1、建立社會(huì)保障一、建立社會(huì)保障預(yù)算的必要性和可行性社會(huì)保障制度是市場經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)定器”，它能夠彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)機(jī)制的不足，維護(hù)社會(huì)安定，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。世界上各國政府都把建立社會(huì)保障制度作為市場經(jīng)濟(jì)的重要支柱，并從財(cái)力上和政策上加以引導(dǎo)。尤其是許多國家以國家預(yù)算為手段規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，多年來積累了不少經(jīng)驗(yàn)。我國作為一個(gè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的發(fā)展中國家，也應(yīng)遵循國際慣例，建立健全符合國情的社會(huì)保障制度，國家財(cái)政也應(yīng)以預(yù)算形式管理社會(huì)保障資金。因此， 建立社會(huì)保障預(yù)算有其客觀的必然性和重大的現(xiàn)實(shí)意義。.建立社會(huì)保障預(yù)算是加強(qiáng)社會(huì)基金管理的客觀要求。社會(huì)保障基金是國家通過法律、法規(guī)建立

2、的，由政府強(qiáng)制征收的，按國家規(guī)定的范圍、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)支付，并由政府承擔(dān)最終支付責(zé)任的專項(xiàng)基金。財(cái)政部門作為政府理財(cái)?shù)穆毮懿块T，代表政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金的管理，建立社會(huì)保障預(yù)算是理所當(dāng)然的。一方面， 社會(huì)保障支出也是一種財(cái)政性支出。財(cái)政支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)可劃分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出兩大類，其中轉(zhuǎn)移性支出主要包括社會(huì)保障支出、 捐贈(zèng)支出和債務(wù)利息支出。另一方面，對(duì)社會(huì)保障籌資方式法制化已成為世界性的通行做法。社會(huì)保障籌資可以收費(fèi)，也可以征稅，不僅如此，社會(huì)保障基金中還有相當(dāng)一部分直接來源于政府經(jīng)常性預(yù)算的撥款。尤其是用于社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利的支出，主要依賴于財(cái)政。社會(huì)保障基金的性質(zhì)客觀上決定了其必須

3、納入財(cái)政社會(huì)保障預(yù)算管理。從社會(huì)保障基金結(jié)余及投資的管理看，也需要建立社會(huì)保障預(yù)算。為防止將來發(fā) 生支付危機(jī)，一些國家在組織社會(huì)保障基金收支時(shí)，采用“完全積累式”或“部分積累式”模式，因而出現(xiàn)大量的基金結(jié)余。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)并根據(jù)國情，我國宜采用“以收定支、略有節(jié)余、留有積累”的“部分積累式”。這樣，今后也會(huì)有大量基金結(jié)余，政府經(jīng)常性預(yù)算安排的社會(huì)保障資金也將有部分結(jié)余而形成基金積累。 社會(huì)保障基金結(jié)余投資，是將用于社會(huì)保障對(duì)象的部分消費(fèi)基金轉(zhuǎn)化為積累基金，為確?；鸾Y(jié)余及投資的安全、保值、增值，必須將之納入社會(huì)保障預(yù)算。 建立社會(huì)保障預(yù)算，將社會(huì)保障資金收支及各項(xiàng)基金結(jié)余的投資運(yùn)營活動(dòng)納入預(yù)算管

4、理，有利于規(guī)范社會(huì)保障資金收支及各項(xiàng)基金結(jié)余投資運(yùn)營活動(dòng)，提高資金使用效率，促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。.建立社會(huì)保障預(yù)算是規(guī)范政府收支，加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力的現(xiàn)實(shí)需要。多年來， 我國的社會(huì)保障收支處于一種分散狀態(tài)：一般性稅收收入安排的社會(huì)保障支出分散在行政費(fèi)和各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)的有關(guān)科目中，沒有作單獨(dú)和明確的反應(yīng)。社會(huì)保障基金的收支未納入預(yù)算管理，不僅在一定程度上造成資金管理混亂，同時(shí)也不利于全面、準(zhǔn)確地反映社會(huì)保障收支的總體，難以體現(xiàn)政府在社會(huì)保障方面的職能作用，不利于加強(qiáng)監(jiān)督管理。而建立社會(huì)保障預(yù)算就可改變這種不規(guī)范的狀況。另外，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，政府的宏觀調(diào)控能力下降，財(cái)政收入在國民生產(chǎn)總值

5、中的比重降低，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立客觀上又需要強(qiáng)化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀調(diào)控，而掌握一定的財(cái)力是調(diào)控的基本前提。為解決這一矛盾，除了繼續(xù)深化財(cái)政體制改革、理順分配關(guān)系以外，還要靠建立社會(huì)保障預(yù)算。因?yàn)椋?一是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會(huì)保障體制改革的深化，社會(huì)保障資金收支流量會(huì)越來越大，且存在大量的結(jié)余，而這些結(jié)余資金都是國家可以依法運(yùn)用的資金， 從而增加國家財(cái)政的宏觀調(diào)控能力；二是結(jié)余資金是一種遞延性消費(fèi)基金， 結(jié)余量的大小直接影響到積累與消費(fèi)關(guān)系以及社會(huì)供求總量的平衡，客觀上也要求國家采取相應(yīng)的手段加以控制和管理，以改善社會(huì)供求關(guān)系和分配關(guān)系。.建立社會(huì)保障預(yù)算是完善我國復(fù)式預(yù)算制度的重要內(nèi)容

6、。社會(huì)保障事業(yè)是一項(xiàng)具有特定目的的事業(yè)，其資金用途具有特殊性，表現(xiàn)在國家預(yù)算上， 要求對(duì)這一類收支單獨(dú)反映，使社會(huì)各界對(duì)社會(huì)保障的收支情況有一個(gè)全面、 完整的認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)行復(fù)式預(yù)算制度將各項(xiàng)社會(huì)保障收支混在其他經(jīng)常性收支中， 并且各項(xiàng)社會(huì)保障基金脫離了財(cái)政的預(yù)算監(jiān)督和管理，既損害了復(fù)式預(yù)算的職能， 又不利于社會(huì)保障事業(yè)自身的發(fā)展。因此， 根據(jù)黨的十四屆三中全會(huì)決定關(guān)于改進(jìn)和完善復(fù)式預(yù)算制度的要求，有必要盡快建立社會(huì)保障預(yù)算，把社會(huì)保障資金收支從經(jīng)常性預(yù)算收支中分離出來，并將預(yù)算外的各項(xiàng)社會(huì)保障基金納入國家預(yù)算統(tǒng)一管理，以便完整地反映社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。建立社會(huì)保障預(yù)

7、算，開展和加強(qiáng)社會(huì)保障預(yù)算管理，不僅具有以上幾個(gè)方面的重大意義和客觀必要性，而且目前已具備了實(shí)施的可能性。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 一是經(jīng)過多年的努力和宣傳，社會(huì)各界對(duì)建立社會(huì)保障預(yù)算的問題基本上達(dá)成了共識(shí)；二是在宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革基本完成之后，現(xiàn)代企業(yè)制度和社會(huì)保障制度已經(jīng)成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的前沿陣地，建立社會(huì)保障預(yù)算的工作可以和當(dāng)前的改革同步進(jìn)行，以便及時(shí)、全面地反映社會(huì)保障制度改革和管理工作中存在的問題， 并為深化改革和加強(qiáng)管理提供可靠的依據(jù)；三是各級(jí)財(cái)政部門已相繼成立了專職的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保障基金的管理，將各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金納入財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。近年來，

8、 國家出臺(tái)了深化社會(huì)保障體制改革的一系列措施，逐步把社會(huì)保障制度推向法制化、規(guī)范化軌道，同時(shí)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍，改革籌資機(jī)制，實(shí)行社會(huì)化發(fā)放等等，都為建立社會(huì)保障預(yù)算創(chuàng)造了有利條件；四是財(cái)政預(yù)算管理部門也在著手研究完善復(fù)式預(yù)算的問題；五是有國際經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。本世紀(jì)30 年代，美國開征社會(huì)保障稅，二戰(zhàn)后許多國家為了建立和完善社會(huì)保障制度也紛紛開征此稅，社會(huì)保障預(yù)算成為較廣泛流行的一種制度。二、加快推進(jìn)和完善社會(huì)保障預(yù)算的步伐.進(jìn)一步明確社會(huì)保障預(yù)算編制的指導(dǎo)思想和編制原則。編制社會(huì)保障預(yù)算的指導(dǎo)思想是：全面反映社會(huì)保障資金收支情況，強(qiáng)化社會(huì)保障資金的預(yù)算約束和財(cái)務(wù)管理機(jī)制，依法管理社會(huì)保障資金

9、，提高資金使用效益，促進(jìn)社會(huì)保障基金保值增值，推動(dòng)社會(huì)保障制度改革，更好地為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)。為了使社會(huì)保障預(yù)算的編制做到穩(wěn)妥、科學(xué)與完整，既有利于社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展， 又有利于保障職工生活安定，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在編制社會(huì)保障預(yù)算時(shí)， 應(yīng)遵循以下幾條原則：一是全面性原則，即社會(huì)保障預(yù)算必須反映所有與社會(huì)保障事務(wù)有關(guān)的收支，以利于社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌與管理，提高資金的使用效益。這就要求將現(xiàn)行各部門掌握的社會(huì)保障收支統(tǒng)一歸并到社會(huì)保障預(yù)算之中。 目前已納入政府預(yù)算內(nèi)安排的各項(xiàng)社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)，要從政府預(yù)算各科目中單列出來。 對(duì)沒有納入政府預(yù)算，但已實(shí)行財(cái)政專戶管理的資金，如各類社會(huì)保險(xiǎn)基金、

10、解困資金、下崗職工生活補(bǔ)助費(fèi)、通過社會(huì)籌集的資金等，要納入社會(huì)保障預(yù)算。 對(duì)既沒有納入政府預(yù)算，也沒有納入財(cái)政專戶管理的資金，如面向社會(huì)募捐的各類福利基金、依法收取的各類民政保障金等，也要納入社會(huì)保障預(yù)算。二是政策性原則，即社會(huì)保障預(yù)算要貫徹國家的社會(huì)政策和收入分配政策。國家的社會(huì)政策和收入分配政策是政府引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的重要手段，社會(huì)保障預(yù)算的編制應(yīng)充分體現(xiàn)國家的社會(huì)政策和收入分配政策，從財(cái)力上予以支持，該傾斜的就傾斜，該控制的就從嚴(yán)、從緊控制，提高資金使用效率，從而使國家的社會(huì)政策和收入分配政策落到實(shí)處，推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展。三是?？顚Ｓ迷瓌t， 即社會(huì)保障資金只能用于社會(huì)保障方面

11、的開支，不得挪作他用。這就要建立一套社會(huì)保障預(yù)算的收支科目和用途規(guī)定，以規(guī)范各項(xiàng)收支行為。四是適度結(jié)余原則。社會(huì)保障支出是為面臨生存困難的社會(huì)成員提供資助的，而困難的成因又是多方面的，其中有許多是不確定因素，諸如壽命的不確定性、失業(yè)、病殘的風(fēng)險(xiǎn)等，這就意味著社會(huì)保障支出有相當(dāng)一部分是在編制預(yù)算時(shí)難以測算的，為不給經(jīng)常性預(yù)算造成太大的壓力，年度社會(huì)保障預(yù)算收支相抵應(yīng)適度，留有結(jié)余，同時(shí)也有利于社會(huì)保障資金的投資增值和調(diào)劑。.科學(xué)地確立社會(huì)保障預(yù)算編制的總體目標(biāo)和模式。目前有關(guān)社會(huì)保障預(yù)算編制的模式，大致有四種：一是基金預(yù)算，美國、新加坡等國家實(shí)行的是這種模式；二是政府公共預(yù)算，即社會(huì)保障收支同其

12、它政府收支混在一起，英國、 瑞典等福利國家實(shí)行的是這種模式；三是一攬子社會(huì)保障預(yù)算，即將政府一般性稅收收入安排的社會(huì)保障性支出、各項(xiàng)社會(huì)保障基金收支、社會(huì) 籌集的其他社會(huì)保障資金收支、社會(huì)保障事業(yè)單位的收入等作為一個(gè)有機(jī)的整體， 編制涵蓋內(nèi)容全面的一攬子社會(huì)保障資金預(yù)算；四是政府公共預(yù)算下的二級(jí)預(yù)算， 即半獨(dú)立性子預(yù)算。這四種模式各有利弊。從國際慣例和我國的國情來看，可采取一攬子社會(huì)保障預(yù)算的編制方案，即社會(huì)保障基金預(yù)算政府公共預(yù)算中安排的社會(huì)保障支出社會(huì)籌集資金社保事業(yè)單位的收入(減去成本費(fèi)用的結(jié)余) 。第一，各種社會(huì)保障基金收支預(yù)算的內(nèi)容包括：(1)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支及結(jié)余；(2)失

13、業(yè)保險(xiǎn)基金收支及結(jié)余；(3)工傷保險(xiǎn)基金收支及結(jié)余；(4)女工生育保險(xiǎn)基金收支及結(jié)余；(5)醫(yī)療保險(xiǎn)基金收支及結(jié)余；(6)住房公積金收支及結(jié)余；(7)殘疾人就業(yè)保障金收支及結(jié)余；(8)社會(huì)福利基金收支及結(jié)余；等等。第二，政府一般性稅收收入安排的社會(huì)保障支出的內(nèi)容包括：(1)公共衛(wèi)生支出，含衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、中醫(yī)事業(yè)費(fèi)、公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)、計(jì)劃生育補(bǔ)助費(fèi)；(2)優(yōu)撫救濟(jì)支出，含撫恤事業(yè)費(fèi)、軍隊(duì)離休退休人員安置費(fèi)、社會(huì)救濟(jì)福利事業(yè)費(fèi)、自然災(zāi)害救濟(jì)事業(yè)費(fèi)、特大自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助費(fèi)、特大自然災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)重建補(bǔ)助費(fèi)；(3)行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)；(4)城鎮(zhèn)青年就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)；(5)住房改革支出；(6)扶貧支出；(7)教育

14、補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)(指人民助學(xué)金、職業(yè)教育補(bǔ)助費(fèi)、特殊教育補(bǔ)助費(fèi)等)；(8)國有企業(yè)下崗職工基本生活保障補(bǔ)助費(fèi)；(9)城鎮(zhèn)居民最低生活保障資金。第三，社會(huì)籌集的社會(huì)保障資金，包括為社會(huì)保障的募捐、贊助等方面的資金。第四，社會(huì)保障事業(yè)單位的收入(減去成本費(fèi)用后的結(jié)余)，包括醫(yī)院、殘疾人事業(yè)創(chuàng)收等。這一方案的優(yōu)點(diǎn)是：(1)有利于全面加強(qiáng)社會(huì)保障基金的管理。各種社會(huì)保障基金納入預(yù)算管理，依法運(yùn)營，使社會(huì)保障基金的管理逐步向制度化、規(guī)范化過渡。既然政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)終將承擔(dān)最后的兜底責(zé)任，財(cái)政部門就應(yīng)該切實(shí)加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保障基金的管理。(2)明確體現(xiàn)政府的支持。一般性稅收收入用于社會(huì)保障事業(yè)的支出在公共預(yù)算科目中列

15、支，體現(xiàn)了政府對(duì)發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)的責(zé)任和義務(wù)。.解決社會(huì)保障預(yù)算編制和實(shí)施的相關(guān)配套措施。其一， 要確立社會(huì)保障預(yù)算在預(yù)算體系中的地位。社會(huì)保障預(yù)算作為一種由政府編制的反映社會(huì)保障收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)和變化情況的計(jì)劃，既是國家預(yù)算的重要組成部分， 同時(shí)又具有相對(duì)獨(dú)立性，在政府預(yù)算體系中占有重要地位。從性質(zhì)上看，它既不是經(jīng)常預(yù)算，也不是投資預(yù)算，而是特種預(yù)算，與經(jīng)濟(jì)性預(yù)算、投資預(yù)算密切相關(guān)。因此， 改進(jìn)與完善現(xiàn)行的復(fù)式預(yù)算體系是建立社會(huì)保障預(yù)算的重要條件。在社會(huì)保障資金來源方面，目前，我國社會(huì)保障資金主要由兩部分組成：一是國家一般性稅收收入安排的社會(huì)保障事業(yè)費(fèi)；二是直接參與國民收入分配和再分配而形成的

16、各種社會(huì)保障基金。在社會(huì)保障預(yù)算支出方面，通過社會(huì)保障預(yù)算籌集起來的社會(huì)保障資金不同于政府公共預(yù)算的資金，它的使用具有遞延性、滯后性， 也就是說，當(dāng)年籌集的社會(huì)保障資金并不一定都用于當(dāng)年，而且其中的很大一部分是作為個(gè)人的資金并通過逐年積累，而在未來的某一時(shí)期再逐年使用，具有明顯的遞延性和滯后性。對(duì)這部分資金不僅要使其保值，而且還要使其增值。通過社會(huì)保障預(yù)算籌集的資金絕對(duì)不能用于平衡政府公共預(yù)算。另外， 現(xiàn)行經(jīng)常性預(yù)算支出項(xiàng)目中相當(dāng)一部分應(yīng)轉(zhuǎn)化成社會(huì)保障預(yù)算收入項(xiàng)目中的 “經(jīng)常預(yù)算補(bǔ)助收入” 。有必要將現(xiàn)行經(jīng)常性預(yù)算中的社會(huì)保障支出“顯化”、 “單列”出來，納入社會(huì)保障預(yù)算。我國目前預(yù)算支出中相

17、當(dāng)一部分社會(huì)保障支出隱含在其他支出科目中，如教科文衛(wèi)事業(yè)費(fèi)中的部分社會(huì)保障性支出、 價(jià)格補(bǔ)貼支出等。將隱 含的社會(huì)保險(xiǎn)支出“顯化”出來，有利于加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障收支的統(tǒng)籌安排，有利于強(qiáng)化其支出的管理。另外，社會(huì)保障行政機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、 專項(xiàng)費(fèi)支出，應(yīng)在經(jīng)常性的預(yù)算支出中單列科目。其二，要強(qiáng)化社會(huì)保障基金的預(yù)算管理手段。預(yù)算編制形式能否真正有利于實(shí)現(xiàn) 加強(qiáng)社會(huì)保障收支管理的目的，是否具有實(shí)實(shí)在在的約束效力，關(guān)鍵是要看預(yù)算 管理的手段和辦法是否恰當(dāng)。目前我國的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及住房 公積金等各項(xiàng)社會(huì)保障基金仍然主要由其主管部門負(fù)責(zé)管理，缺乏嚴(yán)格的財(cái)政管理和監(jiān)督，致使各項(xiàng)基金

18、提取比例以及保障待遇水平偏高，結(jié)余投資運(yùn)營混亂， 挪用、浪費(fèi)甚至貪污的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。 很顯然，如果我們?cè)谫Y金管理手段上仍維 持現(xiàn)狀，即使編制了社會(huì)保障預(yù)算，只是流于形式，其結(jié)果仍然是主管部門報(bào)多 少或繳入專戶多少，財(cái)政部門就列多少，難以從根本上改變各項(xiàng)社會(huì)保障基金管 理混亂的局面。解決這一問題的辦法有兩種：一是建立社會(huì)保障基金等各項(xiàng)基金 的財(cái)政專戶，各項(xiàng)基金先進(jìn)國庫，隨即轉(zhuǎn)入到財(cái)政專戶，按照政府規(guī)定的一定比 例，將一部分社會(huì)保障結(jié)余基金借給社保基金信托投資公司， 用于特殊投資經(jīng)營， 使社?；鸨Ｖ翟鲋?。二是直接將各項(xiàng)社會(huì)保障基金納入國庫， 與其他一般性財(cái) 政收入實(shí)行混庫管理。第一種辦法在國際上有很多先例，如日本在其大藏省設(shè)有 許多種特別會(huì)計(jì)帳戶，實(shí)質(zhì)上就是財(cái)政專用賬戶，各項(xiàng)社會(huì)保障繳費(fèi)由稅務(wù)部門 先繳入國庫后再分解到各個(gè)財(cái)政專用帳戶。這種辦法既有利于對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保障基 金實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理和監(jiān)督，又有利于保證?？顚Ｓ茫槐挥糜趶浹a(bǔ)政府公共 預(yù)算和國有資本金預(yù)算的赤字。第二種辦法，則由于混庫管理，容易引起國庫內(nèi)不同性質(zhì)的資金相互用用