1、投資增長(zhǎng)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政體制改革現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐表明，投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿χ?。一個(gè)區(qū)域的投資規(guī)模及其結(jié)構(gòu)在很大程度上決定著該區(qū)域經(jīng)濟(jì)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平。但高投資、高增長(zhǎng)并不一定帶來(lái)高質(zhì)量、高效益，有時(shí)候反而會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)、健康發(fā)展帶來(lái)一些負(fù)面影響。財(cái)政體制是國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成部分，對(duì)地方政府的投資行為具有重要的影響。研究我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的高投資、高增長(zhǎng)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政體制之間的關(guān)系問(wèn)題，對(duì)規(guī)范地方政府的經(jīng)濟(jì)行為和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。一、“十五”時(shí)期山西投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況投資是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力量。“十五”時(shí)期，山西經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)主要得益于投資增長(zhǎng)

2、。從投資規(guī)模和增速看，山西全社會(huì)固定資產(chǎn)投資累計(jì)完成6000.06億元，投資規(guī)模由2000年的625.16億元擴(kuò)大到2005年的1859.4億元，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速由2000年的8.7%提高到2005年的25.8%，年均增長(zhǎng)24.36%，比“七五”、“八五”和“九五”時(shí)期全社會(huì)投資平均增速分別高18.26、5.27和8.2個(gè)百分點(diǎn)。從投資率和邊際投資率來(lái)看，山西全社會(huì)固定資產(chǎn)的投資率(投資率是投資總量與同期GDP總量之間的比值)由2000年的46.9%上升到2005年的53.1%，提高了6.2個(gè)百分點(diǎn)，投資效率全國(guó)排位由2001年的第11位提高到2005年的第10位;邊際投資率(邊際投資率

3、=全社會(huì)固定資產(chǎn)額/GDP增量，邊際投資率值越小，投資效率越高)由2001年的3.61下降到2005年的3.00，2005年山西邊際投資率低于全國(guó)3.83的平均水平。投資規(guī)模不斷擴(kuò)大和快速增長(zhǎng)推動(dòng)了全省經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、事業(yè)的發(fā)展和人民收入水平的提高?！笆濉睍r(shí)期，全省地區(qū)生產(chǎn)總值規(guī)模由2000年的1845.72億元增加到2005年的4179.52億元，增長(zhǎng)速度由2000年的10.7%(按當(dāng)年價(jià)計(jì)算，下同)提高到2005年的17.07%，年平均增長(zhǎng)17.76%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2000年的4724.1元增長(zhǎng)到2005年的8913.9元，年平均增長(zhǎng)13.54%，相當(dāng)于全國(guó)平均水平的比例由75.

4、2%提高到85.0%;農(nóng)民人均純收入由2000年的1905.6元增加到2005年的2890.7元，年平均增長(zhǎng)8.69%，相當(dāng)于全國(guó)平均水平的比例由84.6%提高到88.8%，應(yīng)該說(shuō)，“十五”時(shí)期是改革開(kāi)放以來(lái)山西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最好、人民得到實(shí)惠最多的時(shí)期。但是，“十五”時(shí)期山西的投資總量占全國(guó)固定資產(chǎn)投資的比重是比較低的，全省投資總額占全國(guó)的比重由2000年的1.9%提高到2005年的2.1%，但仍低于1980年的3.1%、1985年的3.6%和1990年的2.7%的水平。雖然人均固定資產(chǎn)投資額由2000年的1925元增加到2005年的5542元，但比全國(guó)平均水平6776元仍低了1234元。上面

5、的數(shù)據(jù)說(shuō)明，“十五”時(shí)期山西經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)主要依靠投資拉動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的投資主導(dǎo)型特征。同時(shí)也說(shuō)明，山西的投資是一種低水平上的較快增長(zhǎng)，具有一定的補(bǔ)償性特征。山西全社會(huì)固定資產(chǎn)投資無(wú)論從投資總量、投資效果，還是從人均投資額水平和在全國(guó)位次，山西全社會(huì)固定資產(chǎn)的投資增長(zhǎng)都有其合理性，與山西所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展水平是相適應(yīng)的。二、關(guān)于對(duì)高投資、高增長(zhǎng)的基本認(rèn)識(shí)從2003年以來(lái)，我國(guó)迎來(lái)了歷史上又一個(gè)投資高峰期和經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期。全國(guó)固定資產(chǎn)投資增幅從2003年2005年連續(xù)三年達(dá)到26%以上，2006年由于宏觀調(diào)控有所回落但也高達(dá)24%，應(yīng)該說(shuō)，高投資帶來(lái)10%左右的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)小康社

6、會(huì)目標(biāo)、解決發(fā)展中的就業(yè)和公共投入不足等問(wèn)題都是必要的。發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有速度不行，但是，這種投資產(chǎn)生的一些客觀現(xiàn)象是要引起重視的。從客觀上看，我國(guó)正處在城市化、新型工業(yè)化階段，增加建設(shè)資金是現(xiàn)實(shí)需要。這幾年國(guó)際國(guó)內(nèi)原材料價(jià)格居高不下，推動(dòng)了煤炭、冶金、建材等行業(yè)的投資增加。同時(shí)，我國(guó)對(duì)外貿(mào)易連年順差，外匯儲(chǔ)備繼續(xù)增加，貨幣市場(chǎng)的供應(yīng)充裕，這就使投資的不斷增加由需要變成了現(xiàn)實(shí)。從主觀上講，由于推行經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論，地方政府追求GDP的政績(jī)目標(biāo)以及現(xiàn)行的分權(quán)、分稅的財(cái)政體制，都對(duì)高投資行為起到了推波助瀾的作用。具體講：(一)“發(fā)展是硬道理”為高投資、高增長(zhǎng)提供了理論基礎(chǔ)。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)

7、持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，貫徹小平同志“發(fā)展是硬道理”的社會(huì)主義發(fā)展理論已經(jīng)深入人心，并成為一種自覺(jué)行為。特別是近年來(lái)，地方政府狠抓發(fā)展這個(gè)第一要?jiǎng)?wù)，爭(zhēng)先改變落后面貌的熱情一浪高過(guò)一浪。在這一理念支配下，地方政府自覺(jué)不自覺(jué)地強(qiáng)化了對(duì)資源配置的支配力，干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱情和動(dòng)力越來(lái)越大。由于投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有最直接、最明顯的拉動(dòng)作用，地方政府為了顯示政績(jī)，有時(shí)不顧客觀條件的可能去擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資。于是大修高速公路，大搞開(kāi)發(fā)區(qū)，進(jìn)行招商引資，使地方經(jīng)濟(jì)迅速提升在一個(gè)高投資、高增長(zhǎng)的水平。事實(shí)上，這種政府干預(yù)下的投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并非高效、集約化的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，而是以犧牲資源配置效率和生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的增長(zhǎng)

8、。(二)中央和地方分權(quán)改革，政府職能的轉(zhuǎn)變出現(xiàn)了滯后、缺位與越位并存的局面。導(dǎo)致了地方政府經(jīng)濟(jì)行為的短期化。如大量經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共產(chǎn)品的供應(yīng)，責(zé)任在地方政府，但財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等。財(cái)權(quán)不斷的上收，而事權(quán)卻層層下放。在這種體制下，地方政府為求發(fā)展，增加財(cái)政收入，增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控能力，只有依靠擴(kuò)大投資規(guī)模，做大經(jīng)濟(jì)總盤來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。因此，搞負(fù)債經(jīng)營(yíng)、借錢求發(fā)展也就成為一種必然。為了短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有的地方政府在財(cái)力緊張的情況下，授予國(guó)有企業(yè)一些優(yōu)惠和扶持政策，通過(guò)擔(dān)保、貼息、債權(quán)等方式，主導(dǎo)銀行為企業(yè)貸款，或廉價(jià)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，或開(kāi)展集資活動(dòng)。其結(jié)果是GDP增加了，卻帶來(lái)了地方的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

9、。(三)中央和地方實(shí)行分稅制改革后，中央將占全部稅收收入60%以上的增值稅，作為了中央與地方的共享收入。實(shí)行7525分成;所得稅實(shí)行64分成;消費(fèi)稅作為中央固定收入。這種稅制安排確定了中央在財(cái)政收入增量中拿大頭的格局。而地方稅收體系中，又沒(méi)有同步建立穩(wěn)定增長(zhǎng)的地方稅主體稅種。加之地方稅制改革滯后，客觀上導(dǎo)致了地方稅主體稅種缺失、稅種老化、收入規(guī)模小的狀況，直接限制了地方預(yù)算收入的增長(zhǎng)。為保持一定的財(cái)力規(guī)模，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展地方政府，就把眼光放在了中央與地方共享稅整體規(guī)模的擴(kuò)張上，通過(guò)投資規(guī)模的擴(kuò)張來(lái)獲得財(cái)政總收入的增長(zhǎng)，依靠中央財(cái)政總收入的增長(zhǎng)來(lái)?yè)Q取地方分成收入規(guī)模的擴(kuò)大。(四)政府的績(jī)

10、效考核導(dǎo)向推助了高投資、高增長(zhǎng)現(xiàn)象。由于政府對(duì)官員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的滯后，未能按照科學(xué)發(fā)展觀的要求設(shè)計(jì)考核標(biāo)準(zhǔn)。地方政府仍把GDP作為最直接的考核目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)業(yè)績(jī)?yōu)橹黧w的考核內(nèi)容。從而出現(xiàn)了政府部門不顧條件、不計(jì)成本的GDP競(jìng)爭(zhēng)，表現(xiàn)為拼命加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的建設(shè)，拼命搞招商引資，制約了市場(chǎng)主體配置資源基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，導(dǎo)致一些地方政府在資金的分配上，投入了一些并不能帶來(lái)剩余價(jià)值的高檔賓館、酒店等，出現(xiàn)了一時(shí)的虛假繁榮。三、高投資、高增長(zhǎng)對(duì)地方財(cái)政的影響經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政反映經(jīng)濟(jì)?？陀^地講，“十五”時(shí)期山西投資的快速增長(zhǎng)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，確實(shí)為財(cái)政收入的高增長(zhǎng)奠定了基礎(chǔ)。全省財(cái)政總收

11、入由2000年的194.55億元增加到2005年的758.12億元，年均增長(zhǎng)31.26%，其中一般預(yù)算收入由2000年的114.48億元增加到2005年的368.34億元，年均增長(zhǎng)26.33%，高于全國(guó)地方一般預(yù)算收入平均增長(zhǎng)水平7.96個(gè)百分點(diǎn)。但是，由于高投資、高增長(zhǎng)，直接導(dǎo)致了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不斷加大。第一，債務(wù)負(fù)擔(dān)的迅速增加，使地方財(cái)政的“硬”風(fēng)險(xiǎn)加劇。在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，全國(guó)各地都或多或少地形成了一定的債務(wù)。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)：到2005年底，山西地方各級(jí)政府的債務(wù)余額共計(jì)906.82億元，其中直接債務(wù)747.22億元，擔(dān)保債務(wù)61.03億元，政策性掛賬債務(wù)98.57億元。債務(wù)余額是當(dāng)年地方財(cái)政

12、一般預(yù)算收入的2.46倍。在直接債務(wù)中，僅財(cái)政、教育、交通和城市社區(qū)四部門的直接債務(wù)就分別達(dá)到162.95億元、45.38億元(其中高等教育27.52億元)、417.8億元和31.49億元。隨著還貸高峰期的到來(lái)，沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)必將影響財(cái)政收支的正常運(yùn)行。未來(lái)固定資產(chǎn)是投資的主體，從全國(guó)看，預(yù)算內(nèi)資金占社會(huì)總投資的比重不到5%，而地方政府為了發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，不適當(dāng)?shù)貫橐恍┦聵I(yè)、企業(yè)單位的國(guó)內(nèi)外借款提供擔(dān)保，從而形成了部分財(cái)政債務(wù)和財(cái)政或有債務(wù)。其結(jié)果一是由于政府投資范圍過(guò)寬，不僅涵蓋了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，而且涵蓋了部分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。特別是對(duì)國(guó)有企業(yè)投資的效益低下，使政府舉債和擔(dān)保的投資無(wú)法收回。二

13、是政府投資論證不充分，存在短期行為和隨意性，導(dǎo)致部分項(xiàng)目建成后無(wú)法達(dá)到預(yù)期的效益，大量貸款無(wú)法償還。三是政府多部門融資、分散管理，融資的決策主體、償債主體的責(zé)任不明確，償債意識(shí)淡薄，只借不還的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，最終債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給了財(cái)政。第二，地方經(jīng)濟(jì)違背可持續(xù)發(fā)展理念，使財(cái)政潛在的“軟”風(fēng)險(xiǎn)加大。一些地方政府為了在短期內(nèi)達(dá)到GDP增長(zhǎng)的目的，往往不顧經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的需要和不顧資源和環(huán)境的承受能力，盲目上馬一些技術(shù)水平低、資源消耗高、環(huán)境污染大的項(xiàng)目。這種投資結(jié)構(gòu)的后果，不僅會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)發(fā)生波動(dòng)，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大起大落，反映到財(cái)政上，就會(huì)出現(xiàn)財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的基礎(chǔ)受挫;隨著高投資拉動(dòng)財(cái)政收入高增長(zhǎng)，

14、致使財(cái)政支出基數(shù)被抬得越來(lái)越高，一旦投資減弱而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降，必然導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾的尖銳化。第三，轉(zhuǎn)移支付制度不完善、結(jié)構(gòu)不合理，分配辦法不公開(kāi)、不規(guī)范，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。目前世界上大多數(shù)國(guó)家都采用兩種類型的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，即均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并且以前者為主，后者為輔。我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付雖然也包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付(即一般性轉(zhuǎn)移支付)和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種類型，但是以前者為為輔、后者為主。據(jù)資料，“十五”期間，中央財(cái)政對(duì)山西轉(zhuǎn)移支付總量為799.3億元，其中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付301.4億元，占37.7%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付497.9億元，占62.3%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占了大頭。這種比例上的差

15、別，制約了地方政府統(tǒng)籌和調(diào)度資金的能力，干擾了地方財(cái)力分配秩序，影響了各地區(qū)之間公共服務(wù)的均等化。四、治理高投資、高增長(zhǎng)的政策措施綜上分析可知：高投資、高增長(zhǎng)的形成，不僅與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想有關(guān)，而且與財(cái)政體制有著密切的關(guān)系。因此，治理高投資、高增長(zhǎng)帶來(lái)的負(fù)面影響，必須從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀入手、加快政府職能的轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步調(diào)整和完善財(cái)政體制，從根本上防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。(一)對(duì)現(xiàn)行的財(cái)稅體制進(jìn)行必要的調(diào)整和完善?，F(xiàn)行的財(cái)稅體制是1994年施行的。經(jīng)過(guò)13年的運(yùn)行，有效地支持了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，從制度上保證了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，從實(shí)踐看調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性，達(dá)到了提高“兩個(gè)比重”的

16、目的。但是，財(cái)稅體制在運(yùn)行過(guò)程中也存在一些問(wèn)題，突出表現(xiàn)在財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方需要辦的事很多，但財(cái)力不足，力不從心。同時(shí)在某種程度上鼓勵(lì)了粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，推助了政府的投資行為，影響了市場(chǎng)主體對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。因此，對(duì)現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制進(jìn)行適度調(diào)整是非常必要的，特別要明確界定政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)，合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)邊界，合理劃分省以下各級(jí)政府的財(cái)政收入和支出責(zé)任;要制定政府間財(cái)政關(guān)系法，通過(guò)法律手段來(lái)建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，不管是上收事權(quán)還是下放財(cái)權(quán)，都要以財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配為標(biāo)準(zhǔn)。(二)地方政府應(yīng)高度重視高投資帶來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)。一要繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，把政府工作的精力主要集

17、中在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理上，努力解決缺位與越位并存的問(wèn)題。二要從調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的高度審慎確定項(xiàng)目投資，努力把資金投放到有利于中央和地方財(cái)政收入都能得到合理增長(zhǎng)的項(xiàng)目上。通過(guò)改善投資結(jié)構(gòu)來(lái)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)提高地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重。三要量力而行發(fā)展社會(huì)事業(yè)，加強(qiáng)對(duì)政府擔(dān)保和借債發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)控制，建立績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政問(wèn)責(zé)制度，把公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的改善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和財(cái)政允許的限度結(jié)合起來(lái)，穩(wěn)中求進(jìn)地搞建設(shè)、促發(fā)展。(三)要按照分級(jí)分稅原則，合理確定地方稅主體稅種。1.要形成以營(yíng)業(yè)稅、城維稅、物業(yè)稅為主體稅種，契稅、資源稅、車船使用稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅等為輔的地方稅收體系，保持地方稅收收入的適當(dāng)規(guī)模。2.要賦予地方人大和政府更多的稅收管理權(quán)限，以利于各地從本地實(shí)際出發(fā)，利用稅收手段組織財(cái)政收入，調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。(四)要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，進(jìn)一步改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度。1.要按照因素法合理確定中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，以保證各地有大致相同的條件和提供大致相同的公共服務(wù)。2.要調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)行，對(duì)現(xiàn)行的財(cái)力轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整合，擴(kuò)大均等化的一般轉(zhuǎn)移支付，削減非規(guī)范化的稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助形式，盡可能取消地方配套，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化