1、.保護歷史文化遺產(chǎn)與現(xiàn)代化建設的決策過程平安大道拓寬工程的啟示一、案例背景1997年，北京市政府開始規(guī)劃一項街道拓寬的工作，要拓寬的是一條擁擠不堪的東西走向街道。它和南邊紫禁城華麗的宮殿只隔幾條街，而且穿過首都古跡集中的地區(qū)。市政府的規(guī)劃人員認為，計劃中的平安大道的拓寬有助于緩解交通擁擠、更新公用設施。而且，在對搶手地皮的商業(yè)開發(fā)過程中，也成為成千上萬住在該地區(qū)擁擠破爛的老房子里的居民提供了一個搬遷的機會?？墒牵捎谟媱澲械耐貙捁こ虝{到一系列沿街的古建筑，因此決定道路具體要加寬多少和路徑的具體取向卻是一項非常復雜的工作。為了實現(xiàn)這一項目，國家城市規(guī)劃委員會下屬的北京市城市規(guī)劃辦公室舉辦了一

2、系列的專家論證會議。在平安大道寬度是七十米還是四十米的問題上出現(xiàn)了激烈的辯論，這深刻影響到交通的便利和文物遺址的保護的問題。結(jié)果是，七十米寬的大道方案沒有可行性，因為這意味著要么拆毀所有沿途歷史遺跡，要么將其遷移他處，并且大規(guī)模的居民拆遷所需的費用也極其昂貴。文物保護人士是贊同道路應該窄一點的，甚至有必要時就應該繞道避開古建筑。但是政府官員們認為巨額的搬遷費用需要和開發(fā)商共同承擔，所以在這件事情上，官員們傾向于開發(fā)商的利益去考慮。由于這一項目道路寬度沒有當初設想的這么寬，搬遷工作雖然變得簡單，但將涉及的20000多戶居民的搬遷和搬遷資金預算問題，依然需要政府和開發(fā)商去斟酌。到了真正破土動工的時

3、候，包括張巖和方克兩位清華大學建筑學研究生的研究人員發(fā)出了和咨詢委員會不同的聲音，他們認為這條街道的古建筑是獨一無二的，政府不能用一般常規(guī)讓開發(fā)商隨意設計、忙亂開發(fā)。不能因為資金上的問題給予開發(fā)商過多的自由。比如在路邊建設綜合建筑、拆掉更多的胡同等，都是在嚴重破壞這條古街原有的風貌和歷史價值。以清華大學的兩位研究人員張巖和方克為代表的反對派認為，平安大道的建設象征著北京在歷史的十字路口所面臨的選擇，市政府是傾聽保護市中心僅存的原貌的呼聲還是讓其在取舍問題上的未來決策跟著開發(fā)商的利益走。這兩位研究人員要保護的不僅是孤立的古建筑，而且還有北京城區(qū)的整體特色?，F(xiàn)有的決策中，政府給與開發(fā)商的自由太多，

4、不僅允許他們在路邊建設，而且讓他們在遠離大道的地方建設規(guī)模較大的綜合建筑，這種為盲目開發(fā)而清除老住宅區(qū)的做法對北京的文化遺產(chǎn)構(gòu)成了威脅。兩人還注意到，政府的“老房、危房改”政策也導致了對許多本來保存完好的老房子的破壞，這一結(jié)果不僅對文物保護不利，而且也對北京長遠的經(jīng)濟發(fā)展不利。同時，他們認為人們對搬遷有著相當大的不滿。而且，他們相信北京老城所面臨的損失不僅在眼前而且無法彌補。他們通過借助公眾輿論對平安大道的進一步開放施加影響。結(jié)果，中央電視臺對拓寬平安大道進行了一次深入的報道，他們的批評文章也幾經(jīng)曲折后發(fā)表，獲得了一些關心歷史文物的人的支持，甚至得到了市長的支持，使咨詢委員會最后還是制定了區(qū)域

5、開發(fā)限制政策。但張巖和方克對這一結(jié)果并不滿意，他們認為這些政策在實施時很難被遵守，政府需要建立一套更具包容性的咨詢體系。不難看出，政府對開發(fā)商的放縱和監(jiān)督不力使得一些開發(fā)商在舊城、危房改造上肆意無忌。政府的拆遷政策也存在諸多弊病，沒有真正為搬遷居民著想，引發(fā)各方面不滿。拆遷存在著以下兩個問題，第一，許多拆遷是以公共利益的要求來實現(xiàn)的，但是公共利益到底如何界定，誰來界定.大多數(shù)情況下由地方政府來界定，如果還是地方政府來裁決而沒有考慮到因此產(chǎn)生的影響及民眾的意愿，那就等于沒有裁決者。第二，誰來拆，程序該如何辦理.開發(fā)商通過各種途徑和手段獲得拆遷房子的權(quán)利以便謀取更大的利潤，這其中也涉及到相關政府部

6、門與民眾的利益，所以，建議在開展重大項目時要加強立法，均衡利益關系。二、根本問題在目前的社會經(jīng)濟條件下，歷史文化遺產(chǎn)的保護和經(jīng)濟建設在短期內(nèi)仍然會是一對矛盾。隨著經(jīng)濟建設的發(fā)展和城市規(guī)模的擴大，歷史文化遺產(chǎn)出現(xiàn)了一些新情況和新問題。有的城市，新建了一些與城市原有格局很不協(xié)調(diào)的高樓大廈，使城市的整體風貌和文物古跡的環(huán)境特色受到損害；有的城市，歷史街區(qū)的范圍日漸縮減，風貌特色逐步喪失。因此，為避免這種情況發(fā)生，城市建設和發(fā)展過程中，我們應該正確處理好文化遺產(chǎn)保護與現(xiàn)代化建設的關系。我們而應該綜合所有利益相關者的意見，并從整個城市定位的角度為出發(fā)點，做出科學、民主的決策。三、分析與討論（一）什么是公

7、共政策公共政策是社會公共權(quán)威部門為解決社會公共問題或社會矛盾、調(diào)整社會經(jīng)濟關系而建立的社會生活依據(jù)，是提供給社會經(jīng)濟領域的行為規(guī)范、基本準則和行動指南，是政府實施宏觀調(diào)控和社會管理的手段和工具，是政府體制的函數(shù)。公共政策的有效供給包括公共政策供給的科學性、針對性、及時性、有效性等幾個方面的要求，而要實現(xiàn)這種有效供給就必須不斷推進政策創(chuàng)新。（二）什么是公共政策制定的合理要素1.公共政策是根據(jù)多數(shù)人的意愿和利益制定的。多數(shù)人的意愿所達成的共識謂之為“公意”，它是多數(shù)人意志偏好的整合，而不是個人意志偏好的簡單相加。由此觀之，一個好的公共政策是多數(shù)人意愿和利益的產(chǎn)物，它不是少數(shù)人意志和利益的合成。如果

8、由那些“可以想象的實質(zhì)性少數(shù)”操縱和決定了某項公共政策，那么該項公共政策將不具備“公共性(publicity)”。離開了公共性，公共政策就可能變?yōu)樯贁?shù)人謀取私利的工具，因而也就不成其為公共的政策。2.公共政策的制定應該是公正的。公共政策的公正性表現(xiàn)為公共政策內(nèi)容的公正即實質(zhì)公正和公共政策形式的公正即程序公正。實質(zhì)公正在公共政策中主要表現(xiàn)為科學性、合理性。在公共政策規(guī)劃和決策中，要求政策規(guī)劃者和決策者知識廣博、經(jīng)驗豐富、聰穎睿智、多謀善斷，資料信息力求充分、全面、準確、客觀，重視數(shù)字和數(shù)據(jù)，建立數(shù)學分析模型，邏輯推理嚴密，未來預測盡量減少不確定性。在公共政策執(zhí)行中，能夠做到原則性與靈活性的統(tǒng)一，

9、講究科學管理，層級清楚、職責明確、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督有效、命令統(tǒng)一，執(zhí)行者的責任是中立的、客觀的、理性的和科學的。   3.公共政策的制定應該是公平的。公共政策的制定公平是公平的，這種權(quán)利不受制于政治的交易和社會利益的權(quán)衡，而且也是法律、社會制度和社會結(jié)構(gòu)的體系。在公共政策規(guī)劃中，就需要建構(gòu)公平的理念與原則。公共政策的制定要兼顧社會絕大多數(shù)人的需要，不能對一部分或團體持有政策歧見，有意忽視其利益，或者通過犧牲一部分人及其團體的利益以成全另一部分人及其團體的利益。同時，公共政策的制定要優(yōu)先考慮處于社會底層的最劣勢的一部分人，盡可能使受益擴大，而不僅僅局限于特殊個人或特殊階層。4.

10、公共政策的制定應該是公開的。公共政策的形成不是“密室謀劃、暗箱操作”，而是光明正大、講究透明的產(chǎn)物。公共政策決定最終作出之后，通過一定的法定或約定俗成的方式，如新聞發(fā)布會、文件、白皮書等，進行政策宣示，政府正式向公眾曉以政策決定。公眾具有對公共政策的話語權(quán)，圍繞公共政策的善與惡、利與弊、對與錯等問題進行討論，整合并表達公眾意見，形成強大的公眾輿論，能夠?qū)舱叩闹贫ㄕ吆蛨?zhí)行者施加強大壓力，可能迫使政府采取修改與調(diào)整、終止與退出的政策行為。公共政策的制定就是提取性、分配性、管制性和象征性；通過這些功能手段，公眾獲得了福利、安全、秩序和自由等方面的公共政策產(chǎn)品。（三）判斷公共政策合理性的標準是什

11、么.如何判斷公共政策的制定是否合理，需要從以下幾個方面考慮：1、政策是否從基本國情出發(fā)（實事求是），結(jié)合本案例中中平安大道拓寬工程應注意到以下問題：是否符合城市建設標準，是否能保護歷史文化遺產(chǎn)的同時又能促進城市經(jīng)濟的發(fā)展，是否能安頓涉及的平民百姓等一系列問題。所有這些問題的出發(fā)點都必須圍繞實事求是進行。2、是否考慮了整體效益和系統(tǒng)協(xié)調(diào)，本案例中平安大道的拓寬工程必須考慮到能否滿足整體效益最優(yōu)化，能否使交通得到緩解的同時，最大限度的保存文化遺產(chǎn)。3、社會公正和利益補償，判斷一項公共政策是否合理還要看其是否滿足社會公正以及利益補償是否合理。本案例中出現(xiàn)很多該區(qū)域的市民在拆遷后住房面積有所下調(diào)，且搬

12、遷至離原地約1小時路程的郊區(qū)，許多市民心中難免有怨言。（四） 如何評價公共政策合理性的標準公共政策形成過程中科學決策與民主決策之間的關系。 1、科學決策定義是綜合運用自然科學、社會科學和工程技術(shù)等多門類多學科知識，運用定性和定量相結(jié)合的系統(tǒng)分析和論證手段，開展跨學科、多層次的決策科研活動，保障我們決策利益對理性的和經(jīng)濟的需求，使決策的成本和風險降低到最小。其次，科學決策遵循了自身發(fā)展的規(guī)律，是正確的和科學的。2、民主決策，它也有著最簡單的解釋就是大家說了算，少數(shù)服從多數(shù)，決策要保護大多數(shù)人的利益。1）、公共決策的科學化所謂決策科學化是指決策者及其他參與者充分利用現(xiàn)代科學技術(shù)知識及方法特別是公共

13、決策（政策科學）的理論和方法來進行決策，并采用科學合理的決策程序。實現(xiàn)決策科學化的要求是建立完善的決策系統(tǒng)，提供決策參與人員素質(zhì)，按照科學的決策原則進行決策。2）、公共決策的民主化所謂決策民主化是指必須保障廣大人民群眾和各種社會團體以及政策研究組織能夠充分參與公共決策的過程，在政策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求，并在決策系統(tǒng)及其運行中，形成民主的體制、程序及氣氛。決策民主化是決策目標民主化合決策過程民主化的統(tǒng)一。3）、公共決策的法制化所謂決策法制化是指通過憲法和法律來規(guī)定和約束決策主體的行為、決策體制和決策過程，特別是通過法律來保障廣大人民群眾參與公共決策的民主權(quán)利，并使黨政機關及領導者的

14、決策權(quán)利受到法律和人民群眾的有效監(jiān)督。決策法制化是我國實現(xiàn)“依法治國”戰(zhàn)略方針的一個重要方面，也是實現(xiàn)決策科學化和民主化的重要保證。總之，科學化、民主化與法制化是現(xiàn)代公共決策的三個相互聯(lián)系、密切配合的方面，民主化是現(xiàn)代化公共決策的基礎，科學化是現(xiàn)代化公共決策的主導，而法制化則是現(xiàn)代化公共決策的保證。四、結(jié)論綜上所述，本案例給我們的啟示就是：在公共政策的制定過程中堅持一切實事求是原則，改變固有的思考模式，合理公平分配，并且要注意處理好保護文化遺產(chǎn)與城市建設的關系。古文化遺產(chǎn)需要現(xiàn)代人去保護和傳承。因此，在城市發(fā)展問題上，文化遺產(chǎn)的保護不能墨守陳規(guī)，要以發(fā)展的眼光來從事文化遺產(chǎn)保護事業(yè)。我們需要做到：1、增強名城文化遺產(chǎn)的文化傳承功能，避免其它功能喧賓奪主。應當妥善保護具有歷史意義、革命紀念意義、藝術(shù)和科學價值的建筑物和風景名勝。在對待名城的文物古跡問題上，我們應該堅持“保護第一”的原則，決不能因眼前利益，破壞祖先留給我們的不可再生的珍貴遺產(chǎn)。2、強化城市規(guī)劃，合理布局，保護名城的傳統(tǒng)文化特色。歷史文化名城名鎮(zhèn)規(guī)劃總的指導思想應該是：既要符合現(xiàn)代生產(chǎn)、生活的要求，又能保持其文化傳統(tǒng)的風貌，體現(xiàn)民族傳統(tǒng)、地方特色、時代精神的有機結(jié)合。在歷史文化遺產(chǎn)的保護上，規(guī)劃部門應和文物部門共同組織力量，對所在地區(qū)進行調(diào)查，提