另一方面，人民銀行要完成貨幣政策目標(biāo)和維護(hù)金融穩(wěn)定， 就必須具備行政管理的行政職能。 因此，我們認(rèn)為，人民銀行的職能包括了經(jīng)濟(jì)職能和行政職能兩方面。 從經(jīng)濟(jì)職能上看，人民銀行是發(fā)行的銀行、銀行的銀行和政府的銀行。發(fā)行的銀行，是指人民銀行是有權(quán)發(fā)行銀行券的銀行，它壟斷貨幣發(fā)行特權(quán)，成為全國(guó)唯一的貨幣發(fā)行機(jī)構(gòu)。這種對(duì)發(fā)行權(quán)的獨(dú)占，一方面有利于防止因分散發(fā)行造成的信用膨脹、貨幣紊亂和幣制不統(tǒng)一；另一方面也利于調(diào)節(jié)和控制貨幣流通量。而且，從某種意義上說(shuō)，由人民銀行發(fā)行鈔票，并有政府作后盾，也有利于貨幣的穩(wěn)定。銀行的銀行，是指人民銀行只與普通銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)生業(yè)

16、務(wù)往來(lái)，不與工商企業(yè)發(fā)生直接的信用關(guān)系，因而是銀行的銀行。人民銀行作為銀行的銀行，其原因在于人民銀行在我國(guó)的金融體系中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。而且各商業(yè)銀行具有的創(chuàng)造 “存款貨幣 ”能力是人民銀行進(jìn)行貨幣信用控制的對(duì)象。人民銀行作為銀行的銀行具體職能主要有：集中保管存款準(zhǔn)備金，成為普通銀行的現(xiàn)金準(zhǔn)備中心；建立全國(guó)金融業(yè)票據(jù)結(jié)算中心；充當(dāng)最后貸款者，當(dāng)普通銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)資金周轉(zhuǎn)困難時(shí)，可以向中央銀行融資，主要方式為辦理再貼現(xiàn)、再抵押或直接取得貸款。政府的銀行，是指人民銀行作為特殊的銀行對(duì)政府提供金融服務(wù)。人民銀行作為政府的銀行職能主要包括：充當(dāng)政府金融顧問(wèn)；代理國(guó)庫(kù)、管理政府資金；作為政府證券的代理機(jī)構(gòu)；代理政府進(jìn)行黃金和外匯交易，或管理國(guó)家黃金外匯儲(chǔ)備；直接對(duì)政府貸款；代表政府簽訂國(guó)際金融協(xié)定，從事國(guó)家金融活動(dòng)以及與國(guó)外中央銀行進(jìn)行交易。從行政職能看，人民銀行主要具有調(diào)節(jié)職能和管理監(jiān)督職能。其調(diào)節(jié)職能是中央銀行代表政府制定和實(shí)施貨幣政策，運(yùn)用自己所擁有的金融調(diào)控手段，對(duì)貨幣與信用進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，進(jìn)而影響和干預(yù)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的貨幣政策目標(biāo)。具體包括運(yùn)用存款準(zhǔn)備金手段、再貼現(xiàn)和再貸款手段，利用公開市場(chǎng)操作及其他手段進(jìn)行調(diào)控等。其管理監(jiān)督職能是人民銀行作為最高金融行政管理當(dāng)局，為維護(hù)金融體系的健全與穩(wěn)定，維持正常的金融秩序，而制定金融規(guī)章并監(jiān)督管理金融市場(chǎng)。其具體