1、金融監(jiān)管協(xié)調的兩種路徑兼論我國的制度選擇金融監(jiān)管內在的競爭和沖突，尤其是金融集團的發(fā)展帶來的強化效果，使得金融監(jiān)管協(xié)調機制成為題中應有之義。面對金融機構界限的日益模糊，傳統(tǒng)的以經營機構作為監(jiān)管基礎的機構監(jiān)管逐漸轉向以業(yè)務/產品作為監(jiān)管基礎的功能監(jiān)管，以使監(jiān)管權限的劃分更為合理;在此基礎上，通過牽頭監(jiān)管者、傘形監(jiān)管架構乃至單一監(jiān)管機構等不同方式，協(xié)調監(jiān)管運作。一、從機構監(jiān)管到功能監(jiān)管所謂機構監(jiān)管(institutional regulation， entity regulation)是指將金融機構類型作為劃分監(jiān)管權限的依據，即同一類型金融機構均由特定的監(jiān)管者監(jiān)管：銀行監(jiān)管由銀行監(jiān)管者負責，證券公

2、司監(jiān)管由證券監(jiān)管者負責，保險公司監(jiān)管由保險監(jiān)管者負責。這是歷史上金融監(jiān)管的主要方式。1 在機構監(jiān)管體制下，特定類型金融機構的所有監(jiān)管事項由相應機構監(jiān)管者統(tǒng)一負責，而不論其涉及何種金融業(yè)務。機構監(jiān)管有其合理性：一方面，在金融機構業(yè)務單一的傳統(tǒng)環(huán)境下，金融機構之間界限清晰，業(yè)務重疊或交叉較少發(fā)生，按機構監(jiān)管或按業(yè)務監(jiān)管(即下文將要討論的“功能監(jiān)管”)并無本質區(qū)別，不致產生混亂;另一方面，機構監(jiān)管的理念對于審慎性監(jiān)管非常重要，因為審慎監(jiān)管要求集中考慮某個機構整體上的風險和清償能力，而業(yè)務監(jiān)管并不能很好的達到這個效果。但是，隨著金融機構業(yè)務多元化，尤其是金融集團的出現(xiàn)，機構監(jiān)管方法逐漸不適應現(xiàn)實發(fā)展。

3、最突出的表現(xiàn)就是，銀行、證券公司、保險公司等往往提供功能相似的金融產品，而這些業(yè)務卻受到不同監(jiān)管機構按照不同標準進行的監(jiān)管，形成監(jiān)管差別;監(jiān)管上的差別會導致激勵方面的差異，在其它市場條件不變的情況下，會使得市場競爭條件出現(xiàn)差別，不利于公平競爭。2 同時，負責監(jiān)管某類金融機構的監(jiān)管者通常在監(jiān)管該類機構的傳統(tǒng)業(yè)務上有所專長，而并不擅長于業(yè)務多元化后金融機構新業(yè)務的監(jiān)管，從而使監(jiān)管效率和有效性受到影響。功能監(jiān)管正是在此背景下產生的。功能監(jiān)管(functional regulation)的基本理念是，相似的功能應當受到相同的監(jiān)管，而不論這種功能由何種性質的機構行使。3 在金融監(jiān)管領域，功能監(jiān)管概念最早

4、出現(xiàn)在20世紀80年代早期的美國。當時美國財政部建議立法規(guī)定，商業(yè)銀行的所有證券業(yè)務需通過獨立的子公司從事，并歸屬SEC和NASD監(jiān)管，以防止商業(yè)銀行的證券業(yè)務較證券公司擁有不公平的競爭優(yōu)勢。4 SEC將此種監(jiān)管安排概括為“功能監(jiān)管”，并表示肯定和支持。盡管SEC的主要動機是借此將監(jiān)管權擴展至銀行的證券業(yè)務，5 但這并不影響功能監(jiān)管理念本身的合理性和價值。在此之后，功能監(jiān)管成為美國歷次金融改革法案的必備話題，并最終在1999年的金融服務現(xiàn)代化法(Financial Service Modernization Act， or Gramm-Leach-Bliley Act， 以下簡稱GLBA)中得

5、以確立。6 按照提案人之一、國會眾議院銀行與金融服務委員會主席詹姆斯?利奇(James A. Leach)的概括，GLBA“規(guī)定了功能監(jiān)管，由州和聯(lián)邦銀行監(jiān)管者監(jiān)督銀行業(yè)務，州和聯(lián)邦證券監(jiān)管者統(tǒng)轄證券業(yè)務，州保險委員會負責保險經營和銷售將最有經驗的監(jiān)管者置于其最熟悉的金融業(yè)務監(jiān)管領域”。7 為了體現(xiàn)功能監(jiān)管理念，GLBA廢除了聯(lián)邦證券法對于商業(yè)銀行的適用豁免，要求商業(yè)銀行的大部分證券業(yè)務轉交單獨的關聯(lián)機構或子公司進行，并接受SEC的監(jiān)管。8 同時，為了解決功能監(jiān)管下金融創(chuàng)新產品在監(jiān)管歸屬上的潛在爭議，GLBA第205節(jié)專門規(guī)定了對“新混合產品”(new hybrid product)9 的監(jiān)管

6、權：原則上新混合產品歸屬SEC監(jiān)管，但SEC在制訂規(guī)則之前，應就與新混合產品有關的證券商注冊要求與聯(lián)儲協(xié)商并取得一致。若聯(lián)儲對SEC出臺的最終規(guī)則存在異議，可以在該規(guī)則公布后60日內向哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院提出審查請求，要求推翻該規(guī)則;在法院最終審結之前，該規(guī)則中止實施。此外，為減少功能監(jiān)管可能帶來的監(jiān)管分割和監(jiān)管對象負擔加重的問題，GLBA還對功能監(jiān)管者之間的信息共享義務和相互利用既有報表的義務作出了專門規(guī)定。10在適應金融機構業(yè)務多元化、強化業(yè)務監(jiān)管方面，功能監(jiān)管優(yōu)勢明顯。但是，在涉及整體風險和清償能力的審慎性監(jiān)管方面，功能監(jiān)管并不能完全滿足需要。這一點在金融集團的監(jiān)管上體現(xiàn)得尤為突出：

7、在各功能監(jiān)管機構對金融集團各種業(yè)務實施功能監(jiān)管的同時，還需要有一個機構從整體上把握金融集團的風險和清償能力，實施審慎性監(jiān)管。作為應對，英國在20世紀80年代對從事投資業(yè)務的銀行進行監(jiān)管時首創(chuàng)了“牽頭監(jiān)管”(lead regulation)，即由金融集團主要業(yè)務的監(jiān)管機構作為“牽頭監(jiān)管者”，負責集團整體上的風險監(jiān)管，并主導各監(jiān)管機構之間的信息交流與合作。11 我國目前對金融集團實行的非正式的“主監(jiān)管制度”，實質上也就是一種牽頭監(jiān)管(盡管并非建立在功能監(jiān)管基礎上)。12 與此相似而又有所強化的是GLBA所確立的“傘形監(jiān)管”(umbrella regulation)體制。與牽頭監(jiān)管中牽頭監(jiān)管者根據集

8、團業(yè)務的實際情況具體確定不同，GLBA明確規(guī)定聯(lián)儲作為金融控股公司的總體監(jiān)管者，或所謂“傘形監(jiān)管者”(umbrella regulator)，對于金融控股公司及其子公司擁有法定監(jiān)管權，有權基于審慎性需要，對其財務、風險和合規(guī)情況等進行檢查，并隨時要求其提交有關報告。但是，聯(lián)儲的總體監(jiān)管權受到功能監(jiān)管的限制：聯(lián)儲應盡量將其檢查權限制在控股公司層面，對于已經受到其它機構功能監(jiān)管的子公司(聯(lián)儲本身享有功能監(jiān)管權時除外)，只有在有理由懷疑其業(yè)務活動造成了關聯(lián)存款機構的實質風險或有其它特殊情況時，才能對其行使檢查權;同時，聯(lián)儲應對其它監(jiān)管機構的檢查給予尊重(deference)，盡量利用其檢查結果，并盡

9、量利用監(jiān)管對象已經向功能監(jiān)管機構提交的報告。13二、單一監(jiān)管：最佳選擇?協(xié)調的極至是融合。在這個意義上，將所有監(jiān)管機構合而為一的綜合監(jiān)管體制似乎是金融協(xié)調機制順理成章的發(fā)展方向。事實上，近年來許多國家也的確選擇了這條道路。截至2005年，已有至少50個國家在不同程度上確立了綜合監(jiān)管體制：或者設立全面負責所有金融部門監(jiān)管的單一機構，或者賦予特定機構監(jiān)管至少兩個主要金融部門(銀行+保險、銀行+證券、證券和保險)的權限。14 盡管早在20世紀80年代就已在北歐國家出現(xiàn)，15 但綜合監(jiān)管這種結構性改革的真正催化劑和焦點是1997年英國金融服務局(Financial Services Authority

10、， FSA)的建立。16 下文的討論將主要圍繞以英國FSA模式為代表的單一監(jiān)管模式展開。單一監(jiān)管的擁躉列舉了其諸多優(yōu)勢，如更好的監(jiān)控跨部門金融風險、更有效的監(jiān)管金融集團、避免監(jiān)管俘獲、有助于消費者保護、有利于降低監(jiān)管成本，等等。17 但是，正如有學者所指出的，在所有支持單一監(jiān)管的主要論證中，都能發(fā)現(xiàn)其一系列相應的抵銷性的缺點。18 因此，筆者不擬對單一監(jiān)管的優(yōu)劣逐一辨析，而是試圖從以下三個角度觀察其是否一定是金融監(jiān)管的最佳選擇：(1)金融監(jiān)管者選擇單一監(jiān)管的主要理由是什么，以及這些理由是否充分;(2)單一監(jiān)管之于金融競爭與沖突的影響如何;(3)單一監(jiān)管有效發(fā)揮作用所需的外部條件如何。在世界銀行

11、對實行綜合監(jiān)管的國家進行的一項抽樣調查中，問題之一是采取綜合監(jiān)管的主要理由。各國監(jiān)管者選擇最多的三個理由依次是：(1)更好的監(jiān)管朝向全面混業(yè)發(fā)展的金融體系;(2)最大化規(guī)模和范圍經濟(economies of scale and scope)，降低監(jiān)管成本;(3)解決既有監(jiān)管機構溝通與合作不佳的問題。第一個理由主要是基于這樣一種認知：金融混業(yè)的發(fā)展不僅在模糊金融機構的界限，也在模糊金融業(yè)務/產品的界限，傳統(tǒng)的金融業(yè)務疆界正在消失，分業(yè)監(jiān)管不再現(xiàn)實。然而，研究表明，不同行業(yè)的核心金融業(yè)務仍然是可以清晰區(qū)分的。19 例如，銀行業(yè)的核心業(yè)務是吸收活期存款和發(fā)放商業(yè)信貸，以及二者之間的不匹配性(mis

12、match)。這一核心特征是其它金融產品所不可取代的。20 同理，證券業(yè)的核心業(yè)務是證券承銷、自營與經紀，保險業(yè)的核心業(yè)務是保險承保。具有顯著差別的核心業(yè)務的存在，是功能監(jiān)管必要性和合理性的基礎;非核心業(yè)務的模糊化，則可以通過監(jiān)管協(xié)商和沖突解決機制來應對。選擇第二個理由的監(jiān)管者認為，綜合監(jiān)管可以集中監(jiān)管資源，消除監(jiān)管部門界限，從來帶來規(guī)模經濟和范圍經濟，降低總體監(jiān)管成本。然而，該項調查報告本身即指出，就規(guī)模經濟而言，并無確鑿的數據表明新監(jiān)管機構的運營成本低于之前各監(jiān)管機構運營成本之和。21 而在范圍經濟方面，經驗表明綜合監(jiān)管者內部的組織結構趨向于反映傳統(tǒng)的機構界限，其是否有助于提高效率，尚待觀

13、察。22 至于加強監(jiān)管溝通與合作的問題，同樣沒有充分證據表明，綜合監(jiān)管機構內部各部門之間的溝通，會自然比功能監(jiān)管機構之間的溝通更為良好。事實上，在2000年英國公平人壽公司(Equitable Life，全球最早的互助人壽保險公司)倒閉事件中，F(xiàn)SA因為監(jiān)管不力受到質疑，而監(jiān)管失敗的主要原因之一，就是各部門之間，尤其是審慎監(jiān)管部門與業(yè)務經營行為監(jiān)管部門之間溝通不善。23盡管單一監(jiān)管可以消除監(jiān)管機構之間的地盤之爭，防止競次現(xiàn)象，但監(jiān)管制衡卻也隨之失去。結構的龐雜和權力的集中易于強化單一監(jiān)管機構的官僚性，使監(jiān)管趨向于固執(zhí)和嚴厲，而對市場需求無動于衷。同時，在單一監(jiān)管機構內部仍按傳統(tǒng)機構界限劃分部門

14、的情況下，代表不同金融領域的各部門之間的機構內競爭依然存在。強勢部門(如銀行監(jiān)管部門)有可能獲得單一機構的主導權，從而產生片面監(jiān)管的風險。24 在監(jiān)管沖突方面也存在類似問題：反映傳統(tǒng)監(jiān)管機構特征的各部門之間在監(jiān)管理念、監(jiān)管方法和監(jiān)管文化方面的沖突并不會因機構整合而自然消失，只不過由機構間沖突內化為機構內沖突。25 緩解這一問題的方法是整合監(jiān)管規(guī)則，即以統(tǒng)一的監(jiān)管方法和規(guī)則，取代各部門所依賴的傳統(tǒng)方法和既有規(guī)則。然而，規(guī)則整合的難度更甚于機構整合;在設立綜合監(jiān)管機構的國家中，只有極少數制定了適用于整個金融體系監(jiān)管的統(tǒng)一規(guī)則。26 英國是其中之一，27 然而英國此舉既得益于其集中的金融體系和成熟的

15、監(jiān)管經驗，更得益于其長期以來的自律監(jiān)管傳統(tǒng)既有監(jiān)管規(guī)則較少，規(guī)則統(tǒng)一的難度(成本)也相應較低。FSA模式很大程度上是為英國這樣一個高度發(fā)達和集中的金融體系量身定做的，其初衷并非成為一個“國際模式”。FSA前執(zhí)行董事邁克爾?富特(Michael Foot)在接受采訪時就曾指出：“我們從未說過英國模式是其他國家應該效法的模式。我們承認是英國的一些特色，比如大多數金融服務部門集中在倫敦這一事實，促成了FSA的產生。”28 盡管FSA模式并不就等于單一監(jiān)管模式或綜合監(jiān)管模式，其它國家在選擇綜合監(jiān)管時可以有所調整，但單一監(jiān)管模式有效發(fā)揮作用的一些外部條件卻是客觀存在的。一項針對68個國家金融監(jiān)管體制的實

16、證研究顯示，金融監(jiān)管集中程度/可能性與制度環(huán)境良好程度成正比，與市場規(guī)模和中央銀行的參與程度成反比。29 換言之，這意味著：(1)制度環(huán)境越成熟，“良治”(good governance)程度越高，越易于實現(xiàn)綜合監(jiān)管;(2)市場規(guī)模越大，越不易于實現(xiàn)綜合監(jiān)管;(3)中央銀行在金融監(jiān)管體系中的角色越積極，越不易于實現(xiàn)綜合監(jiān)管。這一研究結果對于意欲效仿單一監(jiān)管的國家不無參考價值。值得一提的是，同為金融發(fā)達國家的日本，其仿效英國設立單一監(jiān)管機構后的成效并不明顯。研究者認為，一個重要原因在于，英國長久以來有著監(jiān)管獨立、避免政府直接干預市場的牢固傳統(tǒng)，而日本卻相反，有著政府干預和調節(jié)經濟的傳統(tǒng)。日本金融

17、廳(Financial Services Agency)承襲了干預傳統(tǒng)，沿用支持大銀行、抵制外國競爭等非市場手段解決金融問題，官僚色彩濃重，效果不盡人意。30 因此，是否具備這種監(jiān)管獨立的傳統(tǒng)和條件，也是效仿者需要考慮的因素。三、我國的制度選擇與完善(一)分業(yè)監(jiān)管抑或單一監(jiān)管理解一國金融監(jiān)管體制最好的方法是用歷史的眼光觀察。美國堅持功能監(jiān)管基礎上的傘形監(jiān)管架構、拒絕集中監(jiān)管，固然體現(xiàn)了歷史形成的牢固傳統(tǒng)，英國采用單一監(jiān)管架構、整合監(jiān)管權力，在很大程度上也是歷史形成而非刻意設計的結果。31 這一原則，既適用于對我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的分析，也適用于對可能的借鑒與移植的探討。改革開放以來，32 我國

18、金融經營和監(jiān)管體制大致經歷了“混業(yè)經營，混業(yè)監(jiān)管”“混業(yè)經營，分業(yè)監(jiān)管”“分業(yè)經營，分業(yè)監(jiān)管”三個階段。金融市場在起步后相當長的時間里采取混業(yè)經營的形式，證券、信托等業(yè)務均發(fā)軔于商業(yè)銀行。與此相適應，中國人民銀行全面負責監(jiān)管各種金融機構和金融業(yè)務，扮演著全能監(jiān)管者的角色。1992年證監(jiān)會成立，接手證券監(jiān)管，但其它金融業(yè)務仍由人民銀行負責。由于多元化經營能力和監(jiān)管經驗的欠缺，混業(yè)經營風險逐漸彰顯，尤以信托投資公司全面涉足金融行業(yè)和工商業(yè)務、特別是大量投資基礎設施和房地產項目引發(fā)的風險最為嚴重。33 1993年底，我國提出金融分業(yè)經營和管理的政策，34 1995年頒行的商業(yè)銀行法和保險法以法律形式

19、確認了分業(yè)原則。35 1997年亞洲金融危機進一步堅定了決策層分業(yè)經營和分業(yè)監(jiān)管的選擇，體現(xiàn)在1998年保監(jiān)會的成立和同年頒布的證券法第6條明確規(guī)定，“證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險業(yè)實行分業(yè)經營，分業(yè)管理”。但是，由于各地信托投資公司的清理整頓工作曠日持久，我國在事實上經歷了一段“混業(yè)經營，分業(yè)監(jiān)管”的過渡時期，直至2002年底信托業(yè)全面整頓基本結束，才完成了向分業(yè)經營的轉變。2003年，銀監(jiān)會成立，取代人民銀行成為銀行業(yè)主要監(jiān)管機構，后者則專注于貨幣政策和金融穩(wěn)定等中央銀行職能。我國現(xiàn)行金融分業(yè)監(jiān)管體制的確立，如果從1995年商業(yè)銀行法頒布起算，不過十余年;如果從1998年保監(jiān)會成立和證券法

20、頒布起算，還不到十年;而如果從2003年銀監(jiān)會成立起算，則不過短短數年。目前各監(jiān)管部門還處在做好各自領域的基礎監(jiān)管工作，完善分業(yè)監(jiān)管體制的階段。過去幾年中我國金融改革和金融市場的進展，在很大程度上歸功于各部門基礎性工作的進步：國有商業(yè)銀行股份制改造穩(wěn)步推進，中國銀行、建設銀行、工商銀行陸續(xù)完成改制上市，農業(yè)銀行改制工作也在加緊進行;上市公司股權分置改革基本完成，掃除了國有股不能上市流通這一長期禁錮資本市場發(fā)展的障礙;保險業(yè)方面，初步建立起了以清償能力監(jiān)管、市場行為監(jiān)管和公司治理結構監(jiān)管為核心的現(xiàn)代保險監(jiān)管體系框架。換言之，我國尚處在分業(yè)監(jiān)管初見成效的階段，目前更需要的是總結監(jiān)管經驗，鞏固既有成

21、果，獲取更多的分業(yè)監(jiān)管收益，而不是在缺乏足夠論證和經驗支持的情況下貿然啟動監(jiān)管整合。總結我國目前對分業(yè)監(jiān)管體制的詬病，其實主要集中在兩個方面：第一，不能有效監(jiān)管金融集團;第二，不能有效應對以形形色色理財產品為代表的金融創(chuàng)新的發(fā)展。但是，通過確立功能監(jiān)管原則，并在此基礎上建立法定監(jiān)管協(xié)調機制，上述兩個問題都可以得到解決，下文將作進一步討論。相反，基于上文的相關分析，我國目前并不適于建立單一監(jiān)管體制，理由如下：首先，我國金融市場尚處于發(fā)育階段，金融部門之間的差異多于共性，絕大部分金融機構之間還有著清晰的劃分，遠未發(fā)展成熟到需要/可以由單一機構實行一體化監(jiān)管的程度。各個專業(yè)監(jiān)管機構的專業(yè)知識、技能和

22、經驗在現(xiàn)階段發(fā)揮著極為重要的作用，而監(jiān)管整合以及隨之而來的機構和人員調整將對此產生嚴重影響。其次，如果以銀監(jiān)會的成立作為標志，我國現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管格局的最終確立不過短短四年，可以說尚處在積累經驗的草創(chuàng)時期，優(yōu)勢和弊端、收益與成本，都還缺乏全面把握。從制度穩(wěn)定性和連貫性的角度考慮，不宜進行根本性調整。再次，如上所述，單一監(jiān)管有兩層含義，即機構的統(tǒng)一和規(guī)則的統(tǒng)一。如果僅僅整合機構，那么所形成的綜合機構與傘形架構其實區(qū)別不大，并不能充分發(fā)揮綜合監(jiān)管的長處。然而，鑒于我國現(xiàn)有三大監(jiān)管機構的規(guī)模，即使僅僅進行機構整合，也將意味著巨大的變革成本。至于監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一，考慮到我國金融市場和金融法律制度的實際情況，

23、更是極不現(xiàn)實。第四，以四大國有商業(yè)銀行為代表的存款類金融機構目前仍然在金融業(yè)內占據統(tǒng)治地位，直接融資和間接融資結構不平衡的矛盾依然突出，銀行貸款在社會融資總量中仍占絕對比重，金融業(yè)仍然以銀行為主導。36 實力上的顯著不均可能導致銀行業(yè)監(jiān)管部門在單一機構中獲得壓倒性優(yōu)勢，使得監(jiān)管資源分配或監(jiān)管政策設計出現(xiàn)傾斜。最后，由于我國金融監(jiān)管體制建立的時間較短，加之金融業(yè)國有比重較大，監(jiān)管部門同金融機構之間的關系比較復雜，監(jiān)管獨立性并未充分確立。在這種情況下，相對于多頭監(jiān)管，大一統(tǒng)的單一監(jiān)管模式更有可能為行政干預和利益集團監(jiān)管俘獲創(chuàng)造條件。同時，我國金融監(jiān)管實踐并不成熟，面對新興加轉軌時期金融市場的復雜情

24、況，單一機構集中判斷的風險過高，而多頭監(jiān)管體制下各監(jiān)管機構之間的競爭與制衡有助于使監(jiān)管決策更為穩(wěn)健和全面，降低監(jiān)管失誤的風險。因此，從我國目前實際出發(fā)，單一監(jiān)管并不適宜，保持和完善現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制，是更為明智的選擇。至于因金融創(chuàng)新和金融集團發(fā)展而加劇的金融監(jiān)管沖突，則可以通過加強機構間監(jiān)管協(xié)調來解決。(二)金融監(jiān)管協(xié)調機制的完善建議1. 建立人民銀行主導的法定監(jiān)管協(xié)調架構2003年通過的銀行業(yè)監(jiān)督管理法和修訂后的中國人民銀行法對金融監(jiān)管協(xié)調機制作了原則性規(guī)定。其中，銀行業(yè)監(jiān)督管理法第6條和中國人民銀行法第35條規(guī)定銀監(jiān)會和人民銀行應當在相互之間及同其他金融監(jiān)管機構之間建立監(jiān)管信息共享機制，中

25、國人民銀行法第9條則授權/責成國務院建立金融監(jiān)管協(xié)調機制。除此之外還有少量具體規(guī)定。37 但是，迄今為止的金融監(jiān)管協(xié)調僅限于銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會不定期召開的監(jiān)管聯(lián)席會議，38 停留在政策層面，不是法定機制，內容也以“務虛”為主，實際收效甚微。事實上，從本文第三部分關于金融監(jiān)管協(xié)調的分析中不難發(fā)現(xiàn)一個共性的特征，即存在一個總體意義上的監(jiān)管者，對金融機構進行總體監(jiān)督和控制：在單一監(jiān)管模式下是綜合金融監(jiān)管機構，在傘形監(jiān)管模式下則是位于傘形結構頂端的中央銀行。惟其如此，金融監(jiān)管機構之間(在單一監(jiān)管模式為金融監(jiān)管當局內部)的協(xié)調才具有堅實的平臺。反觀上述法律有關協(xié)調機制條款，并未創(chuàng)設這樣一個監(jiān)管主體，

26、甚至也沒有提供推定出這樣一個總體監(jiān)管者的余地，難以形成真正有效的監(jiān)管協(xié)調。既然按照上文分析，我國并不適宜實行單一監(jiān)管，那么當務之急，便是確定功能監(jiān)管基礎上的傘形監(jiān)管者。目前來看，最適合擔任傘形監(jiān)管者的，莫過于中國人民銀行。中央銀行在金融監(jiān)管中的必要性和重要性毋庸置疑，即使是在實行綜合監(jiān)管的國家，中央銀行在發(fā)布和修訂有關審慎性法規(guī)、授予或吊銷金融機構牌照以及制定有關金融系統(tǒng)整體的重要法律方面也繼續(xù)發(fā)揮重要作用。39 出于有效履行貨幣政策職能、防范和化解系統(tǒng)性風險，有效行使最后貸款人職能，以及發(fā)揮比較優(yōu)勢和降低監(jiān)管成本等考慮，中央銀行需要行使一定金融監(jiān)管職能。40 同時，肩負宏觀經濟良好運行職責的

27、中央銀行，也能夠更好的在防范金融風險與允許適度風險行為以保持宏觀經濟活力之間保持平衡，而不像并不承擔宏觀經濟職能的其它監(jiān)管機構那樣，存在過度壓制風險以防止金融機構倒閉的傾向。41 就我國實際情況而言，一方面銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分業(yè)而治，缺乏人民銀行那樣的超然地位;另一方面，人民銀行歷史上曾經是金融市場的全面監(jiān)管者，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會的監(jiān)管職能均襲自人民銀行，人民銀行擁有“三會”所不及的影響力。傘形監(jiān)管者的職責，由人民銀行承擔最為適宜。事實上，在近年來的國有商業(yè)銀行股份制改造、證券公司風險處置和投資者補償等重大事件中，人民銀行都扮演了關鍵角色，充分體現(xiàn)了其作為總體監(jiān)管者的潛質。有鑒于此，應

28、由國務院根據中國人民銀行法第9條的授權，以行政法規(guī)的形式確認人民銀行總體監(jiān)管者的地位，建立人民銀行主導下的常設金融監(jiān)管協(xié)調架構。在此架構下，對各種金融理財產品以“功能”為基礎協(xié)調監(jiān)管，并由人民銀行作為金融控股公司的法定監(jiān)管者。2. 協(xié)調金融理財產品監(jiān)管目前我國金融機構推出的各類金融理財產品，是金融創(chuàng)新的集中體現(xiàn)，也是監(jiān)管亂局的源頭之一。現(xiàn)有的理財產品涵蓋各種金融機構，包括商業(yè)銀行的人民幣和外幣代客理財業(yè)務、信托投資公司的資金信托業(yè)務、基金管理公司的基金管理業(yè)務和委托資產管理業(yè)務、證券公司的定向資產管理業(yè)務和集合資產管理業(yè)務、保險公司的投資連接保險和萬能保險業(yè)務等。42 這些業(yè)務不屬于傳統(tǒng)的三大

29、核心金融業(yè)務，而是金融機構拓展市場空間和搶占金融創(chuàng)新制高點的產物，彼此之間共性多于差異。各類理財產品雖然在法律性質上雖然尚無清晰界定，但都具有相當程度的信托色彩，在功能、運行機制和監(jiān)管思路方面也大體一致。43 然而，由于缺乏監(jiān)管協(xié)調，各監(jiān)管部門在這一領域基本上是按照機構監(jiān)管的原則各自為政，在投資金額起點、期限設置、能否保本、能否有固定收益、能否轉讓流通以及能否跨地區(qū)分支機構經營等基本問題上各執(zhí)一詞，造成“鐵路警察各管一段”的局面，44 既不利于相關業(yè)務的順利開展，更不利于有效監(jiān)管和投資者保護。為解決這一問題，需要改變監(jiān)管方法，由機構監(jiān)管轉向功能監(jiān)管。對于已有的理財產品，根據其基本功能(如信托)

30、，由人民銀行會同“三會”協(xié)商確定基本監(jiān)管規(guī)則，報請國務院以行政法規(guī)形式發(fā)布，作為該領域監(jiān)管依據。在此基礎上，有權監(jiān)管機構根據相關產品的具體功能，可以制定實施細則;如果在實施中出現(xiàn)分歧，同樣經由協(xié)商解決，如無法取得一致，可以通過常設協(xié)調架構中的爭議解決機制，由人民銀行報請國務院裁斷。對于將來的金融創(chuàng)新，也依據功能原則加以協(xié)調監(jiān)管：任何監(jiān)管部門對可能涉及其它部門權限的混合金融產品制訂規(guī)則時，應事先與該部門及人民銀行進行協(xié)商，達成一致;如無法取得一致，則可訴諸爭議解決機制。3. 明確金融集團監(jiān)管權限嚴格說來，即使是在2003年和2005年商業(yè)銀行法和證券法修訂之前，我國法律也并未明文禁止通過控股公司

31、的形式建立金融集團。商業(yè)銀行法第43條禁止商業(yè)銀行“從事信托投資和證券經營業(yè)”或“向非銀行金融機構和企業(yè)投資”，但并不禁止其它企業(yè)投資控股商業(yè)銀行;證券法第6條要求“證券公司與銀行、信托、保險業(yè)務機構分別設立”，而控股公司之下的作為獨立法人的子公司，理論上也符合“分別設立”的要求?？梢姡辽賹τ诮鹑诳毓晒具@種形式而言，其實一直不存在法律障礙。修訂中增加“國家另有規(guī)定的除外”的但書，只是為更多形式的金融集團(如銀行母公司型)和金融混業(yè)預留空間。這樣，對于金融集團一方面立法未予整體禁止，另一方面卻又沒有相應規(guī)則加以規(guī)范，導致我國金融集團無序發(fā)展，形成監(jiān)管空白。目前的主監(jiān)管制度既無法律約束力，也難

32、以清晰劃分監(jiān)管權限，作用有限。以立法形式明確對金融集團的監(jiān)管權限和分工，已是勢在必行。我國目前金融集團模式不一，在監(jiān)管上也應有相應區(qū)別：對于金融控股公司，即由純粹控股公司控股不同金融機構形成的金融集團，按照上述監(jiān)管協(xié)調架構，由人民銀行作為傘形監(jiān)管者，負責金融控股公司整體監(jiān)管;各金融子公司的業(yè)務，則由各監(jiān)管機構按照功能原則進行相應監(jiān)管。對于金融機構作為母公司形成的金融集團(如銀行母公司型)，由母公司的功能監(jiān)管機構(如銀監(jiān)會)在并表基礎上對母公司進行監(jiān)管，其金融子公司則由其它相應功能監(jiān)管機構監(jiān)管?；旌霞瘓F的情況要更為復雜一些，因其涉及到兩個相互聯(lián)系的問題：金融集團“金融性”的判定標準，以及金融集團

33、被允許從事非金融業(yè)務(工商業(yè)務)的限度。我國現(xiàn)有法律并不禁止非金融企業(yè)(工商企業(yè))控股金融機構，除銀行外也不禁止金融機構控股工商企業(yè)，這為目前一些實業(yè)集團涉足金融領域創(chuàng)造了條件。然而，歷史經驗表明，銀行業(yè)與工商業(yè)的聯(lián)營(affiliation)罕有成功的先例。45 美國GLBA在放寬金融控股公司金融業(yè)務范圍的同時，維持了金融業(yè)與工商業(yè)分離的傳統(tǒng)，規(guī)定金融控股公司除商人銀行業(yè)務(merchant banking)46 和按照“祖父條款”(grandfather clause)保留的既有業(yè)務外，47 不得從事工商業(yè)活動或與工商企業(yè)聯(lián)營。即使是在上述例外情況下，非金融業(yè)務也受到比例限制：祖父條款下既

34、有工商業(yè)務收入不得超過集團總收入(不包括來自存款子公司的收入)的15%;商人銀行業(yè)務沒有直接的比例限制，但如果金融控股公司通過商人銀行業(yè)務擁有任何一家工商企業(yè)股權達到15%，該企業(yè)將被視為關聯(lián)機構而受到相應監(jiān)管。48 為了實現(xiàn)對金融集團的有效監(jiān)管，我國同樣有必要對金融集團的“金融性”加以確定，即明確金融集團中非金融業(yè)務/資產的上限(例如85%)，以及從事/投資非金融業(yè)務的其它必要限制。對于現(xiàn)有金融主業(yè)不明顯的混業(yè)集團，或者剝離其非金融業(yè)務，轉化為合格金融集團;或者另行設立控股公司，將其擁有的金融機構股權讓渡給后者。對于通過上述兩種方式形成的新金融集團，再根據所屬類型，在功能原則基礎上協(xié)調監(jiān)管。

35、(出處：中國法學網)注釋：本文為研究項目“金融集團的適當監(jiān)管”之中期成果。1 See Roberta S. Karmel， Functional Regulation， 501 Practicing Law Inst./ Corp 9， 9 (1985)。2 例如，在1986年以前，存款機構利率不能超過聯(lián)儲Q條例(Regulation Q)所規(guī)定的最高利率，而提供具有類似功能的貨幣市場基金(MMF)的投資銀行卻不受此限制。這種監(jiān)管差別導致貨幣市場基金具有競爭優(yōu)勢，并成為后者大獲成功的一個重要原因。See Timothy A. Canova， The Transformation of U.S.

36、 Banking and Finance： From Regulated Competition to Free-Market Receivership， 60 Brooklyn L. Rev. 1295， 1320 (1995)。3 參見楊勇：金融集團法律問題研究，第190頁。4 根據美國1934年證券交易法，從事該法允許的證券業(yè)務的銀行不屬于證券“經紀商”(broker)或“自營商”(dealer)，因此無需在SEC注冊，也無需遵守該法及SEC規(guī)則對證券經紀商和自營商的監(jiān)管要求。See Securities Exchange Act of 1934， §§3(a)(4)

37、(B)， 3(a)(5)(B)。5 See Melanie L. Fein， Functional Regulation： A Concept for Glass-Steagall Reform? 2 Stan. J. L. Bus. & Fin. 89， 89 (1995)。6 GLBA第二章章名即為“功能監(jiān)管”。See GLBA， 113 Stat. 1338 (1999)， Title 2.7 James A. Leach， Modernization of Financial Institutions， 25 Iowa J. Corp. L. 681， 688 (2000)。8

38、 See Leach， Modernization of Financial Institutions， at 686.9 根據該節(jié)規(guī)定，所謂“新混合產品”是指：(1)在GLBA頒布之前未作為證券而受SEC監(jiān)管;(2)不是該法第206節(jié)所定義的銀行業(yè)產品;及(3)不是該法第206(a)(6)節(jié)涵蓋范圍內的股權掉期(equity swap)。值得注意的是，GLBA第205節(jié)對于新混合產品的定義沒有提及該產品屬于保險產品的可能，也沒有要求SEC在針對可能兼具保險與證券性質的混合產品制定規(guī)則時與州保險監(jiān)管者進行協(xié)商。但是，GLBA第104節(jié)重申了州保險委員會對保險產品和服務的監(jiān)管權。See GLBA

39、， §104(b); Brown， Why the United States Needs a Single Financial Services Agency， at 20.10 GLBA， §§204， 231(a)。11 英國當時建立這一機制的主要目的是在銀行業(yè)務多元化的情況下，協(xié)調作為英格蘭銀行、證券與投資委員會(即現(xiàn)在的單一監(jiān)管機構金融服務局的前身)及有關自律監(jiān)管組織對從事多元業(yè)務的銀行集團的監(jiān)管。 See George A. Walker， Conglomerate Law and International Financial Market Supe

40、rvision， 17 Ann. Rev. Banking L. 287， 306 (1998)。12 2003年9月，借銀監(jiān)會初創(chuàng)之機，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會舉行了第一次金融監(jiān)管聯(lián)席會議，通過了在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄。備忘錄重申了以經營機構為基礎的分業(yè)監(jiān)管體制，并明確了對金融控股公司的主監(jiān)管制度：“對金融控股公司的監(jiān)管應堅持分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管的原則，對金融控股公司的集團公司依據其主要業(yè)務性質，歸屬相應的監(jiān)管機構，對金融控股公司內相關機構、業(yè)務的監(jiān)管，按照業(yè)務性質實施分業(yè)監(jiān)管?！?第8條)13 GLBA， §111.14 See Martínez & Ros

41、e， International Survey of Integrated Financial Sector Supervision， at 2; Brown， Why the United States Needs a Single Financial Services Agency， 92-93.15 挪威于1986年建立了獨立的銀行和保險統(tǒng)一監(jiān)管機構，成為最早的綜合監(jiān)管機構。丹麥、瑞典、芬蘭等北歐國家也在稍后加以效仿。這些北歐國家都有著小而統(tǒng)一的金融市場，此前有過一些金融整合的經驗，并在20世紀80年代和90年代初期經歷了一系列的金融危機。See generally Michael Ta

42、ylor & Alex Fleming， Integrated Financial Supervision Lessons of Northern European Experience， World Bank (September 1999)。16 英國于1997年合并原有的九類金融監(jiān)管機構的職能，成立金融服務局(FSA)，對非銀行金融機構統(tǒng)一行使監(jiān)管權。1998年修改后的英格蘭銀行法剝離英格蘭銀行對銀行業(yè)的監(jiān)管權并轉授FSA，使其成為唯一的金融監(jiān)管機構。之后一段過渡期內，除銀行業(yè)監(jiān)管的明確立法授權外，F(xiàn)SA基本上在所繼受監(jiān)管機構的職權范圍內運作。2000年頒布的金融服務和市場法(F

43、SMA)明確規(guī)定FSA對整個金融行業(yè)的廣泛監(jiān)管權力，突出了其作為“超級監(jiān)管者”的地位。至2001年12月1日過渡期結束，F(xiàn)SA最終完成監(jiān)管整合。See Ferran， Do Financial Supermarkets Need Super Regulator， at 273-76.17 See Brown， Why the United States Needs a Single Financial Services Agency， Part V (at 74-87)。18 參見諾頓：全球金融改革視角下的單一監(jiān)管者模式：對英國FSA經驗的批判性重估，載于北大法律評論第7卷第2輯，第544頁。

44、19 See Macey， The Business of Banking： Before and After Gramm-Leach-Bliley， at 709.20 Id.， at 698-99， 707.21 See Martínez & Rose， International Survey of Integrated Financial Sector Supervision， at 9 (FN.8)。22 參見諾頓：全球金融改革視角下的單一監(jiān)管者模式：對英國FSA經驗的批判性重估，前注18，第567頁。23 See Sundeep Tucker， FSA Exami

45、nes Governance of Retail Investment Fund Sector， Fin. Times， May 7， 2004; Ferran， Do Financial Supermarkets Need Super Regulator， n133， 135.24 See Martínez & Rose， International Survey of Integrated Financial Sector Supervision， at 32.25 就不同監(jiān)管目標的沖突而言，單一監(jiān)管機構雖然可以將沖突內化，并從整體上確定監(jiān)管重心，然而在一個機構內部悄無聲

46、息的解決監(jiān)管目標之間的沖突也許并不合理：監(jiān)管目標沖突的解決過程包含對重要公共政策問題的判斷，為了對公眾負責，公共政策問題應當在政治層次上公開解決。See Michael Taylor， “Twin Peaks”： A Regulatory Structure for the New Century， Center for the Study of Financial Innovation， 1995， at 4.26 See Martínez & Rose， International Survey of Integrated Financial Sector Supervi

47、sion， at 31.27 英國沒有采取拼合既有的基于金融部門的法律制度、并將全部既有監(jiān)管權力轉入FSA的做法，而是由FSMA賦予FSA監(jiān)管整個金融體系的廣泛權力，F(xiàn)SA據此制定統(tǒng)一的監(jiān)管手冊(rulebook)，按照統(tǒng)一的目標、方法和規(guī)則進行監(jiān)管，旨在構建充分整合的共同法律框架。See Ferran， Do Financial Supermarkets Need Super Regulator， 292.28 See “FSA-UK Managing Director Shares His Views on Integrated Supervision and Deposit Protec

48、tion”， PDIC Forum， Vol. 2， No. 1， available at .ph/dab/Forum-2nd_issue_june2004.pdf， last visited June 2， 2007.29 See Donato Masciandaro， Financial Supervision Architectures and the Role of Central Banks， 18 Transnat'l Law. 351， 367-68 (2005)。30 See Markham， A Comparative Analy

49、sis of Consolidated and Functional Regulation， at 395-96.31 以歷史的眼光事后審視，英國FSA的設立其實帶有相當的偶然性，并非經過深思熟慮的監(jiān)管決策。1997年，新掌權的工黨政府在尋求金融體制改革的立法支持時一度受挫。由于與此同時關于給予英格蘭銀行貨幣政策獨立性的決定被通過，而這同樣需要立法，于是有關方面臨時作出了一個“機會主義”(opportunist)的決定：借此機會推動建立單一監(jiān)管體制，因為給予英格蘭銀行貨幣政策獨立性的立法也可以用于促成與英格蘭銀行相關的其它任何目的。一開始的提案非常粗略，保險、按揭借貸等重要的產業(yè)部門均未包括在

50、新監(jiān)管機構的權限范圍內。評論者認為，設立單一監(jiān)管機構的決定更多的是出于應對政治壓力的實用主義考慮，而不是基于金融市場的發(fā)展特質。See Ferran， Do Financial Supermarkets Need Super Regulator， at 271-73; Alistair Alcock， A Regulatory Monster， 1998 J. Bus. L. 371， 372， 375.32 從1979年開始，我國陸續(xù)設立工、農、中、建四大專業(yè)銀行、中國人民保險公司、中國國際信托投資公司等金融機構，結束了由中國人民銀行從事所有銀行(金融)業(yè)務的局面。33 根據中國人民銀行19

51、86年發(fā)布的金融信托投資機構管理暫行規(guī)定，信托投資公司可以從事信托存款、信托貸款、委托貸款、證券發(fā)行、固定資產投資、流動資金貸款、擔保、經濟咨詢等業(yè)務。雖然監(jiān)管規(guī)章對上述業(yè)務有所限制，但是實踐中，信托投資公司通過投資設立證券公司、保險公司乃至實業(yè)公司，以及超業(yè)務范圍吸收公眾存款等方式，全面介入了存款、貸款、保險等金融業(yè)務及工商業(yè)務，是名副其實的“金融百貨公司”，實質上的全能銀行。參見楊勇：金融集團法律問題研究，第225頁。34 1993年11月14日，十四屆三中全會通過的關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定提出“銀行業(yè)和證券業(yè)實行分業(yè)管理”;同年12月15日中共中央、國務院發(fā)布的關于金融體制改革的決定提出“國有商業(yè)銀行不得對非金融企業(yè)投資對保險業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)和銀行業(yè)實行分業(yè)經營”。35 參見中華人民共和國商業(yè)銀行法(1995年)第43條;中華人民共和國保險法(1995年)第6條。36 參見中國人民銀行2006年中國金融市場發(fā)展報告總論(2007年5月)，載37 參見中國人民銀行法(2003年)第27、33、35條;銀行業(yè)監(jiān)督管理法第6、26、29條，第28條第2款。38 2000年，人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會建立監(jiān)管聯(lián)席會議制度，旨在充分發(fā)揮金融監(jiān)管部門職能作用，交流監(jiān)管信息，及時解決分業(yè)監(jiān)管中的政策協(xié)調問題。2003年銀監(jiān)會成立后