1、農(nóng)村居民最低生活保障制度探析 摘要 農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最大體生活的農(nóng)村貧困人口而成立的社會救濟(jì)制度。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口的 80%左右，成立農(nóng)村困難群眾的低保制度，有著重要而深遠(yuǎn)的意義。本文通過對川中某市農(nóng)村低保的調(diào)查分析，指出了我國目前農(nóng)村低保工作中存在的問題，并對成立和完善農(nóng)村低保制度提出了初步的探討。 關(guān)鍵詞 農(nóng)村生活保障；絕對貧困；相對貧困；合理界定；低保對象；低保標(biāo)準(zhǔn)；保障制度體系農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最大體生活的農(nóng)村貧困人口而成立的社會救濟(jì)制度。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口的 80%左右，成立農(nóng)

2、村困難群眾的低保制度，有著重要而深遠(yuǎn)的意義。一、對川中某市低保的調(diào)查分析該市是四川西部成都平原一個(gè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的中等城市， 從 2000 年開始在全省率先開展農(nóng)村居民最低生活保障制度，目前 6 個(gè)縣市區(qū)前后成立和實(shí)施了該制度。 到 2005 年 9 月，農(nóng)村居民享受最低生活保障的戶數(shù)達(dá) 2. 66 萬戶，人數(shù)達(dá) 5. 48 萬人。從該市實(shí)施情形來看，目前存在的要緊問題：（1）城鄉(xiāng)“低?！?標(biāo)準(zhǔn)差距較大。 農(nóng)村居民“低?！睒?biāo)準(zhǔn)僅為城市的 40%，月均補(bǔ)差為城市的 20%，城市居民低保標(biāo)準(zhǔn)最高線為年均 1992 元/ 人，低線標(biāo)準(zhǔn)為 1560 元/ 人，月均補(bǔ)差為 59. 25 元/ 人。農(nóng)村居民

3、低保標(biāo)準(zhǔn)一類為年人均 800 元，二類為年人均 720 元，三類為年人均 600 元，人平補(bǔ)差月最高為 20. 33 元/ 人，月最低僅 10. 10 元/ 人，全市農(nóng)村“低?！比司卵a(bǔ)差僅有 10. 98 元。這點(diǎn)錢只能買少量生活必需品，解決群眾困難的作用十分有限，現(xiàn)行低保政策與實(shí)行農(nóng)村低保的初衷距離存在不小差距。 （2）農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)低。 2004 年，該市 314. 3 萬農(nóng)業(yè)人口中，實(shí)際收入水平低于國家扶貧辦核定的年人均純收入 627 元特困戶標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶 1135 戶，農(nóng)村居民 68136 人。按目前該市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，全市 70 .58%的低保戶，人口享受的低保標(biāo)準(zhǔn)低于年人均純收入

4、627 元的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，僅按 627 元標(biāo)準(zhǔn)，已保戶數(shù)僅占應(yīng)保數(shù)的 83 .38%，而應(yīng)保數(shù)僅占該保人數(shù)的 79 .41%.（3）農(nóng)村低保資金投入不足。 農(nóng)村低保尚處于地址試點(diǎn)時(shí)期，中央和省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度很小，依照對該市的調(diào)查報(bào)告得知，該市、縣（市、區(qū)）財(cái)政安排的農(nóng)村低保資金投入僅700 余萬元，占財(cái)政支出的比例較低。最近幾年來稅收體制調(diào)整后，縣市區(qū)級財(cái)政收入增加慢于支出增加，嚴(yán)峻制約了對農(nóng)村低保資金投入的增加，使農(nóng)村低保仍然處于低標(biāo)準(zhǔn)的水平。一些丘陵縣債務(wù)繁重、工商稅收不足，農(nóng)業(yè)稅免征后，財(cái)政加倍困難， 對低保投入就更難確保長期落實(shí)到位。（ 4）農(nóng)村最低生活保障對象確信難。 盡管該市制

5、定了 農(nóng)村居民最低生活保障制度暫行方法，但在實(shí)際操作中仍存在以下問題： 一是對低收入家庭的房產(chǎn)、儲蓄、有價(jià)證券、隱性收入等難以合理核定；二是有勞動(dòng)能力的保障對象的隱性收入核算難；三是農(nóng)戶外出務(wù)工收入或臨時(shí)性收入計(jì)算難；四是確信農(nóng)戶具有法定供養(yǎng)、撫育關(guān)系且在一路一起生活的全部人員收入難；五是因危房大體改建致使生活困難的人員是不是列入保障對象不明確。上述的個(gè)案，也是全國普遍存在的問題。從目前全國大多數(shù)實(shí)施的來看，還存在幾個(gè)突出的問題： （1）農(nóng)村低保覆蓋的面過小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 2004 年我國有 2610 萬農(nóng)村人口年人均收入不足 668 元，生活在絕對貧困線以下，還有 4977 萬農(nóng)村人口年人均

6、收入不足 924 元，屬于相對貧困。 1 目前已有 581 .3 萬農(nóng)村居民享受最低生活保障，約占農(nóng)業(yè)人口 0 .6%，與全國實(shí)際特貧人口 3000 萬人相較，差距仍然專門大。 2 （ 2）農(nóng)村基層負(fù)擔(dān)重。中央財(cái)政在農(nóng)村最低生活保障上投入少，各地實(shí)際采取的都是地址財(cái)政和鄉(xiāng)村集體一起負(fù)擔(dān)的方法，具體分擔(dān)比例視本地經(jīng)濟(jì)情形而定，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)條件好那么分擔(dān)比例大一些，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)比較差的那么由縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)大頭，基層的負(fù)擔(dān)重。因此，需要在深切調(diào)查和分析的基礎(chǔ)上，加倍系統(tǒng)科學(xué)地構(gòu)建我國農(nóng)村居民最低生活保障制度體系。二、成立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度成立農(nóng)村最低生活保障制度，是排除城鄉(xiāng)不同、構(gòu)建和諧社會的重要

7、舉措，是貫徹“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”重要思想的全然表現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)人國民待遇和社會公平的大體要求。讓人快樂的是2004 年農(nóng)村家庭取得最低生活保障的多達(dá)萬戶，比上年同期增加 %；3 截止 2005年 10 月，全國有 15 個(gè)省，2000 多個(gè)縣市成立了農(nóng)村最低生活保障制度， 2 可是，還需要不斷對這一制度進(jìn)行補(bǔ)充和完善。一、合理界定低保對象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平低于或等于國家發(fā)布的最低生活水平的人群，一樣是以家庭人均年收入指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)來界定低保對象。具體來講：（1）家庭成員均無勞動(dòng)能力或大體喪失勞動(dòng)能力的無勞戶，如沒有依托、沒有生活來源的老年人、殘疾人、未成年人等； （2）因

8、災(zāi)、因病及殘疾致貧的家庭；（3）由突發(fā)性自然災(zāi)害造成生活一時(shí)困難或因農(nóng)產(chǎn)品市場的猛烈競爭生產(chǎn)經(jīng)營不善而面臨窘境的農(nóng)村居民；（ 4）有必然的收入來源，可是生活水平低于或等于國家規(guī)定的最低生活水平標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民。農(nóng)村低保對象界定標(biāo)準(zhǔn)上確有必然困難，如收入難以貨幣化、收入的不穩(wěn)固性等因素，因此在界按時(shí)，農(nóng)村最低生活保障對象要以通過最大盡力，仍達(dá)不到最低生活保障線為衡量標(biāo)準(zhǔn)，在較為全面調(diào)查了解把握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、收入狀況、生活費(fèi)列出、致貧緣故等情形的基礎(chǔ)上，結(jié)合最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的確信，分類別、分情形制定出屬于保障對象的條件與范圍，避免“搭便車”的行為。 二、科學(xué)確信低保標(biāo)準(zhǔn)。要發(fā)揮最低保障制度應(yīng)

9、有的功能，重要的在于要科學(xué)制定最低生活標(biāo)準(zhǔn)。世界各國多數(shù)以恩格爾定律為依據(jù)制定各自的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。 在肯按時(shí)要考慮以下幾方面： （1）力爭低標(biāo)準(zhǔn)、 廣覆蓋，既發(fā)揮效益，實(shí)現(xiàn)知足困難群眾最大體的生活需要這一低保制度功能，又表現(xiàn)社會公平與公正。（ 2）依照地域和進(jìn)展的不平穩(wěn)，許諾存在層次性和不同性。（3）關(guān)于一些情形特殊的低保對象，如孤寡老人和孤兒和單親家庭能夠考慮適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn) 1020%.（4）優(yōu)撫對象的生活困難不該該在低保制度中解決，而應(yīng)該參照低保制度的保障方式從頭設(shè)計(jì)國家補(bǔ)助制度，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。3、成立較為完善的低保資金保障和籌措制度。資金的保障與籌措是成立低保制度的核心問題

10、。鑒于此，應(yīng)及時(shí)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大中央財(cái)政投入力度，完善財(cái)政撥款制度，將低保資金列入中央和地址各級財(cái)政的預(yù)、決算，做到“年度預(yù)算、按期撥付、年關(guān)決算、節(jié)余流轉(zhuǎn)”。依如實(shí)際情形相對明確中央和省、市、縣、鄉(xiāng)各級財(cái)政和村集體分擔(dān)的比例，并以社會捐贈(zèng)和社會合作等作補(bǔ)充。一樣中央財(cái)政應(yīng)負(fù)擔(dān)50%，專門困難的地址中央的負(fù)擔(dān)比例還能夠再提高，余下的部份，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)條件差的省與地、 縣、鄉(xiāng)三級負(fù)擔(dān)，負(fù)擔(dān)比例可為244；鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)條件一樣的縣、鄉(xiāng)、村三級負(fù)擔(dān)比例各為三分之一或334. 而且各級政府應(yīng)成立低保專門帳戶，專賬要按已定好的分?jǐn)偙壤龊檬杖胭~，中央、省、市、區(qū)（縣）各多少。同時(shí)，建議將個(gè)人所得稅作為支持

11、最低生活保障制度的要緊財(cái)源。在發(fā)達(dá)國家，個(gè)人所得稅約占整個(gè)財(cái)政收入的30%左右，而要緊用于社會保障的公共支出約占財(cái)政支出的2030%.另外還可適當(dāng)開展社會捐贈(zèng)活動(dòng)，充分發(fā)揮民間慈善集體的作用。4、完善低保治理體制。成立政府統(tǒng)一和諧、民政部門歸口治理、相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)的治理模式。對基層治理機(jī)構(gòu)和效勞網(wǎng)絡(luò)要增強(qiáng)建設(shè)，要將工作重心下移，夯實(shí)基層工作基礎(chǔ)，此刻基層單位專項(xiàng)負(fù)責(zé)的人很少或沒有，無益于工作的開展。在治理上堅(jiān)持屬地治理原那么，以戶口所在地作為低保救助治理的大體單元，不論貧困人員住在何地，都要納人戶口所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一治理。同時(shí)增強(qiáng)檢查和催促，確保低保金及時(shí)足額發(fā)放。五、實(shí)施相應(yīng)的配套改革。 成立低

12、保制度是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)有相應(yīng)的改革方法與之配套。 （1）完善政策法規(guī)，實(shí)現(xiàn)最低生活保障的法制化、標(biāo)準(zhǔn)化治理。 （2）制定與之配套的優(yōu)惠政策。如對已享受低保救濟(jì)但生活仍較困難的村民，可對其子女教育費(fèi)用等實(shí)行減免政策；對有勞動(dòng)能力的農(nóng)村經(jīng)營者實(shí)行減免稅金等優(yōu)惠政策。 （3）踴躍調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，增強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和組織農(nóng)村勞務(wù)輸出，盡力增加農(nóng)人收入，從全然上排除農(nóng)村居民的貧困問題。 （4）營造良好的氣氛環(huán)境。政府應(yīng)高度重視，治理部門要增強(qiáng)同財(cái)政、勞動(dòng)保障、工商、稅務(wù)、教育、衛(wèi)生等部門的溝通與和諧，探討實(shí)行醫(yī)療救助和教育救助等方法與方法，做好低保工作；社會各界要用明白得和愛心，踴躍認(rèn)同和參與，鼓舞社會組織和