1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)專心-專注-專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)土地制度、城市化與宏觀調(diào)控北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心課題組（2004年6月14日）引言0.1上世紀(jì)九十年代中期以來，城市化、工業(yè)化成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Α８母镩_放沖破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，釋放出經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)和重組的偉大力量。一般估計(jì)，在未來二十年內(nèi)，中國(guó)的城市化工業(yè)化還將持續(xù)加速，城市化指數(shù)可望由目前的40進(jìn)一步上升到60以上。這不能不深刻地改變國(guó)民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和人們的生活方式。最顯著的現(xiàn)象，是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)村居民人數(shù)的大量減少，以及物質(zhì)資本和人力資本向

2、城市和工業(yè)迅速聚積和集中。由于經(jīng)濟(jì)資源大量轉(zhuǎn)入附加價(jià)值更高的生產(chǎn)領(lǐng)域，也由于城市的興起顯著節(jié)約市場(chǎng)交易費(fèi)用，城市化加速勢(shì)必帶來國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)。0.2 城市化的一個(gè)含義是在空間上大規(guī)模重新配置資源。城市化加速要求經(jīng)濟(jì)體制提供土地的相對(duì)稀缺性信息以滿足大量選擇性決策的需要，并以較低的成本完成土地資源的流轉(zhuǎn)和再流轉(zhuǎn)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)管理良好的土地市場(chǎng)是滿足上述要求的關(guān)鍵。但是，形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的我國(guó)現(xiàn)行土地制度，基調(diào)依然是用國(guó)家壟斷和行政手段來配置土地資源。因此不難理解，為什么我國(guó)的國(guó)家計(jì)劃工業(yè)化會(huì)形成國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中非常罕見的“城市化抑制”現(xiàn)象：城市化指數(shù)不但沒有領(lǐng)先于工業(yè)化指數(shù)，而且差不多

3、僅等于工業(yè)化指數(shù)的一半?！皼]有城市化相應(yīng)發(fā)展的工業(yè)化”，嚴(yán)重影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體效率。0.3改革開放已經(jīng)顯著改變了我國(guó)土地制度的特點(diǎn)。最重要的實(shí)質(zhì)性變化，一是集體土地普遍地由農(nóng)戶長(zhǎng)期承包經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)的土地使用權(quán)、受益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，合法地界定為農(nóng)戶的權(quán)利。二是政府通過土地批租制度將國(guó)有土地的使用權(quán)長(zhǎng)期出售給公司和私人，大體形成了一個(gè)轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的土地市場(chǎng)。但是，迄今為止，與城市化加速關(guān)系最為緊密的土地制度環(huán)節(jié)即土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途仍然由政府用行政審批手段控制，仍然必須通過征地途徑改土地的農(nóng)民集體所有制為國(guó)有制。近年我國(guó)圍繞征地問題的社會(huì)矛盾和沖突的普遍加劇，表明現(xiàn)行的征地制度已經(jīng)嚴(yán)重不

4、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市化加速的要求。0.4 正當(dāng)國(guó)家醞釀我國(guó)征地制度的重大改革的時(shí)候，國(guó)民經(jīng)濟(jì)在宏觀層面上出現(xiàn)了一些新的情況。主要是，固定投資增長(zhǎng)過猛、部分投資品的物價(jià)指數(shù)上升過快、以及在部分行業(yè)發(fā)生了所謂低水平重復(fù)建設(shè)。與此相關(guān)聯(lián)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用途的農(nóng)地面積巨大、增長(zhǎng)迅猛，違背現(xiàn)行土地法規(guī)、越權(quán)審批土地轉(zhuǎn)用的現(xiàn)象普遍發(fā)生。為了理解土地制度與城市化和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的關(guān)系，受中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的委托，北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心組成專門課題組對(duì)上述問題進(jìn)行專題研究，并在解釋經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的基礎(chǔ)上就當(dāng)前和長(zhǎng)期土地制度的改革提出政策建議。第一部分 “供地融資”的經(jīng)濟(jì)含義“供地融資”經(jīng)濟(jì)流程1.1 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在我

5、國(guó)現(xiàn)行土地制度下，建設(shè)用地的供給是社會(huì)總投資形成的重要條件。一般而言，建設(shè)用地的增加直接增加了機(jī)構(gòu)和個(gè)人的自有資本金，從而增加了投資的本金；然后，經(jīng)過土地的評(píng)估和抵押，又?jǐn)U大了這些機(jī)構(gòu)和個(gè)人的信用，把更多的銀行信貸動(dòng)員為社會(huì)總投資。反過來，建設(shè)用地供給的減少同樣直接減少機(jī)構(gòu)和個(gè)人的資本金，進(jìn)而緊縮信用。我們把這個(gè)經(jīng)濟(jì)流程稱為“供地融資”。為了理解其中包含的經(jīng)濟(jì)邏輯，我們有必要沿著“農(nóng)地建設(shè)用地征用政府向機(jī)構(gòu)和私人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)土地評(píng)估抵押和信貸投資形成”的流程，作一番簡(jiǎn)略的考查。1.2 按照1998土地管理法，農(nóng)地在我國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地必經(jīng)的制度環(huán)節(jié)是“行政審批”。雖然政府行使該項(xiàng)審批權(quán)的主

6、要根據(jù)應(yīng)該是土地規(guī)劃，但在城市化被長(zhǎng)期嚴(yán)重抑制后突然加速的背景下，要制定一個(gè)有預(yù)見力的土地規(guī)劃并不是一件易事。何況負(fù)責(zé)制定土地規(guī)劃的政府，本身就有足夠多的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)去突破既有土地規(guī)劃。因此，“按規(guī)劃批地”并不意味實(shí)際供地規(guī)模由土地規(guī)劃來調(diào)節(jié)和控制。實(shí)際上，土地規(guī)劃本身常常是被調(diào)節(jié)的對(duì)象。包括政府在內(nèi)的用地機(jī)構(gòu)和個(gè)人，通常按照各自的市場(chǎng)需求預(yù)期來影響規(guī)劃用地的規(guī)模。1.3 除非農(nóng)民和農(nóng)村自用，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)地要經(jīng)由征地環(huán)節(jié)而首先變?yōu)閲?guó)有。“征地”成為供地融資流程中最關(guān)鍵的一環(huán)，因?yàn)樗谰眯缘匕艳r(nóng)地轉(zhuǎn)用的成本收益主體，由農(nóng)民及其集體改換成由各級(jí)政府組成的國(guó)家?，F(xiàn)行法律規(guī)定國(guó)家按照被征農(nóng)地原用途的收

7、益來決定補(bǔ)償，加上政府實(shí)施征地工作的執(zhí)行成本，構(gòu)成了征地總成本。政府預(yù)期的征地收益包括：（1）劃撥和出讓國(guó)有土地使用權(quán)的直接收益：（2）招商引資帶來的稅收和就業(yè)的未來增長(zhǎng)。另外，政府官員從征地、出讓和招商引資中可能得到的利益，也對(duì)“政府行為”發(fā)生某種影響。依照經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在預(yù)期的征地總收益大于征地總成本的條件下，政府?dāng)U大征地規(guī)模的動(dòng)因總是存在，并依約束條件而不斷轉(zhuǎn)化為擴(kuò)大征地規(guī)模的行動(dòng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府總供地?cái)?shù)量在年度之間有較大的波動(dòng)。（見圖1）。圖1 1998-2002年全國(guó)土地供應(yīng)面積與收入數(shù)據(jù)來源：中國(guó)國(guó)土資源年鑒1999-20031.4 政府征得的土地，通過劃撥、協(xié)議和（市場(chǎng)）出讓等途徑向

8、用地的機(jī)構(gòu)和個(gè)人供地。一般而言，劃撥和協(xié)議提供的只是國(guó)有土地的使用權(quán)；用地機(jī)構(gòu)和個(gè)人必須依法辦理國(guó)有土地出讓的法律手續(xù)，交納有關(guān)規(guī)費(fèi)，取得國(guó)有土地使用權(quán)證才能得到可以在市場(chǎng)上合法再轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利。問題是，在政府及其關(guān)聯(lián)公司本身是用地戶的情況下，法律的執(zhí)行常?？梢宰兺?，例如先交納小部分規(guī)費(fèi)先辦土地使用權(quán)證，待將土地投入市場(chǎng)運(yùn)作獲得經(jīng)營(yíng)性收益之后，再來補(bǔ)辦全部手續(xù)。這種被稱為“空轉(zhuǎn)”的土地開發(fā)模式，曾經(jīng)成功地啟動(dòng)了許多開發(fā)區(qū)工業(yè)或城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在那些預(yù)期的需求根本子無虛有的地方，“空轉(zhuǎn)”則帶來大量農(nóng)地征而不用的浪費(fèi)和閑置。 1.5 合法的國(guó)有土地使用權(quán)是一項(xiàng)重要的資產(chǎn)。如同其他資產(chǎn)一樣，土地使

9、用權(quán)的當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)值由該項(xiàng)權(quán)利未來收益流的貼現(xiàn)決定。一般而言，城市化加速通常導(dǎo)致形成土地升值的預(yù)期，因此土地權(quán)利通常構(gòu)成企業(yè)的自有資本。它可以“成本價(jià)”記錄在企業(yè)的無形資產(chǎn)項(xiàng)下，也可以“評(píng)估值”記為實(shí)收資本用于公司注冊(cè)。最重要的是，土地權(quán)利可以通過評(píng)估向銀行和其他金融機(jī)構(gòu)作為獲得信貸的抵押。1.6 從我們有限的調(diào)查詢問得到的回應(yīng)，現(xiàn)行土地評(píng)估鮮有“評(píng)估值低于獲取土地成本價(jià)”的結(jié)果。通常的概念，經(jīng)過評(píng)估的土地價(jià)值要高于其實(shí)際得地成本的3050。對(duì)于銀行和金融機(jī)構(gòu)而言，可接受的抵押大體是土地評(píng)估值的70。這差不多就是說，得地機(jī)構(gòu)可以按得地成本1：1的水平獲得抵押貸款。至于“空轉(zhuǎn)”項(xiàng)目，抵押貸款還具有

10、某種信用杠桿的功能。大體上“空轉(zhuǎn)”的程度越高，金融杠桿的程度也越高。這當(dāng)然并不意味銀行信貸的唯一根據(jù)就是土地抵押，我們僅可以說，土地評(píng)估抵押在動(dòng)員銀行信用方面發(fā)揮著重要的作用（見圖2）。圖2 1998-2002年土地抵押與貸款余額數(shù)據(jù)來源：中國(guó)國(guó)土資源年鑒1999-2002，中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要20031.7 根據(jù)目前得到的數(shù)據(jù)，“供地融資”在地區(qū)之間以及同一地區(qū)的不同年度之間的變化都很大。例如，常州市1999年新增建設(shè)用地不足10000畝，而2003年達(dá)50000畝。長(zhǎng)沙市1999年國(guó)有土地出讓比上年下跌78，而2001年又比上年增加455！更加重要的是，當(dāng)供地?cái)?shù)量大起大落的時(shí)候，它很有規(guī)則地影響企

11、業(yè)資本金的變動(dòng)、進(jìn)而影響銀行貸款量的變動(dòng)。仍以長(zhǎng)沙為例，圖3直觀地顯示了土地出讓和銀行信貸余額這兩個(gè)增長(zhǎng)率的年度變化。我們可以看到，當(dāng)年土地出讓增長(zhǎng)率的急速下降，往往會(huì)引起次年貸款增長(zhǎng)率的急速下降；反過來，在土地出讓增長(zhǎng)率迅猛增加的次年，貸款余額的增長(zhǎng)率也猛增。這表明，“供地融資流程”是一個(gè)值得關(guān)注的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。雖然目前要談?wù)撈渲械囊?guī)律還為時(shí)過早，但在現(xiàn)有認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上探察“供地融資流程”的經(jīng)濟(jì)含義，卻可以為政策選擇提供一個(gè)初步分析的基礎(chǔ)。圖3 19982002年長(zhǎng)沙土地出讓面積與貸款增長(zhǎng)率數(shù)據(jù)來源：長(zhǎng)沙國(guó)土局、統(tǒng)計(jì)局第二部分 集中審批權(quán)，還是培育轉(zhuǎn)讓權(quán)？2.1 在一個(gè)完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里，土地資產(chǎn)不

12、過是各項(xiàng)權(quán)利經(jīng)由市場(chǎng)交易的商品。任何機(jī)構(gòu)和私人為擴(kuò)張生產(chǎn)規(guī)模而欲購(gòu)買土地，都不得不花費(fèi)受市場(chǎng)供求形勢(shì)決定的代價(jià)。因此，土地成交的數(shù)量要受到收入預(yù)算的約束，并受到其他投資和消費(fèi)需求量的平衡。在征用土地按市價(jià)補(bǔ)償?shù)臈l件下，政府也必須在財(cái)力和信用的限度內(nèi)決定征地的數(shù)量。簡(jiǎn)言之，土地供應(yīng)和其他投資品和消費(fèi)品的供應(yīng)一樣，受制于市場(chǎng)條件，誰也沒有辦法“自由地創(chuàng)造”可供土地。2.2 但是在中國(guó)現(xiàn)行土地制度下，政府供地卻類似投放貨幣。第一，相對(duì)于可出售建設(shè)用地的巨大市值，政府征地的直接成本非常微小，實(shí)在與發(fā)行“低成本、高面值”貨幣的原理非常相仿。第二，“土幣”本身具有財(cái)富儲(chǔ)存的功能，在高通貨膨脹預(yù)期下，“土幣

13、”的財(cái)富存儲(chǔ)功能甚至優(yōu)于貨幣。第三，在供地融資的經(jīng)濟(jì)流程里，“土幣”可以抵押借貸，從而把銀行存款動(dòng)員為投資。當(dāng)然，“土幣”作為交易媒介是十分笨拙的，因?yàn)樗膬r(jià)值符號(hào)難以與其實(shí)物形態(tài)相分離。除非迫不得已，人們一般不接受交易費(fèi)用如此高昂的媒介工具。2.3 無論如何我們可以說，在我國(guó)并行于貨幣發(fā)行權(quán)的，還有獨(dú)具特色的政府供地權(quán)。雖然人們還不習(xí)慣將政府供地與發(fā)行貨幣并列考察，但是在實(shí)際經(jīng)驗(yàn)方面，城市化加速推動(dòng)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)早就體現(xiàn)出“土幣”的作用和威力。我們觀察到的基本格局如下：擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央政府在實(shí)施積極的財(cái)政政策與松動(dòng)銀根的同時(shí)，實(shí)際上還大幅度松動(dòng)了“土根”也就是顯著擴(kuò)大審批征地的規(guī)模、并對(duì)地

14、方政府在競(jìng)爭(zhēng)壓力下增發(fā)“土幣”的傾向眼開眼閉；緊縮經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央政府在收緊銀根的同時(shí)，還運(yùn)用“凍結(jié)批地”、“集中土地審批權(quán)”等辦法，實(shí)際緊縮全國(guó)供地總規(guī)模。在這一點(diǎn)上，本輪宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控也不例外。中央政府明令全面清理土地項(xiàng)目，并宣布全國(guó)暫時(shí)凍結(jié)批地半年。國(guó)土部領(lǐng)導(dǎo)提出“土地供應(yīng)政策要像金融貨幣政策那樣，成為國(guó)家最重要的宏觀調(diào)控手段”。（見國(guó)際金融報(bào) 2.4 正如本報(bào)告引言指出的那樣，城市化加速驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)位置資源極端敏感。在現(xiàn)存的制度條件下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于土地資源的需求，基本只能靠政府供地來解決。因此，政府對(duì)供地規(guī)模的控制，不能不極大地影響經(jīng)濟(jì)變動(dòng)。以上一輪的經(jīng)驗(yàn)為例，當(dāng)真實(shí)利率在1997

15、年開始急速上升、通貨緊縮的征兆開始變得顯著的時(shí)候，中央政府宣布自1997年開始在全國(guó)范圍凍結(jié)供地一年。研究表明，真實(shí)利率的變化對(duì)企業(yè)資本金發(fā)生反向的影響（宋國(guó)青，2003；參專題報(bào)告一）?，F(xiàn)在我們有理由猜測(cè)：供地凍結(jié)使飽受真實(shí)利率上升打擊的企業(yè)資本金狀況雪上加霜。這就是說，銀根與“土根”雙緊對(duì)19982000年間通貨緊縮的加劇作出了“貢獻(xiàn)”。有意思的是，像許多行政禁令在不了了之中收?qǐng)鲆粯樱?997年的供地凍結(jié)令也是在沒有明確宣布的情況下悄然解凍。1999年1月我國(guó)新土地管理法開始實(shí)施，而這也構(gòu)成了政府恢復(fù)供地的“拐點(diǎn)”。從那時(shí)開始五年之間，全國(guó)累計(jì)供地78萬公頃，并使2002年底全國(guó)的建設(shè)用地

16、存量，比1998年底前全國(guó)建設(shè)用地的總存量增加了15?？紤]到此期間違規(guī)供地大量發(fā)生，實(shí)際的土地轉(zhuǎn)用規(guī)模應(yīng)當(dāng)還要巨大。按照“供地融資流程”的邏輯，政府供地的增加勢(shì)必帶動(dòng)“企業(yè)資本金增加銀行信貸增加投資總規(guī)模增加”的連鎖反應(yīng)。20012004年間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)突然從需求不足的緊縮轉(zhuǎn)為所謂“過熱”或“局部過熱”，主導(dǎo)因素是利率和貨幣發(fā)行，輔助的影響因素可能就是政府供地。2.5 這說明，政府供地對(duì)其他經(jīng)濟(jì)變量有著顯著的影響。因此，人們自然容易設(shè)想，政府可不可以通過供地總量和結(jié)構(gòu)的控制來主動(dòng)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)。但是在經(jīng)驗(yàn)上，以行政審批權(quán)為基礎(chǔ)的土地供應(yīng)控制是一個(gè)笨拙的調(diào)控變量，難以擔(dān)當(dāng)平穩(wěn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重任。這

17、主要是因?yàn)椋旱谝?，土地作為?shí)物資產(chǎn)，質(zhì)量分布高度不均勻，而控制貨幣供應(yīng)數(shù)量向來要以均勻的質(zhì)量為前提。第二，舉目四望，全世界沒有調(diào)控供地?cái)?shù)量反經(jīng)濟(jì)周期的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，究竟根據(jù)什么指標(biāo)來先導(dǎo)性地決定供地?cái)?shù)量，既沒有可借鑒的操作經(jīng)驗(yàn)，也沒有學(xué)理推導(dǎo)的邏輯可以擔(dān)任向?qū)?。第三，供地審批需要消化巨量的決策信息。審批權(quán)越集中，信息負(fù)擔(dān)就越沉重。第四，監(jiān)管供地審批的成本，遠(yuǎn)比監(jiān)管發(fā)鈔活動(dòng)來得高昂。概括起來，供地控制不是、也不可能是一個(gè)合適的宏觀調(diào)控變量。信息不足、決策滯后、行為歪曲，政府行政審批控制供地很可能加劇國(guó)民經(jīng)濟(jì)的起落，給宏觀經(jīng)濟(jì)添亂。 2.6 從長(zhǎng)期看，土地制度的改革和建設(shè)更不應(yīng)該把短期調(diào)控作為目標(biāo)。土

18、地制度要解決的問題，是為推進(jìn)城市化工業(yè)化奠定有效配置空間資源的可靠基礎(chǔ)，同時(shí)解決好人民之間、人民與政府之間、以及政府之間圍繞土地資源配置和再配置的利益分配和平衡。為此，必須在清楚界定土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的基礎(chǔ)上培育一個(gè)完善的土地市場(chǎng)。我們必須明確，計(jì)劃時(shí)代形成的土地制度早已經(jīng)不適應(yīng)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要。我國(guó)征地制度必須加以全盤改革。積廣泛的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我們自己的教訓(xùn)，我們認(rèn)為“貨幣歸貨幣，土地歸商品”才代表著正確的潮流和方向。2.7 土地制度的根本性改革和重建不一定意味著大動(dòng)干戈、另起爐灶。改革可以在已有的體制變化的基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行。事實(shí)上，正如我們?cè)谇拔闹赋鲞^的那樣，我國(guó)農(nóng)村土地承包制改革和城市土地出讓

19、制改革，已經(jīng)奠定了土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的重要基礎(chǔ)。今天，農(nóng)用土地在承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)可以由農(nóng)戶合法地自由轉(zhuǎn)讓，城市的建設(shè)用地可以長(zhǎng)期向公司和私人批租使用權(quán)等形式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓和再轉(zhuǎn)讓。目前唯一還沒有解決的問題，發(fā)生在上述兩個(gè)轉(zhuǎn)讓之間也就是農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，問題的癥結(jié)，就是現(xiàn)存體制仍然把政府強(qiáng)制征地視為農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法途徑。所謂土地制度方面的根本改革，其實(shí)就集中在改革征地制度、確立“農(nóng)地轉(zhuǎn)用”的市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓權(quán)（周其仁，2004，參見專題報(bào)告7）。形勢(shì)很清楚，只要集中完成這一點(diǎn)變革，我國(guó)土地資源的轉(zhuǎn)讓權(quán)就得以全面確立，從而為發(fā)育一個(gè)完善的土地市場(chǎng)準(zhǔn)備了基礎(chǔ)條件。第三部分 可取的經(jīng)驗(yàn)3.1中國(guó)改革的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就

20、是要通過總結(jié)地方性的自發(fā)改革，加以適當(dāng)?shù)奶釤捄涂偨Y(jié)，作為制定全國(guó)性的政策和制度的重要根據(jù)。作為一個(gè)大國(guó)，各級(jí)地方政府處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度運(yùn)行和政策執(zhí)行的第一線，直接面對(duì)千變?nèi)f化的發(fā)展機(jī)會(huì)和現(xiàn)實(shí)約束條件。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的高度不平衡，也由于各地經(jīng)歷過的改革發(fā)展路徑的不一致，地方經(jīng)驗(yàn)向來具有高度多樣化的特征。例如包產(chǎn)到戶改革就是率先從局部地區(qū)“暗中”發(fā)生，逐步形成全國(guó)性的農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)體制，使農(nóng)民取得了土地的長(zhǎng)期使用權(quán)、收益權(quán)和農(nóng)業(yè)用途內(nèi)的轉(zhuǎn)讓權(quán)。城市國(guó)有土地的市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，也率先發(fā)生于深圳和上海，然后再推行到全國(guó)?，F(xiàn)在我們考慮進(jìn)一步改革土地制度，也離不開對(duì)地方的改革經(jīng)驗(yàn)的觀察、學(xué)習(xí)和總結(jié)。忽視地方經(jīng)

21、驗(yàn)包括地方的探索性實(shí)驗(yàn)，在認(rèn)識(shí)論上是錯(cuò)誤的。3.2 我國(guó)現(xiàn)行土地制度總的基調(diào)是由政府壟斷建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)，也就是唯有政府征地才是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的合法途徑。但是征地引發(fā)的多重矛盾和沖突，也迫使一些地方率先進(jìn)行了一些變革。例如，農(nóng)民的集體土地所有權(quán)早已在一些地方通過各種形式直接進(jìn)入工業(yè)和城市建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)。這種打破現(xiàn)行征地體制、使農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)從農(nóng)地?cái)U(kuò)大到非農(nóng)用地領(lǐng)域的做法，在有些地方已發(fā)展到一定規(guī)模，形成比較完整的套路。就我們有限的調(diào)查研究所知，廣東南海市與江蘇昆山市的地方性實(shí)踐具有重要的意義。3.3 南海市是較早探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地區(qū)，并已發(fā)展形成了“南海模式”。1992年，南海

22、市開始試行土地股份制，即以行政村或村民小組為單位，將集體財(cái)產(chǎn)及集體土地折成股份集中起來組建股份合作組織，然后由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，村里的農(nóng)民出資入股，憑股權(quán)分享土地非農(nóng)化的增值收益。這樣，集體土地不用經(jīng)過國(guó)家征地就可直接轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。相對(duì)于使用國(guó)有土地，企業(yè)租用集體土地的手續(xù)簡(jiǎn)捷，且集體建設(shè)用地出租年期有長(zhǎng)有短，適應(yīng)了不同的用地需求，因此許多企業(yè)更愿意租用集體土地搞建設(shè)。到2002年，南海全市工業(yè)用地共15萬畝, 其中保持集體所有的達(dá)7.3萬畝，將近一半。這種手續(xù)簡(jiǎn)捷、價(jià)格低廉且租期較有彈性的供地方式引來了大量企業(yè)在南海落戶生根，促進(jìn)了南海的快速工業(yè)化、城市化。3.4 南

23、海土地股份制中農(nóng)戶的股權(quán)是其土地承包權(quán)的延伸。股份合作組織一般是規(guī)定原集體組織的承包農(nóng)戶才有權(quán)入股分紅，承包制下農(nóng)民擁有的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)只限于農(nóng)業(yè)用途，而股份制則將農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)延伸到非農(nóng)用途，農(nóng)民可以憑借股權(quán)分享土地農(nóng)轉(zhuǎn)非帶來的增值收益，農(nóng)民收入顯著提高。南海土地股份合作組織同時(shí)也是土地所有者，也就是說，原來消極的土地發(fā)包方村集體組織成為了積極的土地經(jīng)營(yíng)者，代表土地所有者的股份合作組織控制著土地非農(nóng)用途的轉(zhuǎn)讓權(quán)，占據(jù)了大部分土地增值收益，給農(nóng)戶分紅比較少，50%以上的經(jīng)營(yíng)收益成了集體資產(chǎn)，歸集體組織管理者支配。股民對(duì)管理者的監(jiān)督比較困難，政權(quán)機(jī)構(gòu)和集體經(jīng)濟(jì)組織龐大，行政開支巨大，集體資產(chǎn)使用效

24、率較低。3.4江蘇昆山的做法略有不同。那里的村集體先通過復(fù)墾等方式獲得一些非農(nóng)建設(shè)用地的“額度”，然后向本村農(nóng)戶“招標(biāo)”，由農(nóng)戶或由農(nóng)民成立的合作經(jīng)濟(jì)組織（例如“投資合作社”或“富民合作社”）聯(lián)合投資修建標(biāo)準(zhǔn)廠房、商鋪或打工宿舍樓向外來工商投資者出租。據(jù)當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)，1998年2003年間昆山新增建設(shè)用地共8.25萬畝，其中新增集體建設(shè)用地約為2萬畝。一般的做法，是村里以50年為期將土地有償出讓給農(nóng)戶，并允許農(nóng)民進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)、投資和轉(zhuǎn)讓。這樣，原有僅限于農(nóng)業(yè)用途的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)就延伸為非農(nóng)用途的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)。與南海模式一樣，這種做法也增加了企業(yè)用地的選擇性，從而適應(yīng)工業(yè)化、城市化過程中多種多樣的市場(chǎng)要求

25、。在某些情況下，用地企業(yè)的投資成本可以下降，而更重要的是減少了市場(chǎng)性合約的交易費(fèi)用，使合約易于執(zhí)行。不同之處在于，昆山模式下的非農(nóng)用途的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)不再完全歸集體，而主要是通過集體與農(nóng)戶的合約直接界定給農(nóng)戶或農(nóng)民的合作組織。3.6昆山的農(nóng)民合作組織與南海的農(nóng)民合作組織也有所不同。在我們調(diào)查的位于昆山市開發(fā)區(qū)的群益村，同時(shí)存在著農(nóng)民的民營(yíng)公司與農(nóng)民股份合作社租用集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)這兩種方式，農(nóng)民既可以選擇加入合作社按股權(quán)分紅，也可以選擇自己租地修建廠房然后出租出去，有實(shí)力有能力的農(nóng)戶往往就這樣“單干”，而這又約束了合作社的分配行為，因?yàn)槿绻献魃缃o股民的分紅不多，農(nóng)民就可以選擇單干或幾個(gè)人合伙來

26、干。我們了解到，群益村的農(nóng)民合作社85%的收益都分配給農(nóng)民了，這在南海似乎是極為少見。昆山的做法使得農(nóng)戶可以得到較多的土地增值收益，同時(shí)更充分地利用了農(nóng)民中的企業(yè)家資源。3.7 即使在外來投資流不足的中部地區(qū)，農(nóng)民集體和農(nóng)戶的建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓權(quán)也還是找得到合適的市場(chǎng)通道。以長(zhǎng)沙市的咸嘉新村為例，咸嘉新村原有土地3100畝，近年來隨著城市擴(kuò)建，已逐漸由市郊變?yōu)槌菂^(qū)街道，全村被征用土地2920畝。為解決征地拆遷中的種種矛盾，區(qū)政府創(chuàng)造了“留地開發(fā)安置”的模式，就是政府在征地的同時(shí)，留給村里安置用地670畝，其中200畝集體土地用來建樓房安置失地農(nóng)民，失地農(nóng)民可用低價(jià)來買這些住房，實(shí)際上有許多農(nóng)民再以市

27、價(jià)將這些住房出租或出讓出去。其余470畝安置用地已轉(zhuǎn)成國(guó)有土地，可以由村集體進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)與流轉(zhuǎn)，即這些建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)歸村集體，集體再將開發(fā)所得以紅利形式分給農(nóng)民。此外，村里沿街建了許多商鋪，農(nóng)民可以去租用，農(nóng)民的租價(jià)約為市場(chǎng)租價(jià)的三分之一。這樣，通過安置用地的辦法，村集體擁有了部分原農(nóng)地在非農(nóng)用途上的轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)民通過低價(jià)買房市價(jià)出租、低價(jià)租商鋪及集體分紅等方式分享到了農(nóng)地轉(zhuǎn)非帶來的增值收益。相類似的做法在長(zhǎng)沙也已經(jīng)較為普遍了。3.8 事實(shí)上，在上海市郊、浙江寧波以及安徽的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)鎮(zhèn)，我們都看到相類似的經(jīng)驗(yàn)。各地“只做不說”的事情，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公開報(bào)告的規(guī)模，這說明“集體和農(nóng)戶非農(nóng)建

28、設(shè)用地流轉(zhuǎn)權(quán)”是一項(xiàng)廣受歡迎的產(chǎn)權(quán)制度安排。各地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式的共同性在于，破除了國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，大大降低建設(shè)用地市場(chǎng)利用的交易費(fèi)用、增加了集體和農(nóng)民合理分享工業(yè)化城市化帶來的土地增值機(jī)會(huì)，同時(shí)改善了資源配置與收入分配。這類實(shí)踐也減輕了政府以強(qiáng)制征地來滿足工業(yè)化城市化的工作負(fù)荷，使政府有可能把工作重心轉(zhuǎn)向城市規(guī)劃和市場(chǎng)秩序的維持，并減少官員個(gè)人利用征地和批租土地的尋租空間。從經(jīng)濟(jì)效率的角度看，分權(quán)供地模式比集中供地模式能夠更靈敏地吸收各類相關(guān)信息，因此分權(quán)供地模式下形成的地價(jià)，能夠更準(zhǔn)確地反映土地的相對(duì)稀缺程度，為有效配置經(jīng)濟(jì)資源提供可靠的基礎(chǔ)。3.9 發(fā)展土地的市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓權(quán)遇到

29、的另一個(gè)普遍問題，就是地區(qū)之間不同土地用途的收益率的高度不平衡。按照經(jīng)濟(jì)原則，在工業(yè)和城市建設(shè)用地邊際生產(chǎn)率較高的地方，如果擴(kuò)大這類土地的供應(yīng)，就可以增加資源配置的總的效率。但在目前我國(guó)的土地用途管制條件下，各地的建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)指標(biāo)、以及耕地保有率的確定，卻從來不服從純粹的經(jīng)濟(jì)原則。政治平衡的考慮、地方相對(duì)的談判力和影響力等非經(jīng)濟(jì)因素，常常對(duì)各類土地指標(biāo)的決定發(fā)生重要的影響。因此，在土地資源利用的經(jīng)濟(jì)原則與非經(jīng)濟(jì)原則之間存在一個(gè)制度性的矛盾。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地在實(shí)踐中發(fā)展起來的“指標(biāo)交易”，為緩解這個(gè)矛盾提供了地方性解決方案。例如，蘇南工業(yè)用地的邊際生產(chǎn)率大大高于蘇北地區(qū)，因此蘇南就出一個(gè)

30、價(jià)來購(gòu)買蘇北地區(qū)補(bǔ)占耕地的指標(biāo)。類似的，浙東與浙西的土地指標(biāo)交易，長(zhǎng)沙市與郊縣及省內(nèi)“發(fā)展中地區(qū)”的交易。浙江義烏市只是一個(gè)縣級(jí)市，卻又是一個(gè)小商品交易的“國(guó)際大都會(huì)”，商用土地的邊際生產(chǎn)率高得驚人，而商用土地供給不足已經(jīng)構(gòu)成嚴(yán)重的制約。形勢(shì)逼迫之下，義烏市最近提出能不能向甘肅或?qū)幭馁?gòu)買建設(shè)用地指標(biāo)，并表示在付出有吸引力價(jià)格之外，還考慮增加“定點(diǎn)就業(yè)機(jī)會(huì)”。在經(jīng)濟(jì)邏輯上，土地指標(biāo)交易總可以在收益率不同的地區(qū)之間發(fā)現(xiàn)一個(gè)對(duì)雙方都有利、從而增加社會(huì)總經(jīng)濟(jì)效率的成交價(jià)位。在經(jīng)驗(yàn)上，計(jì)劃指標(biāo)的交易例如外匯額度交易曾經(jīng)是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成的一個(gè)重要途徑?？上КF(xiàn)行土地制度沒有給這類指標(biāo)交易提供合法性，對(duì)“違

31、規(guī)”的恐懼抑制了土地指標(biāo)交易的潛在規(guī)模，也妨礙發(fā)展出更成熟的交易形式。3.10 本次調(diào)查進(jìn)行當(dāng)中，恰逢“銀根”、“土根”雙緊的特殊時(shí)期。所到之處，不斷聽到“投資項(xiàng)目等地”的緊急呼吁，讓我們領(lǐng)略在城市化工業(yè)化推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)背景下，實(shí)行緊縮政策不得不付出高昂的代價(jià)。不過我們也觀察到，既有的城市和工業(yè)用地存量沒有得到充分有效利用、甚至閑置半閑置的狀況在許多地方多有所在。這涉及到我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行多年來的一個(gè)頑固病癥，那就是所謂“重增量、輕存量”。其實(shí)在一個(gè)轉(zhuǎn)讓權(quán)沒有得到清楚界定的經(jīng)濟(jì)體制里，正因?yàn)榇媪抠Y源轉(zhuǎn)用的交易費(fèi)用高得怕人，才迫使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體不得不更熱衷于做增量的文章。因此市場(chǎng)需求一旦形成，我國(guó)投

32、資的增加總是來勢(shì)兇猛。問題是，有什么招數(shù)可以顯著降低利用存量資源的代價(jià)，從而刺激存量利用的水平和規(guī)模呢？3.11長(zhǎng)沙的國(guó)企改革經(jīng)驗(yàn)部分地回答了這個(gè)重大問題。據(jù)了解，長(zhǎng)沙市屬國(guó)有企業(yè)共91戶，到2003年底已完成改制的60戶。這60戶企業(yè)僅占用的土地就有1.5萬畝。但是在市場(chǎng)上，這些帳面值平均僅為每畝7萬元的土地卻可以按每畝80萬元的價(jià)格出讓。這就是說，僅土地盤活就可以使企業(yè)資產(chǎn)升值10倍不止，利用市場(chǎng)力量重組存量資源似乎輕而易舉。問題是傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的土地上附著了大量職工，而國(guó)家對(duì)他們負(fù)有沒有明文合約可查的“隱形債務(wù)”。不安置好這些職工，國(guó)有企業(yè)的存量資產(chǎn)不可能投入市場(chǎng)重組。最大的難題，使怎樣先

33、行籌措安置工人的“改革成本”。長(zhǎng)沙在這方面做了可貴的探索（詳見分報(bào)告之五），其中最重要的經(jīng)驗(yàn)，是市政府用工業(yè)發(fā)展資金來為企業(yè)改制籌資。我們知道，政府工業(yè)發(fā)展資金本來是用于新增工業(yè)投資，通常是用來做增量文章的。但是長(zhǎng)沙卻“舍得”拿來用于重組存量。原因是長(zhǎng)沙受到改革形勢(shì)的逼迫，終于發(fā)現(xiàn)只有政府主動(dòng)安置好工人，才能啟動(dòng)市場(chǎng)力量來重新盤活企業(yè)資產(chǎn)存量；而國(guó)企存量資產(chǎn)經(jīng)過市場(chǎng)化的重組之后，既刺激了外來投資和管理的投入，也改善了內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制，結(jié)果更快形成了有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的工業(yè)生產(chǎn)能力。以聞名三湘的浦沅集團(tuán)重組為例。改制前該公司的總資產(chǎn)等于總債務(wù)，在財(cái)務(wù)上已經(jīng)接近于破產(chǎn)。經(jīng)過改制重組，特別是引入了外部投資人之

34、后，浦沅集團(tuán)不但顯著改善了財(cái)務(wù)基礎(chǔ)，而且迅速形成有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的工業(yè)生產(chǎn)能力，公司盈利能力也大大增加?，F(xiàn)場(chǎng)調(diào)查估算的結(jié)果是：外來投資方在長(zhǎng)沙政府全力支持下全部的重組投資共4.3億，但是如果要經(jīng)過新上項(xiàng)目的途徑形成同樣的生產(chǎn)和盈利能力，至少要投資30億。3.12 安徽省蚌埠市在地方國(guó)企的改制和重組中，同樣面對(duì)如何盡快籌措“改革本金”的難題?？墒沁@個(gè)老工業(yè)城市甚至不能做到像長(zhǎng)沙那樣拿出部分“工業(yè)發(fā)展資金”來啟動(dòng)改制。他們被逼迫走出了另外一條路子：以城市改造的未來前景為基礎(chǔ)，用市政府和市屬公司的財(cái)產(chǎn)存量為擔(dān)保，向國(guó)家開發(fā)銀行申請(qǐng)市政開發(fā)信貸來加快地方國(guó)企的重組改制。也是同樣的邏輯，即政府先動(dòng)員資金解決

35、好工人問題，然后向市場(chǎng)盤活存量資產(chǎn)（主要是城市土地資產(chǎn)）。蚌埠和長(zhǎng)沙的經(jīng)驗(yàn)在一點(diǎn)上是一致的，這就是我國(guó)擁有極大市場(chǎng)潛力的資產(chǎn)存量，常常帶有一個(gè)外人難以觀察到的高昂的制度成本?！拜p存量、重增量”的行為有內(nèi)在的邏輯力量。除非對(duì)癥下藥降低存量重組的隱形成本，新增投資過猛與存量資源大量不充分利用的矛盾現(xiàn)象就不會(huì)根本改觀。長(zhǎng)沙和蚌埠的經(jīng)驗(yàn)提示，什么樣的經(jīng)濟(jì)政策才有助于解決問題。3.13 事實(shí)上閑置、半閑置的土地存量資源何止于個(gè)別城市的地方國(guó)有工業(yè)企業(yè)？從農(nóng)村大量占地的“空心村”、農(nóng)戶按人口為籌碼分配得到宅基地、歷史上曾經(jīng)輝煌的鄉(xiāng)村企業(yè)和各類鄉(xiāng)村建設(shè)用地、一直到大中小城市和市鎮(zhèn)，我們到處可以看到土地資源的

36、浪費(fèi)和非經(jīng)濟(jì)占用。中國(guó)實(shí)在看不出是一個(gè)土地資源稀缺程度很高的國(guó)家。這并不難理解。在經(jīng)濟(jì)制度偏離了以轉(zhuǎn)讓權(quán)為中心、經(jīng)濟(jì)政策偏離了以降低交易費(fèi)用為基準(zhǔn)點(diǎn)的地方，占用土地資源的機(jī)會(huì)成本如此之低，勢(shì)必刺激很高的占地需求。僅僅靠愿望和口號(hào)并不能改變這種局面。我們必須在地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中尋找可能解決這個(gè)問題的政策思路的源泉。第四部分 政策建議4.1對(duì)于當(dāng)前控制土地供應(yīng)的短期政策，我們沒有更多的建議。在本次調(diào)查研究中有限的觀察和地方意見聽取，使我們認(rèn)為有必要提請(qǐng)中央政府注意，在“供地融資流程”中可能包含著加劇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的危險(xiǎn)力量。如果本報(bào)告提出的“政府供地?cái)?shù)量影響企業(yè)資本金、進(jìn)而影響銀行信貸變動(dòng)”的命題得到更廣

37、泛地證實(shí)，那么由于金融加速器的作用，供地對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響就可能在相反的方向上對(duì)稱地放大。這就提示我們注意，下達(dá)行政禁令決定在一個(gè)期間內(nèi)停止供地的做法，可能妨礙政府根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)條件的變化來靈活決定進(jìn)一步需要采取的政策措施。另一方面，下達(dá)禁令因?yàn)榍闆r變化又不了了之的做法，又可能導(dǎo)致下一步各方博弈行為變得更加異常。為此我們建議，組織對(duì)“暫停供地半年政策”進(jìn)行評(píng)估，并在評(píng)估的基礎(chǔ)上提出明確的政策建議。4.2 如果情況表明，確實(shí)需要松動(dòng)“半年不供地”政策，我們建議考慮優(yōu)先開放存量土地利用的項(xiàng)目。要注意的是，這里有兩個(gè)含義不同的“土地存量”概念。一個(gè)是在本輪供地凍結(jié)之前已經(jīng)獲得批準(zhǔn)的可用土地；一是本報(bào)告通

38、過講述長(zhǎng)沙和蚌埠故事強(qiáng)調(diào)的在經(jīng)濟(jì)上的存量。后一個(gè)概念代表的數(shù)量更加巨大。可以視經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要，分別考慮開放“小存量”和“大存量”?？紤]到重組經(jīng)濟(jì)意義上的土地存量的極大難度，我們認(rèn)為即使馬上宣布全部開放大存量的審批和管制，也不會(huì)在經(jīng)濟(jì)總量方面引起可能令人擔(dān)心的變化。可是從改善經(jīng)濟(jì)資源配置效率的角度看，鼓勵(lì)土地存量資源的重組意義巨大。4.3 從長(zhǎng)期政策選擇的角度想問題，我們認(rèn)為全盤改革現(xiàn)行土地制度、主要是征地制度和建設(shè)用地管制制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。改革的基本方向是從根本上消除我國(guó)土地資產(chǎn)的“半貨幣、半商品”特性，回歸其可由市場(chǎng)交易的商品本性。我們認(rèn)為“貨幣歸貨幣、土地歸商品”不但利于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，而

39、且可以為在城市化進(jìn)程中提高資源效率、改善收入分配，奠定最基本的制度基礎(chǔ)。土地制度要從城市化工業(yè)化驅(qū)動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的大局來考慮，改革的目標(biāo)模式應(yīng)該是在清楚界定轉(zhuǎn)讓權(quán)的基礎(chǔ)上建立一個(gè)管理良好的土地市場(chǎng)。根據(jù)地方性的制度創(chuàng)新探索，我們建議在國(guó)家“十一五”期間推出配套的土地改革政策，主要是：國(guó)家嚴(yán)格限制征地的范圍、規(guī)模和程序；政府按照市價(jià)原則補(bǔ)償征地；修訂“城市土地為國(guó)家所有”的憲法條款；開放建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，允許農(nóng)民的集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)入市交易；進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以依法抵押；改善土地規(guī)劃和用途管制制度，試行各類用地指標(biāo)的跨地區(qū)交易；改革現(xiàn)行稅制，為全盤

40、實(shí)施土地資源稅準(zhǔn)備條件。 4.4 縮小國(guó)家征地范圍。嚴(yán)格界定政府的征地權(quán)，政府僅在法律嚴(yán)格規(guī)定的公益用地范圍內(nèi)，擁有最終征地權(quán)。即便是公益征地，也可以由用地方與供地方先行談判，凡可以達(dá)成協(xié)議的就不動(dòng)用征地權(quán)，只在達(dá)不成協(xié)議的情況下才經(jīng)過一定程序動(dòng)用政府的最終征地權(quán)。這可以增加公益項(xiàng)目決策的科學(xué)性，增加市場(chǎng)機(jī)制在公益項(xiàng)目建設(shè)中的作用，為公益項(xiàng)目的民營(yíng)操作提供制度空間，減少政府征地的執(zhí)行成本。4.5確立征地按市價(jià)實(shí)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t。改革現(xiàn)行按“土地原用途”產(chǎn)值計(jì)算的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償?shù)牡览碇辽儆腥c(diǎn)，第一，為了公益，也不能要求一部分國(guó)民付出更大的犧牲。第二，是從執(zhí)行成

41、本來看，按市價(jià)補(bǔ)可以限制政府使用這個(gè)征地權(quán)，政府征地會(huì)要受到財(cái)力的約束。第三，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，土地供求不同，按市價(jià)補(bǔ)這個(gè)原則可以適應(yīng)各地的情況，又容易被識(shí)別。政府征用農(nóng)地的補(bǔ)償必須發(fā)給土地承包權(quán)人農(nóng)戶。農(nóng)村集體作為承包經(jīng)營(yíng)土地的發(fā)包方，可以接受政府的委托，協(xié)助辦理征地和征地補(bǔ)償發(fā)放的工作，降低交易費(fèi)用，但不能截留、挪用征地補(bǔ)償款。4.6在嚴(yán)格限制國(guó)家征地范圍的同時(shí)，開辟其他合法通道以滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的需要?？紤]修改憲法和土地法有關(guān)條款，開放集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，允許農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶以多種方式轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地，結(jié)束國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制的前提下

42、，集體和承包農(nóng)戶都可以選擇多種合約形式實(shí)現(xiàn)土地的轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)用。對(duì)于千家萬戶農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)土地市場(chǎng)可能引起交易費(fèi)用過高的問題，可以通過自愿基礎(chǔ)的合約和組織的選擇來解決。農(nóng)村集體可以接受農(nóng)戶的委托，集中開發(fā)非農(nóng)建設(shè)土地或設(shè)施，但不能違背自愿原則、侵犯農(nóng)戶的轉(zhuǎn)讓權(quán)。4.7 為保障農(nóng)戶權(quán)益，使農(nóng)戶的土地承包權(quán)真正成為土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，防止少數(shù)人以集體的名義侵犯農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，需要考慮幾個(gè)配套改革：第一，進(jìn)一步延長(zhǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)的期限，或規(guī)定承包到期承包農(nóng)戶擁有續(xù)約的優(yōu)先權(quán)利，使土地承包年限不低于土地出讓年限（50年）；第二，農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)土地轉(zhuǎn)讓權(quán)可以依法擴(kuò)大到包括土地的非農(nóng)用途轉(zhuǎn)讓；第三，建立統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)登記制度，消除國(guó)有土地與集體土地