1、論行政法規(guī)范沖突及其解決機(jī)制發(fā)布日期：2013-07-03瀏覽次數(shù)：5字號(hào)： 大 中 小 數(shù)量巨大、種類繁多的行政法規(guī)范構(gòu)成了我國法律規(guī)范的重要組成部分。對(duì)上，它們是對(duì)憲法和法律進(jìn)行細(xì)化、闡釋、引申乃至補(bǔ)強(qiáng)的重要手段；1對(duì)下，它們又往往是大多數(shù)具體法律適用問題的直接依據(jù)，故在我國的法制體系中具有舉足輕重的地位。然而，在多種因素的綜合作用下，大量的行政法規(guī)范之間并未體現(xiàn)出良好的內(nèi)在一致性和邏輯關(guān)聯(lián)性，反而常常由于彼此間的不一致甚至沖突造成實(shí)際適用過程中甄別與選擇的困擾。一、法律規(guī)范沖突與行政法規(guī)范沖突現(xiàn)代意義上的法律（規(guī)范）沖突（conflict of l

2、aws），2更多地存在于國際私法領(lǐng)域，通常被界定為：“兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同法律同時(shí)調(diào)整一個(gè)相同的法律關(guān)系而在這些法律之間產(chǎn)生矛盾的社會(huì)現(xiàn)象”，且“一般來說，只要各法律對(duì)同一問題作了不同的規(guī)定，而當(dāng)某種事實(shí)又將這些不同的法律規(guī)定聯(lián)系在一起時(shí)，法律沖突便會(huì)產(chǎn)生。”3將這一沖突現(xiàn)象引申回國內(nèi)法范疇可知，所謂法律規(guī)范沖突，即是指對(duì)同一法律事實(shí)，有兩個(gè)或兩個(gè)以上的法律規(guī)范作了不同的規(guī)定，并由此導(dǎo)致的適用不同的法律規(guī)范就會(huì)產(chǎn)生不同法律后果的法制現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，構(gòu)成法律規(guī)范沖突的要件有四。第一，特定法律事實(shí)由不同的法律規(guī)范規(guī)定，這是法律規(guī)范沖突的形式要件。這里對(duì)于“法律規(guī)范”的理解有宏觀、中觀和微觀之分：宏

3、觀的理解側(cè)重于一國法律規(guī)范體系的統(tǒng)一整體；中觀的理解側(cè)重于一部完整的規(guī)范性文件；而微觀的理解則側(cè)重于某一部法律規(guī)范中具體的條文，其實(shí)踐意義在于對(duì)“同一法律規(guī)范中的不同條文是否可構(gòu)成法律規(guī)范沖突”的回應(yīng)上。筆者認(rèn)為，一方面，宏觀法律規(guī)范層面的立法主體唯一性決定了其發(fā)生沖突的空間僅被局限在國際法的范疇之內(nèi)；另一方面，由于法律規(guī)范的制定有著嚴(yán)格的程序要求和相對(duì)完備的技術(shù)支撐，這就決定了同一規(guī)范不同條文之間沖突發(fā)生的概率極低，微觀的法律規(guī)范的沖突現(xiàn)象往往也就較少出現(xiàn)。因此，本文主要采用泄鄯曬娣兜睦斫猓庖彩鞘導(dǎo)蟹曬娣凍逋凰腦暮誦牟忝妗詼煌姆曬娣抖際竅中杏行模饈欠曬娣凍逋壞那疤嵋渲校?/SPAN>“

4、現(xiàn)行”是指相互沖突的規(guī)范處于法律效力期間，“有效”則是指沖突的雙方均未因其他因素（如與上位法的沖突等）而喪失效力。顯然，前提要件的功能集中在“沖突”真?zhèn)蔚呐袛嗌?。第三，不同的法律?guī)范同時(shí)適用于同一特定法律關(guān)系，這是法律規(guī)范沖突的事實(shí)要件。易言之，雖然彼此不一致的法律規(guī)范均已客觀存在，但若不符合同時(shí)適用于某一特定具體的法律關(guān)系的事實(shí)情形，則這種“不一致”就只能一直保持潛在的狀態(tài)，無法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的矛盾。第四，適用不同的法律規(guī)范會(huì)產(chǎn)生不同的法律后果，這是法律規(guī)范沖突的實(shí)質(zhì)要件。倘若產(chǎn)生的法律后果相同或近似，則屬于法律規(guī)范的競合問題。4由上引申可知，行政法規(guī)范沖突實(shí)際上就是法律規(guī)范沖突具體到行政法規(guī)范

5、領(lǐng)域的特殊表現(xiàn)類型。因此，明確行政法規(guī)范沖突的內(nèi)涵的首要前提，就是明確行政法規(guī)范的含義。廣義的行政法規(guī)范，是民事法規(guī)范、刑事法規(guī)范的對(duì)應(yīng)概念，指的是一切行政法淵源的總和，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件等。而基于論證重點(diǎn)的選擇，本文所指的行政法規(guī)范則主要采用較為純粹的狹義理解，即主要涉及行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及其他的國務(wù)院規(guī)范性文件。在前述四種行政法規(guī)范中，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章三種規(guī)范類型是我國立法法所明確規(guī)定的法律淵源形式，學(xué)界亦有著較為一致的認(rèn)知。而所謂的“其他國務(wù)院規(guī)范性文件”則常常在研究中被忽略，它指的是國務(wù)院

6、依據(jù)憲法第89條制定和發(fā)布的除行政法規(guī)以外的行政措施、決定和命令的公文載體。國務(wù)院規(guī)范性文件的制定和發(fā)布主體是國務(wù)院。根據(jù)黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例（中辦發(fā)【2012】14號(hào)）第8條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的公文形式共有決議、決定、命令（令）、公報(bào)、公告、通告、意見、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、議案、函和紀(jì)要等15種，其中通報(bào)（適用于表彰先進(jìn)、批評(píng)錯(cuò)誤、傳達(dá)重要精神和告知重要情況）、報(bào)告（適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作、反映情況，回復(fù)上級(jí)機(jī)關(guān)的詢問）、請(qǐng)示（適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)求指示、批準(zhǔn)）、議案（適用于各級(jí)人民政府按照法律程序向同級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)審議事項(xiàng)）、紀(jì)要（適用于記載會(huì)議主

7、要情況和議定事項(xiàng)）顯然不屬于國務(wù)院規(guī)范性文件的載體。因此，在實(shí)際的行政管理活動(dòng)中，“其他國務(wù)院規(guī)范性文件”應(yīng)包括決議、決定、命令（令）、公報(bào)、公告、通告、意見、通知、批復(fù)、和函共10種。其中最常見就是經(jīng)國務(wù)院同意，以國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布的有關(guān)行政管理的各類“意見”和“通知”以及國務(wù)院對(duì)下級(jí)請(qǐng)示的“批復(fù)”、“函”。5可見，所謂行政法規(guī)范沖突，其在本質(zhì)上與一般意義的法律規(guī)范沖突并無不同，只是構(gòu)成沖突的規(guī)范主體范圍有所限定。從邏輯的周延性來看，對(duì)行政法規(guī)范沖突可能的理解有二。第一，行政法規(guī)范同其他法律規(guī)范之間的沖突，即行政法規(guī)范的外部沖突。從目前研究和實(shí)踐的情況來看，地方性法規(guī)同行政法規(guī)范之間的沖突

8、構(gòu)成了行政法規(guī)范的外部沖突的主流。如法規(guī)規(guī)章備案條例第10條規(guī)定：“國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)送國務(wù)院備案的法規(guī)、規(guī)章，就下列事項(xiàng)進(jìn)行審查：（三）地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間或者不同規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，是否應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的或者雙方的規(guī)定?！?第二，不同的行政法規(guī)范之間的沖突，即行政法規(guī)范的內(nèi)部沖突。目前僅針對(duì)行政法規(guī)范內(nèi)部沖突研究的成果較為少見，這與行政法規(guī)范沖突研究精細(xì)化不足的現(xiàn)狀有關(guān)。鑒于這一研究現(xiàn)狀以及本文論述篇幅的有限性，筆者謹(jǐn)以行政法規(guī)范的內(nèi)部沖突為探討的中心。二、行政法規(guī)范沖突的類型化類型化是全面考察行政法規(guī)范內(nèi)部沖突現(xiàn)象并提出科學(xué)解決方案的基礎(chǔ)與前提，但是由于劃分標(biāo)準(zhǔn)的不同

9、，類型化的路徑亦存在差異。從實(shí)用主義的立場出發(fā)，這里僅對(duì)行政法規(guī)范沖突作如下的類型化解構(gòu)。首先，縱向沖突。又可稱之為層級(jí)沖突，是指處于不同位階的行政法規(guī)范之間產(chǎn)生的沖突。7可分為如下四類。第一，行政法規(guī)同規(guī)章間的沖突，包括行政法規(guī)同部門規(guī)章的沖突、行政法規(guī)同省級(jí)政府規(guī)章的沖突、以及行政法規(guī)同較大的市的規(guī)章的沖突。第二，規(guī)章之間的沖突，包括部門規(guī)章同較大的市的規(guī)章之間的沖突和省級(jí)政府規(guī)章同較大的市的規(guī)章的沖突。第三，行政法規(guī)同其他國務(wù)院規(guī)范性文件的沖突，這主要是由行政法規(guī)更強(qiáng)的法定性基礎(chǔ)和更規(guī)范的規(guī)制形式所決定的。第四，其他國務(wù)院規(guī)范性文件同規(guī)章的沖突，包括其他國務(wù)院規(guī)范性文件同部門規(guī)章的沖突，

10、其他國務(wù)院規(guī)范性文件同省級(jí)政府規(guī)章的沖突以及其他國務(wù)院規(guī)范性文件同較大的市的規(guī)章間的沖突。其次，橫向沖突。這是指處于同一位階的行政法規(guī)范之間產(chǎn)生的沖突，根據(jù)是否為不同機(jī)關(guān)制定，以及不同的制定機(jī)關(guān)之間是否具有隸屬關(guān)系又可分為如下兩類。第一，同一機(jī)關(guān)制定的不同行政法規(guī)范之間的沖突，包括國務(wù)院制定的行政法規(guī)之間的沖突、同一國務(wù)院組成部門制定的規(guī)章之間的沖突、同一省級(jí)政府制定的規(guī)章之間的沖突、同一較大的市制定的規(guī)章之間的沖突以及國務(wù)院作出的不同的其他規(guī)范性文件之間的沖突。第二，不同制定機(jī)關(guān)所制定的行政法規(guī)范之間的橫向沖突，這些制定機(jī)關(guān)之間往往無直接的隸屬關(guān)系。主要包括不同的國務(wù)院組成部門制定的規(guī)章間的

11、沖突、不同的省級(jí)政府制定的規(guī)章之間的沖突、國務(wù)院組成部門的規(guī)章同省級(jí)政府規(guī)章間的沖突、不同的較大的市的政府制定的規(guī)章之間的沖突以及省級(jí)政府規(guī)章同其他省、自治區(qū)所轄的較大的市的政府規(guī)章間的沖突。8最后，積極沖突和消極沖突。不論是縱向沖突還是橫向沖突，都存在積極或消極的類型化差異。9綜合來看，屬于這類沖突的共有四種情形。第一，縱向?qū)用娴姆e極沖突，這是一種最為常見的情形，即指不同層級(jí)的行政法規(guī)范就同一事項(xiàng)作出了不同規(guī)定并導(dǎo)致完全不同的適用結(jié)果。第二，縱向?qū)用娴南麡O沖突，這種情形較為少見，是指不同層級(jí)的行政法規(guī)范對(duì)于某一事項(xiàng)均未作出明確的規(guī)定，或者雖然存在規(guī)定，但卻難以實(shí)際適用的情形。第三，橫向?qū)用娴?/p>

12、積極沖突，指同一層級(jí)的行政法規(guī)范就同一事項(xiàng)作出了不同規(guī)定并導(dǎo)致完全不同的適用結(jié)果。典型事例是，在當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的時(shí)代背景下，同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域中不同行政區(qū)域針對(duì)同一事項(xiàng)適用不同的行政法規(guī)范，最終導(dǎo)致區(qū)域協(xié)調(diào)困境的出現(xiàn)。其成因在于地方利益本位主義、經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)主義等。目前長三角、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)等都已經(jīng)出現(xiàn)此類現(xiàn)象。10第四，橫向?qū)用娴南麡O沖突，這主要是指不同地區(qū)基于立法權(quán)享有的差異而對(duì)于不同事項(xiàng)采取了不同的立法回應(yīng)，又可分為兩種情形。情形之一是，對(duì)于同一事項(xiàng)，有的地區(qū)有權(quán)制定行政法規(guī)范予以規(guī)制，有的地區(qū)卻由于不享有相應(yīng)的立法權(quán)而無奈束手。如，同為山東省下轄的地級(jí)市，淄博市由于屬于“較大的市”而能夠

13、通過制定較大的市的政府規(guī)章來明確養(yǎng)犬人的權(quán)利與義務(wù)，而相鄰的泰安市則由于不屬于較大的市，故其養(yǎng)犬人的權(quán)利義務(wù)就無法得到對(duì)等的法律確認(rèn)。11情形之二是，不同地區(qū)雖然都擁有相應(yīng)的立法權(quán)，但是由于實(shí)際規(guī)定的不同，導(dǎo)致不同地區(qū)居民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)狀態(tài)亦有所不同。如2005年3月24日北京市人大十二屆第十九次會(huì)議正式表決通過否定北京市外地來京務(wù)工經(jīng)商人員管理?xiàng)l例中規(guī)定的暫住證制度，而同年3月16日，鄭州市卻為了打造“平安鄭州”而準(zhǔn)備恢復(fù)暫住證制度。12由此，北京和鄭州兩地的外來人口在相關(guān)權(quán)利的實(shí)際行使上是存在較大差異的。三、行政法規(guī)范沖突的理論背景毋庸置疑，雖然種類繁多且分類方式多樣，但行政法規(guī)范沖突僅僅是問

14、題的表象所在，其背后隱藏著更為宏大和深遠(yuǎn)的理論背景，而這恰是長期以來在該問題的研究中被極大忽略的。只有明確了這些“形而上”的理論背景，才有機(jī)會(huì)能動(dòng)地探求一條“形而下”的、解決行政法規(guī)范沖突的根本路徑。筆者認(rèn)為，行政法規(guī)范沖突的理論背景可從三個(gè)層面加以解讀。首先，從橫向沖突的忝胬此擔(dān)嘣魈宓牧絞竊斐尚姓ü娣凍逋壞男問皆潁煌魈宓牟煌嬡蛟蚴譴儷沙逋蛔鈧輾氖抵室亍桓齷逋壞氖道紓諼夜翁逯聘母锏墓討校?/SPAN>“九龍治水”的局面并未得到根本改善中央政府各部門沒有完全落實(shí)職權(quán)法定原則，某些部門通過立法“擴(kuò)權(quán)卸責(zé)”間接謀取本部門的不正當(dāng)利益13“九個(gè)烏紗帽管一個(gè)破草帽”，誰都要管、誰都有權(quán)管

15、、誰都有權(quán)制定相應(yīng)的行政法規(guī)則來管，最終的結(jié)果也就只能是行政法規(guī)范間的彼此沖突。而消極沖突的實(shí)例則如，對(duì)于長三角地區(qū)海洋環(huán)境的治理，各地區(qū)當(dāng)然會(huì)制定利己的相關(guān)規(guī)定，如果各地政府協(xié)議共同出臺(tái)治理長江三角州地區(qū)海洋環(huán)境的相關(guān)規(guī)定，則海洋環(huán)境污染問題會(huì)大大改善。問題在于，如果浙江省和江蘇省為了保護(hù)環(huán)境共同出臺(tái)了利于海洋環(huán)境保護(hù)的規(guī)章制度，上海市卻只制定利于本市的規(guī)章制度，卻也可以搭便車享用浙江省和江蘇省治理環(huán)境后所產(chǎn)生的效益。所以，每一方的選擇都是制定有利于各自地區(qū)的規(guī)章制度，結(jié)果導(dǎo)致各地區(qū)的海洋法規(guī)產(chǎn)生大量差異沖突。在該例中，行政法規(guī)范沖突產(chǎn)生的形式原因是存在浙江省、江蘇省和上海市三個(gè)不同的立法主

16、體，且它們的規(guī)章效力相同；實(shí)質(zhì)原因是這兩省一市的核心立法目的在于各自利益的最大化而非區(qū)域利益的最大化，于是便衍生出三種截然不同的目標(biāo)傾向。144此外，所謂的以GDP為核心的績效考核標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)會(huì)主義思想等則在前述形式原因和實(shí)質(zhì)原因的化合過程中則扮演了不容忽略的催化劑的角色。其次，縱向事權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)性問題。規(guī)章制定程序條例第4條規(guī)定：“制定規(guī)章，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，在賦予有關(guān)行政機(jī)關(guān)必要的職權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。”也就是說，不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)應(yīng)有與其級(jí)別相應(yīng)的事權(quán)匹配。然而在縱向的行政法規(guī)范沖突的實(shí)際過程中，不同層級(jí)的行政法規(guī)范之間發(fā)生沖突的空

17、間卻被人為擴(kuò)大了，其根源恰恰就在于縱向事權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)性困境。15易言之，事權(quán)（主要指行政事權(quán)）在中央和地方之間以及不同層級(jí)的地方政府之間劃分的不明確性導(dǎo)致了不同層級(jí)的行政法規(guī)范沖突的膨脹。一個(gè)理性的邏輯是：不論是“委托代理”理論、公共產(chǎn)品層次性理論還是博弈理論都證明，事權(quán)在不同層級(jí)的政府之間應(yīng)當(dāng)能夠被盡量明確地劃分并落實(shí)，只有享有特定事權(quán)的政府方有相應(yīng)的制定行政法規(guī)范的權(quán)力，這就能夠從根源上杜絕不同層級(jí)的行政法規(guī)范發(fā)生沖突的耦合點(diǎn)同一事項(xiàng)。16當(dāng)然，對(duì)于那些無法明確劃分，或者本來就應(yīng)當(dāng)由不同層級(jí)的政府共享的事權(quán)，才有必要針對(duì)可能發(fā)生的行政法規(guī)范的沖突進(jìn)行分析、研究和解決。而目前，我國絕大多數(shù)事

18、權(quán)在不同層級(jí)的政府之間呈現(xiàn)筒型分布的特征，即各級(jí)政府享有事權(quán)的范圍口徑基本呈現(xiàn)“上下一般粗”的狀態(tài)，這就大大平添了諸多實(shí)無必要的行政法規(guī)范總相沖突的可能性。最后，行政立法權(quán)縱向劃分的協(xié)調(diào)問題。我國采取是“一元兩極多層次”的立法體制：“一元”是根據(jù)我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式和統(tǒng)一的、一體化的立法體制而作出的判斷，即“全國范圍內(nèi)只存在一個(gè)統(tǒng)一的立法體系”；“兩級(jí)”是指“中央立法和地方立法兩個(gè)立法權(quán)等級(jí)”；“多層次”是指中央立法和地方立法“都可以各自分成若干個(gè)層次和類別”。17如果說中央與地方的事權(quán)劃分存在結(jié)構(gòu)性缺陷的話，那么立法權(quán)縱向劃分的協(xié)調(diào)不力則無疑將這一缺陷愈加放大了。一般說來，各級(jí)政府所享有

19、的立法權(quán)的范疇?wèi)?yīng)當(dāng)與其相應(yīng)的職權(quán)和責(zé)任相適應(yīng)，而各層級(jí)立法權(quán)的明確劃分則是其主要的表現(xiàn)形式。然而我國現(xiàn)行法律制度對(duì)該問題的觀照卻十分有限。一方面，除了立法法第8條所列舉的10項(xiàng)專屬于中央的立法事項(xiàng)以外，其余的立法事項(xiàng)實(shí)際上并未在中央和地方間作一明確的劃分，這就為地方立法同中央立法的沖突提供了廣闊的制度空間。另一方面，在行政法規(guī)范的論域內(nèi)，如果說針對(duì)行政規(guī)章的規(guī)定相對(duì)明確的話，則目前對(duì)于行政規(guī)章效力位階的制度設(shè)計(jì)則令人遺憾。立法法第82條規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行?！庇捎诘?0條第二款已經(jīng)規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本

20、行政區(qū)域內(nèi)較大的市的人民政府制定的規(guī)章”，故第82條的規(guī)定核心實(shí)際在于明確部門規(guī)章同省級(jí)地方政府規(guī)章效力的同階性。而由于所謂的“各自的權(quán)限范圍”并無明確的法律界定，18因此該條文實(shí)際上為地方立法直接對(duì)抗中央立法提供了失當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)，從而進(jìn)一步加劇了行政立法權(quán)縱向劃分的困境。19由上可知，現(xiàn)行法律制度對(duì)行政立法權(quán)的縱向劃分不僅未加明確，反而有縱容地方立法權(quán)膨脹乃至沖擊中央立法權(quán)之嫌。四、行政法規(guī)范沖突的解決機(jī)制從更為寬泛的意義上說，行政法規(guī)范沖突的解決機(jī)制不僅包括解決具體沖突環(huán)節(jié)的操作技術(shù)問題，更涵了括前置的預(yù)防機(jī)制和后置的評(píng)估備案機(jī)制。此三者以時(shí)間軸為中心順序存在并發(fā)揮效用，同時(shí)又具有緊密的內(nèi)

21、在邏輯關(guān)聯(lián)。由此，筆者謹(jǐn)從如下三個(gè)方面展開論述。（一）行政法規(guī)范沖突的解決原則目前學(xué)界對(duì)于行政法規(guī)范沖突的解決原則問題，并無深入的研究成果積累，基本是因循一般法學(xué)理論或者立法法相關(guān)條文的規(guī)定加以解決。一般情況下，主要有如下四個(gè)原則。第一，先行判斷原則。這主要是解決所謂的行政法規(guī)范沖突的“真?zhèn)巍眴栴}，與前文所強(qiáng)調(diào)的行政法規(guī)范沖突的四大構(gòu)成要件相呼應(yīng)，具體可分解為對(duì)事實(shí)載體是否屬于同一法律關(guān)系、相互沖突的行政法規(guī)范是否均為現(xiàn)行有效、適用不同的法律規(guī)范是否會(huì)導(dǎo)致不同的法律后果等。其中需要強(qiáng)調(diào)的是對(duì)法律規(guī)范是否有效的判斷基準(zhǔn)問題。關(guān)于無效的情形，立法法第87條作了明確的規(guī)定，包括五種，即：超越權(quán)限；下

22、位法違反上位法規(guī)定；規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方規(guī)定；規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或撤銷的；違背法定程序的。除此外，作為一般法的不同于特別法、作為舊法的不同于新法等也有可能導(dǎo)致沖突的行政法規(guī)范之一方喪失構(gòu)成實(shí)質(zhì)沖突的可能。可見，在一些情況下，先行判斷可以發(fā)揮“去偽存真”的效用，避免在“偽行政法規(guī)范沖突”上浪費(fèi)寶貴的法制資源。第二，上位法優(yōu)于下位法原則。這是基于一般的法律位階理論而確定的上位法優(yōu)先原則，通常將其視為依法行政原則的題中之義，即“在下位法的原則、內(nèi)容與上位法發(fā)生沖突時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)適用上位法而不應(yīng)適用與上位法相抵觸的下位法?！?0而法規(guī)規(guī)章備案條例

23、第10條規(guī)定：“國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)送國務(wù)院備案的法規(guī)、規(guī)章，就下列事項(xiàng)進(jìn)行審查：（二）下位法是否違反上位法的規(guī)定。”這可謂是在實(shí)踐環(huán)節(jié)對(duì)上位法優(yōu)于下位法原則的直接確認(rèn)。立法法第79條第二款規(guī)定：“行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”；第80條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)較大的市的人民政府制定的規(guī)章”；第82條規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力”。這實(shí)際上就初步劃定了行政法行政法規(guī)范之間的位階譜系。第三，特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法原則。立法法第83條規(guī)定：“同一籍貫制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別

24、規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”值得一提的是，該原則與上位法優(yōu)于下位法原則均為進(jìn)行“先行判斷”的常用方法，亦同為法理學(xué)的一般性理論，故不再贅言。第四，有權(quán)機(jī)關(guān)裁決原則。這主要是針對(duì)適用上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法等諸原則無法實(shí)現(xiàn)沖突解決的情形。如，針對(duì)新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定的問題，立法法在第85條作了進(jìn)一步規(guī)定：“法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何使用時(shí)，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。行政法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國務(wù)院裁決。”又如，立

25、法法第86條（三）規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國務(wù)院裁決?！狈ㄒ?guī)規(guī)章備案條例第15條也規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)；經(jīng)協(xié)調(diào)不能取得一致意見的，由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出處理意見報(bào)國務(wù)院決定，并通知制定機(jī)關(guān)。”第18條還補(bǔ)充規(guī)定：“根據(jù)本條例第十五條作出的處理結(jié)果，可以作為對(duì)最高人民法院依照行政訴訟法第五十三條送請(qǐng)國務(wù)院解釋或者裁決的答復(fù)。”當(dāng)然，作為國家最高行政機(jī)關(guān)的國務(wù)院是否適合擔(dān)當(dāng)裁決機(jī)關(guān)尚值得商榷。21由上可知，目前法律規(guī)定的沖突解決方案實(shí)際上是對(duì)不同的行政法規(guī)范沖突作了靜態(tài)和

26、動(dòng)態(tài)的劃分。靜態(tài)解決方案主要針對(duì)不同層級(jí)、同一層級(jí)不同時(shí)間頒行或具體規(guī)制面向有明顯差異的行政法規(guī)范之間的沖突，其解決方式也均為先在的、既定的原則體系，便于操作且結(jié)果確定；而動(dòng)態(tài)的解決方案則主要針對(duì)更為廣泛存在的同一層級(jí)的行政規(guī)范的橫向沖突問題，其核心要素在于通過確定適宜的爭議解決機(jī)關(guān)而實(shí)現(xiàn)規(guī)范沖突的解決，在實(shí)際操作上具有周期長、環(huán)節(jié)多、視具體情況不同而導(dǎo)致的沖突解決結(jié)果不確定、難以預(yù)測(cè)等特征。（二）行政法規(guī)范沖突的預(yù)防與調(diào)諧機(jī)制之所以采用“調(diào)諧”的表述，是由于除了傳統(tǒng)上理解的沖突解決機(jī)制外，還應(yīng)當(dāng)考慮到將行政法規(guī)范沖突“扼殺在搖籃里”的預(yù)防機(jī)制以及旨在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的評(píng)估與備案機(jī)制。1行政法規(guī)范

27、沖突的預(yù)防機(jī)制這是指通過特定制度的構(gòu)建盡量避免行政法規(guī)范沖突的發(fā)生或者行政法規(guī)范由隱性沖突向顯性沖突轉(zhuǎn)化的相應(yīng)機(jī)制，其目的在于盡量杜絕行政法規(guī)范沖突的產(chǎn)生或者阻斷其由潛在沖突向現(xiàn)實(shí)沖突轉(zhuǎn)化的路徑。這里主要強(qiáng)調(diào)如下兩種機(jī)制。第一，完善相關(guān)的備案審查制度，要在法律法規(guī)備案時(shí)審查是否存在規(guī)范沖晃侍狻赴覆喚黿鍪且恢值羌恰嫻檔男問繳系謀阜藎褂諶萆系氖抵噬蟛欏虼耍赴負(fù)蛻蟛橛裘芰擔(dān)醬蟛槭欠翊嬖諫銜環(huán)ê拖攣環(huán)某逋晃侍猓裨蟣赴鋼貧染腿菀琢饔諦問蕉奕魏問導(dǎo)室庖濉?/SPAN>228根據(jù)憲法、立法法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定，地方性法規(guī)、自治法規(guī)必須報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案，地方政府規(guī)章必須報(bào)國務(wù)院

28、備案。接受備案的機(jī)關(guān)在必要時(shí)可以審查下級(jí)立法主體報(bào)送的規(guī)范性法律文件，督查上位法和下位法的沖突問題。對(duì)此，立法法第89條作了相應(yīng)的原則性規(guī)定，而法規(guī)規(guī)章備案條例則作了更為明確的規(guī)定。第二，完善立法協(xié)調(diào)與溝通制度。一方面，中央針對(duì)不同地方可能產(chǎn)生立法沖突的事項(xiàng)實(shí)施積極的介入，把可能引發(fā)沖突的因素扼殺在相關(guān)行政法規(guī)范制定的過程中。另一方面，不同地方進(jìn)行類似或相關(guān)事項(xiàng)的立法時(shí)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，這一點(diǎn)對(duì)于當(dāng)前正處于蓬勃發(fā)展期的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化具有額外重要的意義。目前認(rèn)可的主流區(qū)域性立法合作機(jī)制有二。一是建立區(qū)域性立法協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議制度和立法協(xié)調(diào)委員會(huì)，定期就有關(guān)立法事宜進(jìn)行交流與協(xié)調(diào)，就區(qū)域經(jīng)

29、濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題通過聯(lián)席會(huì)議達(dá)成共識(shí)。23在此基礎(chǔ)上建立對(duì)區(qū)域內(nèi)地方性法規(guī)的統(tǒng)一審議制度或者統(tǒng)一審查制度，并提出審議結(jié)果的報(bào)告和草案修改稿、提出審查報(bào)告和草案修改稿。二是構(gòu)筑區(qū)域立法信息交流平臺(tái)，可以通過地方政府間官方聯(lián)合建立立法信息交流網(wǎng)站等方式使區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的地方性法規(guī)的制定和修改事先進(jìn)行溝通。242行政法規(guī)范沖突的發(fā)現(xiàn)機(jī)制目前行政法規(guī)范沖突的發(fā)現(xiàn)機(jī)制主要有三。一是人民法院在解決具體爭訟過程中發(fā)現(xiàn)的行政法規(guī)范沖突，二是相關(guān)行政主體在具體適用過程中發(fā)現(xiàn)的規(guī)范性沖突，三是有權(quán)機(jī)關(guān)在對(duì)擬出臺(tái)的行政法規(guī)范的審查、備案的過程中發(fā)現(xiàn)的規(guī)范性沖突。然而這三種發(fā)現(xiàn)機(jī)制的實(shí)際效用都較為有限：人民法院的被

30、動(dòng)性和謙抑性決定了具體爭訟難以成為發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)范沖突的主流機(jī)制；具體適用機(jī)關(guān)往往是在沖突發(fā)生之后才能“發(fā)現(xiàn)”，預(yù)防效用不足；審查備案機(jī)關(guān)雖然可以“未雨綢繆”，然而實(shí)踐中普遍采用的形式審方式又大大降低了發(fā)現(xiàn)沖突的概率。筆者認(rèn)為，可以通過建立高效的制度途徑，將社會(huì)的監(jiān)督很好地引入，并使之成為一項(xiàng)嶄新的行政法規(guī)范沖突的發(fā)現(xiàn)機(jī)制。值得一提的是，目前已經(jīng)有地方性法規(guī)作了此方面的初步嘗試。如2013年1月1日施行的北京市各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例第8條就明確提出了其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民對(duì)規(guī)范性文件的“審查建議權(quán)”，這無疑是一項(xiàng)很好的地方立法嘗試。倘若在實(shí)施過程中

31、獲得成功，將其經(jīng)驗(yàn)引入國家立法的層面加以規(guī)定亦未嘗不可。對(duì)此，中央也應(yīng)在充分總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上給予充分的引導(dǎo)和推廣，從而形成“上下并舉”建設(shè)法制的良好局面。253行政法規(guī)范沖突的解決機(jī)制預(yù)防機(jī)制的效用畢竟是有限的，當(dāng)行政法規(guī)范沖突不可避免地發(fā)生后，就必須及時(shí)采取科學(xué)、有效的解決機(jī)制加以應(yīng)對(duì)。解決機(jī)制的核心實(shí)際上就是以行根據(jù)政法規(guī)范沖突的解決原則以及相應(yīng)的法律規(guī)則對(duì)具體的沖突現(xiàn)象加以適用的過程。由于前文已有相關(guān)論述，此處不贅。但作為強(qiáng)調(diào)，謹(jǐn)對(duì)其實(shí)施邏輯描述如下：首先對(duì)沖突真?zhèn)芜M(jìn)行判斷，如果是真沖突，則還分為靜態(tài)沖突和動(dòng)態(tài)沖突，靜態(tài)沖突使用相應(yīng)的判斷原則，動(dòng)態(tài)沖突則訴諸相應(yīng)的裁決機(jī)關(guān)；如果是

32、假?zèng)_突，則確認(rèn)沖突之一或雙方的無效性。其最終都是為了解決沖突。（三）行政法規(guī)范沖突解決后的評(píng)估與備案機(jī)制不同于立法過程中的評(píng)估備案，這里的評(píng)估備案指的是在行政法規(guī)范沖突發(fā)生并解決后，對(duì)于上述沖突處理過程與結(jié)果進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)，并通過評(píng)估與備案的方式爭取杜絕類似行政法規(guī)范沖突再次發(fā)生或?yàn)轭愃频男姓ㄒ?guī)范沖突的解決提供經(jīng)驗(yàn)支撐，以此來逐步實(shí)現(xiàn)行政法規(guī)范沖突解決效率的提高。目前在我國這尚屬立法空白。關(guān)于評(píng)估與備案主體的選擇問題，可以同級(jí)和上級(jí)政府為主、以同級(jí)人大為輔的原則最終確定。當(dāng)然，設(shè)立相應(yīng)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)無疑將更能夠確保評(píng)估與備案的效率。     

33、;注釋:1 該判斷的憲法和法律依據(jù)主要包括憲法第89條、立法法第9條、第56條、第71條和第73條等。2 本文論域中的“法律規(guī)范沖突”和國際私法意義上的“法律沖突”由于載體“規(guī)范”的同一性而并不具有本質(zhì)區(qū)別，只是前者對(duì)“規(guī)范”進(jìn)行了額外強(qiáng)調(diào)而已。為了兼顧兩種表述形式，這里暫且用“法律（規(guī)范）沖突”的表述。3 韓德培：國際私法，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2000年版，第85頁。4 有學(xué)者還認(rèn)為“同一法律事實(shí)的不同規(guī)定分別是由不同立法主體制定”亦是法律規(guī)范沖突的構(gòu)成要件之一，筆者以為這種觀點(diǎn)值得商榷。參見李金剛,肖晚祥.地方性孩規(guī)與部委規(guī)章沖突成因及解決機(jī)制J.貴州省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),19

34、99(4):4.5 最高人民法院于1997年8月8日作出的關(guān)于審理水行政征收案件應(yīng)適用國辦發(fā)【1995】127號(hào)文件請(qǐng)示的答復(fù)中指出：“根據(jù)中華人民共和國水法第32條、第34條的規(guī)定，實(shí)施取水許可制度的步驟、范圍和辦法以及征收水費(fèi)、水資源費(fèi)的辦法應(yīng)由國務(wù)院規(guī)定。國辦發(fā)【1995】27號(hào)文件經(jīng)國務(wù)院同意，由國務(wù)院辦公廳下發(fā)的。該文中關(guān)于對(duì)中央直屬水發(fā)電廠的發(fā)電用水和火電廠的循環(huán)冷卻水暫不征收水資源費(fèi)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作為人民法院審理有關(guān)行政案件的依據(jù)。”這可謂是對(duì)“其他國務(wù)院的規(guī)范性文件”的行政法規(guī)范效力的直接確認(rèn)。（金偉峰,張效羽：論國務(wù)院規(guī)范性文件與省級(jí)地方性法規(guī)沖突的處理，法治論叢，2008年第

35、6期。）然而金張文卻同時(shí)認(rèn)為：“依照有關(guān)法律公布行政法規(guī)和規(guī)章的國務(wù)院令也不屬于國務(wù)院規(guī)范性文件的范疇”，筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)值得商榷。6 當(dāng)然，也有學(xué)者從其他視角對(duì)這一問題進(jìn)行了研究。如李金剛、肖晚祥：地方性法規(guī)與部委規(guī)章沖突成因及解決機(jī)制，載貴州省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)1999年第4期；金偉峰、張效羽：論國務(wù)院規(guī)范性文件與省級(jí)地方性法規(guī)沖突的處理，載法治論叢2008年第6期；國慶：論地方性法規(guī)和部門規(guī)章的沖突與效力關(guān)系，載技術(shù)與市場2009年第2期；等等。7 這里所謂的“不同位階”，指的是行政法規(guī)范的位階，而非行政法規(guī)范制定主體的位階。8 根據(jù)立法法第73條的規(guī)定，省級(jí)政府規(guī)章同其他省、自治區(qū)所轄的較大的市的政府規(guī)章都可以為執(zhí)行同一部法律或行政法規(guī)而作出規(guī)定，因此在特定情況下是有可能產(chǎn)生沖突的。而且，雖然規(guī)范位階不同，但是由于制定主體之間卻無法律上的隸屬關(guān)系，因此這類沖突理應(yīng)被視為橫向沖突。9 雖然積極沖突和消極沖突的劃分標(biāo)準(zhǔn)同前述兩類沖突并不一致，但鑒于其重要性的考量，故此處特給予專門探討。10 可參見易凌：長三角海洋法規(guī)差異沖突與協(xié)調(diào)研究，載法治研究2010年第2期；何輝利：環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與地方性法規(guī)沖突的解決機(jī)制，載河北