1、第1章 公共政策變遷的邏輯隨著時(shí)間的推移，政策必然發(fā)生變遷。要么因?yàn)閷?duì)以前的決定進(jìn)行漸進(jìn)的調(diào)整，要么因?yàn)橹卮蟮姆较蜃?化，昨天對(duì)意圖的闡釋可能與今天的不同。在政策執(zhí)彳亍 過(guò)程中所獲得的經(jīng)驗(yàn)也可能反饋到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)。英米切爾黑堯：現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程11.1作為制度變遷的政策變遷公共政策變遷是制度變遷的正式而又主要的形式，任何時(shí)代和社會(huì)條件下的制度變遷 基本上是以政策及其文本形式作為載體表現(xiàn)出來(lái)的。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，制度變遷已經(jīng)形 成了較為成熟的、系統(tǒng)的理論形態(tài)，這為公共政策變遷研究提供了知識(shí)基礎(chǔ)和理論框架。1.1.1關(guān)于制度什么是制度（institution）呢？西方制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家基于自己研究領(lǐng)

2、域和研究目的的基礎(chǔ) 上作出了不同的闡釋。老制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派（OIE）創(chuàng)始人凡勃倫（Heberlein）解釋為：“制度 實(shí)質(zhì)上就是個(gè)人或社會(huì)對(duì)有關(guān)的某些關(guān)系或某些作用的一般思想習(xí)慣人們是生活在制 度一一也就是說(shuō)，思想習(xí)慣指導(dǎo)下的，而這些制度是早期遺留下來(lái)的。”1另一位老制度經(jīng)濟(jì) 學(xué)派康芒斯（John Commons）認(rèn)為：“如果在找出一種普遍的原則，運(yùn)用于一切所謂的制 度的行為，我們可以把制度解釋為集體行動(dòng)控制個(gè)人行動(dòng)。”2新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)3（NIE）家 舒爾茨（T.W.Hurwicz）則將制度定義為一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)行 為4。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物D.諾斯（Douglass C

3、. North）認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會(huì)中的一 些游戲規(guī)則；或者，更正式地說(shuō)，制度是人類設(shè)計(jì)出來(lái)調(diào)節(jié)人類相互關(guān)系的一些約束條件” 5。拉坦（Vernon W.Ruttan）將制度與組織區(qū)分開來(lái)，認(rèn)為“一種制度通常被定義為一套行1米切爾黑堯：現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程，趙成根譯，中國(guó)青年出版社2004年版，第7頁(yè)。1凡勃倫：有閑階級(jí)一一關(guān)于制度的經(jīng)濟(jì)研究，商務(wù)印書館1978年版，第138頁(yè)。2康芒斯：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（上冊(cè)），商務(wù)印書館1962年版，第86頁(yè)。3新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以交易成本理論、制度變遷理論、委托一代理理論、產(chǎn)權(quán)理論、博弈理論、理性選擇理論 等為分析工具，對(duì)制度的含義、制度的來(lái)源、制度的變遷與設(shè)計(jì)、制

4、度與個(gè)人的相互影響、何為好制度等 方面作了具體的分析。以科斯、諾斯、阿爾奇安、德姆塞茨、威廉姆森、張五常等人為代表的新制度經(jīng)濟(jì) 學(xué)家為制度研究作了不可磨滅的貢獻(xiàn)，其中科斯、諾斯先后于1991年、1993年獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。后 來(lái)學(xué)者們把他們的思想同19世紀(jì)末20世紀(jì)初德國(guó)“歷史學(xué)派”（歷史制度主義）和美國(guó)制度主義理論家的 那種注重對(duì)制度作描述性分析的研究（社會(huì)學(xué)制度主義）區(qū)別開來(lái)，冠之以“新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)”（New Institutional Economics），但我們?nèi)匀涣?xí)慣地稱之為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)或制度分析學(xué)派。關(guān)于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的論述，可以參見 科斯等著的財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷：產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派

5、譯文集（上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994 年版）、諾斯的制度、制度變遷與制度績(jī)效（上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版）和經(jīng)濟(jì)史上 的結(jié)構(gòu)和變革（商務(wù)印書館1999年版）、肖特的社會(huì)制度的經(jīng)濟(jì)理論（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2003年版）、 盛洪主編的現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（上、下卷）（北京大學(xué)出版社2003年版）、姚洋的制度與效率：與諾斯 對(duì)話（四川人民出版社2003年版）等。4參見盧現(xiàn)祥：西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，中國(guó)發(fā)展出版社1996年版，第3頁(yè)。5 Douglas North, Institutions,Institutional Change and Economic PefamtahCge:Cam

6、bridge University Press,1990.p.3.又見中譯本D.諾斯：制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994 年版，第3頁(yè)。為規(guī)則，他們被用于支配特定的行為模式與相互關(guān)系” 6。柯武剛、史漫飛在其合著制度 經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策中指出：“制度是由人制定的規(guī)則，它們抑制著人際交往中 可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會(huì)主義行為。制度為一個(gè)共同體所共有，并總是依靠某種懲罰而得 以貫徹。沒(méi)有懲罰的制度是無(wú)用的。只有運(yùn)用懲罰，才能使個(gè)人的行為變得較可預(yù)見。”7通過(guò)對(duì)新老制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于制度定義的文本式分析，我們可知制度是正式的或非正 式的規(guī)則和規(guī)則集。于是，制度便由正式

7、約束(formal constraints)和非正式約束(informal constraints)以及實(shí)施機(jī)制(enforcement)所構(gòu)成?！罢郊s束”包括憲法、法律、政策、合 同、產(chǎn)權(quán)等；“非正式約束”包括風(fēng)俗、文化、道德、價(jià)值、禁忌以及意識(shí)形態(tài)等;“實(shí)施機(jī) 制”一般指的是組織機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行。正式制度是影響人們生活的權(quán)利和義務(wù)的集合，是一種 建構(gòu)契約而獲得的成文形式，并通過(guò)國(guó)家或組織強(qiáng)力實(shí)施的形態(tài)；非正式制度則是無(wú)需契約 明示的和強(qiáng)力執(zhí)行的、主要依賴人們之間的默契的不成文或無(wú)形形態(tài)(見表1 1)。一個(gè)社 會(huì)的公共管理主要由正式制度作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)政府的工具實(shí)施的，正式制度的存在與安排 是

8、社會(huì)秩序良性化的基礎(chǔ)。但是，我們也不能忽視非正式制度的功能，因?yàn)榉钦街贫葘?duì)正 式制度可能起促進(jìn)或阻礙作用。諾斯曾指出，意識(shí)形態(tài)或倫理道德能起到降低正式制度實(shí)施 成本(監(jiān)督、維持等費(fèi)用)的作用。另一方面，由于非正式制度(其核心是意識(shí)形態(tài))總是 滯后于正式制度甚至與正式制度不相容，因此，非正式制度與正式制度之間常常出現(xiàn)“緊張” 狀態(tài)。表11制度的類型及其要素構(gòu)成制度的類型制度的具體表現(xiàn)形式正式制度憲法、法律、政策、合同、產(chǎn)權(quán)非正式制度風(fēng)俗、文化、道德、價(jià)值、禁忌、意識(shí)形態(tài)在諾斯后期的研究中，他十分重視非正式制度對(duì)正式制度的制約作用。他強(qiáng)調(diào)了習(xí)俗為 正式規(guī)則提供了合法性，因?yàn)檎揭?guī)則的源頭便是習(xí)俗

9、。1國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者韋森教授在理解 制度時(shí)，按照牛津英語(yǔ)大辭典的界定把英語(yǔ)以及標(biāo)準(zhǔn)歐洲通語(yǔ)中的“institutions”理解 為從“個(gè)人的習(xí)慣(usage) f群體的習(xí)俗(custom) f習(xí)俗中硬化出來(lái)的慣例規(guī)則(convention) f 制度(formal rules,regulations,law,charters,constitution)這樣一個(gè)動(dòng)態(tài)的邏輯發(fā)展過(guò)程”2。 實(shí)際上，這種理解回答了制度是如何自發(fā)產(chǎn)生的基本問(wèn)題，同時(shí)也揭示了制度原初性變遷的 動(dòng)力過(guò)程。“規(guī)則因人類而產(chǎn)生，而不是人類因規(guī)則而產(chǎn)生”3。制度是因人類而產(chǎn)生的，是 由人們?cè)趯?shí)踐過(guò)程當(dāng)中創(chuàng)造的規(guī)則或者規(guī)則集，是為了

10、維護(hù)人類的生存和發(fā)展并使之秩序化 而形成的有效規(guī)則安排。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)立足于人的現(xiàn)實(shí)需要和人類行為動(dòng)機(jī)的復(fù)雜性，假設(shè) 了人是追求最大化利益的理性的自利者和具有廣泛的機(jī)會(huì)主義行為傾向，特別是面對(duì)稀缺性 資源和信息不對(duì)稱、不充分狀態(tài)以及市場(chǎng)當(dāng)中的不確定因素與風(fēng)險(xiǎn)的存在，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì) 活動(dòng)和其他公共事務(wù)的管理要有效運(yùn)轉(zhuǎn)，就需要完善的制度設(shè)施和規(guī)則安排來(lái)保障社會(huì)機(jī)制 有效運(yùn)行、維護(hù)公共安全以及建構(gòu)公共秩序。唯有如此，也才能降低市場(chǎng)活動(dòng)的交易成本， 減少經(jīng)濟(jì)行為的外部性，抑制人的機(jī)會(huì)主義行為傾向，協(xié)調(diào)利益關(guān)系和利益沖突，為人們之 間的互利合作和公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。6拉坦：誘致性制度變遷理論，載科斯等著財(cái)產(chǎn)

11、權(quán)利與制度變遷，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994 年版，第329頁(yè)。7柯武剛、史漫飛：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策，商務(wù)印書館2000年版，第23頁(yè)。1參見姚洋：制度與效率：與諾斯對(duì)話，四川人民出版社2002年版，第103104頁(yè)。2韋森：博弈論制度分析史上的第一塊里程碑一一肖特社會(huì)制度的經(jīng)濟(jì)理論中譯本序，載安德魯肖 特著社會(huì)制度的經(jīng)濟(jì)理論，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2003年版，第1314頁(yè)。3皮埃爾卡藍(lán)默、安德烈塔爾芒：心系國(guó)家改革一一公共管理建構(gòu)模式論，上海人民出版社2004年版， 第33頁(yè)。制度因人而生但絕非因人而異，因?yàn)樗且粋€(gè)集體選擇的過(guò)程，是個(gè)人理性服從集體理 性的結(jié)果。與制度經(jīng)濟(jì)

12、學(xué)一樣，當(dāng)代西方政治學(xué)中的新制度主義也重視制度的作用，并強(qiáng)調(diào) 從制度的角度來(lái)分析政治生活中的行為。它突破了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的個(gè)人主義分析方法而強(qiáng)調(diào) 集體主義分析方法，如奧爾森提出的集體選擇理論，認(rèn)為“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)是很少，或 者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自 我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益?！?這也說(shuō)明，制度的產(chǎn)生和形 成過(guò)程是一個(gè)由個(gè)體理性走向集體理性、由非合作走向合作的博弈過(guò)程。制度作為一種特殊 的公共物品(public goods)，是因利益沖突及其協(xié)調(diào)而起，并按少數(shù)服從多數(shù)原則設(shè)立的社 會(huì)性行為規(guī)則；對(duì)制度的選擇，也

13、必然是利益沖突條件下的一種公共選擇。1同時(shí)，政治學(xué) 中的新制度主義比新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)更強(qiáng)調(diào)象征性符號(hào)對(duì)于人們行為的意義，這也在一定程度上 彌補(bǔ)了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)局限于考察工具性行為的不足。2但不論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)還是政治學(xué)制 度主義的分析和闡述，制度都呈現(xiàn)了以下幾個(gè)方面的功能和作用：第一，制度的形塑功能， 即制度能夠塑造人們形成制度規(guī)則所要求的價(jià)值觀念、行為動(dòng)機(jī)、行為方式及關(guān)系模式；第 二，制度的激勵(lì)功能，即制度能夠降低交易成本、建構(gòu)效率機(jī)制，從而激勵(lì)人們?nèi)ヅΛ@取 最大利益；第三，制度的約束功能，即制度能夠限制人們不符合制度要求的不正當(dāng)行為；第 四，制度的保障功能，即制度能夠保障體系內(nèi)所認(rèn)可的每一個(gè)人

14、的需求滿足及行為權(quán)利。制 度與器物、文化是社會(huì)系統(tǒng)的三個(gè)基本要素，它們的關(guān)聯(lián)構(gòu)成了社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)。1.1.2制度變遷制度是社會(huì)交往和社會(huì)發(fā)展的規(guī)則，它憑借自身具有的約束機(jī)制、信息機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制， 調(diào)節(jié)沖突，強(qiáng)化合作，規(guī)范人的行為，確立起人們相互間的社會(huì)關(guān)系，從而構(gòu)成人的活動(dòng)或 發(fā)展的現(xiàn)實(shí)空間，形成社會(huì)整體合力和對(duì)結(jié)果來(lái)說(shuō)具有決定意義的生產(chǎn)方式、生活方式、思 維方式，進(jìn)而影響社會(huì)發(fā)展。但制度本身也是有局限性的，它存在著單一性和行為多樣性、 規(guī)定性與選擇性、穩(wěn)定性與變化性等三個(gè)矛盾3。正是制度自身的矛盾和局限性，才構(gòu)成了 制度變遷的動(dòng)因。變遷一詞指的是某項(xiàng)事物的創(chuàng)立、變更以及隨時(shí)間的變化而打破的方

15、式。 制度變遷(institution change)就是新制度安排代替、轉(zhuǎn)換和交易舊制度安排的過(guò)程。一般 來(lái)說(shuō)，制度變遷具有兩重含義：一是制度創(chuàng)新問(wèn)題，即新的制度安排如何產(chǎn)生的問(wèn)題；二是 如何從舊制度安排過(guò)渡到新的制度安排，即新舊制度如何轉(zhuǎn)軌的問(wèn)題。4制度安排從一種狀態(tài)演變到另一種狀態(tài)是一個(gè)從來(lái)就沒(méi)有停止的過(guò)程。“當(dāng)我們說(shuō)到制 度變遷時(shí)，通常指的是制度變遷的歷史。因此，制度學(xué)派出名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都首先是經(jīng)濟(jì)史領(lǐng) 域的專家，如諾斯或巴塞爾。”5諾斯將制度變遷置于更廣闊的背景中進(jìn)行討論，認(rèn)為其核心 思想是，制度變遷是人類知識(shí)積累和認(rèn)知過(guò)程的一部分。這個(gè)過(guò)程具有三部分內(nèi)容：現(xiàn)實(shí)經(jīng) 濟(jì)形態(tài)、人關(guān)于這個(gè)現(xiàn)

16、實(shí)形態(tài)的認(rèn)知以及人基于這個(gè)認(rèn)知而采取的降低不確定性和控制這個(gè) 經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)。6因此，我們可以理解到制度變遷是制度演化的歷史，是人類秩序與行為規(guī)范 建構(gòu)的發(fā)展過(guò)程，是人們對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)形態(tài)的主觀認(rèn)知及其對(duì)環(huán)境不確定性的制度處理。諾斯 認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上，制度變遷能否成功或者尋找什么樣的方向取決于兩個(gè)因素：一是由 復(fù)雜的交易費(fèi)用所確定的不完全市場(chǎng)，二是制度在社會(huì)生活中給人們帶來(lái)的報(bào)酬遞增4曼瑟爾奧爾森：集體行動(dòng)的邏輯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1995年版，第2頁(yè)。1柳新元：利益沖突與制度變遷，武漢大學(xué)出版社2002年版，第24頁(yè)。2參見何增科：新制度主義：從經(jīng)濟(jì)學(xué)到政治學(xué)，載市場(chǎng)社會(huì)與公共秩序，生

17、活讀書新知三聯(lián)書店1996 年版。3詳見魯鵬：制度與發(fā)展關(guān)系論綱，中國(guó)社會(huì)科學(xué)2002年第3期。4柳新元：利益沖突與制度變遷，武漢大學(xué)出版社2002年版，第31頁(yè)。5汪丁?。航?jīng)濟(jì)發(fā)展與制度創(chuàng)新，上海人民出版社1995年版，第6頁(yè)。6姚洋：制度與效率：與諾斯對(duì)話，四川人民出版社2002年版，第14頁(yè)。（increasing returns）。其中，制度的報(bào)酬遞增是決定制度變遷路徑依賴的一個(gè)決定性因素。 那么，什么是制度報(bào)酬遞增呢？按照經(jīng)濟(jì)學(xué)上的常識(shí)，“制度的報(bào)酬應(yīng)當(dāng)是指制度的收益與 成本之間的差額”7。諾斯的報(bào)酬遞增理論強(qiáng)調(diào)：“如果預(yù)期的凈收益超過(guò)預(yù)期的成本，一項(xiàng) 制度安排就會(huì)被創(chuàng)新。只有當(dāng)這一

18、條件滿足時(shí)，我們才可望發(fā)現(xiàn)一個(gè)社會(huì)內(nèi)改變現(xiàn)有制度和 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企圖” 8。由此觀之，制度變遷的內(nèi)源性動(dòng)力就是獲取外部的潛在利潤(rùn)或制度創(chuàng) 新可能帶來(lái)的凈收益。如果不存在改變制度安排會(huì)帶來(lái)更多收益的可能性，或者制度創(chuàng)新的 預(yù)期收益不高于與其成本，制度創(chuàng)新便不可能發(fā)生。馬克思認(rèn)為，制度變遷是對(duì)生產(chǎn)力滯后的回應(yīng)，人類社會(huì)制度和意識(shí)形態(tài)的變遷主要應(yīng) 由生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)方式的變遷來(lái)解釋。在考察由生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾推動(dòng)的社會(huì)制 度變革時(shí)，“我們判斷一個(gè)人不能以他對(duì)自己的看法為依據(jù)，同樣，我們判斷這樣一個(gè)變革 時(shí)代也不能以它的意識(shí)為依據(jù)；相反，這個(gè)意識(shí)必須從物質(zhì)生活的矛盾中，從社會(huì)生產(chǎn)力和 生產(chǎn)關(guān)系之間

19、的現(xiàn)存沖突中去解釋”1。馬克思在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判中曾寫道：社會(huì)的物質(zhì)生產(chǎn)發(fā)展到一定階段，便同它們一直在其中活動(dòng)的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財(cái)產(chǎn)關(guān)系（這只是生產(chǎn)關(guān)系的法律用語(yǔ)）發(fā)生矛盾。于是這些關(guān)系便由生產(chǎn)力的發(fā)展形式變?yōu)樯a(chǎn)力的桎梏。那時(shí)社會(huì)革命的時(shí)代就到來(lái)了。隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革。2由此，制度安排是由生產(chǎn)力水平?jīng)Q定并影響的，制度變遷可以表達(dá)為制度（institution） 與生產(chǎn)力（productivity）的函數(shù)關(guān)系式，即I=f（p）。若考慮時(shí)間因素，因?yàn)橹贫劝才攀菍?duì)生產(chǎn) 力變化的回應(yīng)，此時(shí)的制度安排是對(duì)彼時(shí)的生產(chǎn)力水平的回應(yīng)，于是 I=f（p）應(yīng)該表示為 It=f

20、（pt1）。而生產(chǎn)力又是由生產(chǎn)者（A）、生產(chǎn)資料（M）與制度（I）的函數(shù)，即p=g（A,M,I）， 因此制度變遷的動(dòng)力函數(shù)關(guān)系式可以具體表述為：It=fg（At1,Mt1,It1）tt-1t-1 t-1該式表明，制度變遷或制度創(chuàng)新3是對(duì)人或人群甚至組織（At-1）、資源或社會(huì)環(huán)境（Mt-1）、 原有時(shí)滯的制度（It-1）的回應(yīng)。在制度變遷的類型上，按照烈度可以將其區(qū)分為破烈式制度變遷（通常表現(xiàn)為革命）與 和平式制度變遷（通常表現(xiàn)為改革）兩大類；按照內(nèi)在結(jié)構(gòu)可以將其區(qū)分為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（如產(chǎn) 權(quán)更替）和上層建筑（如社會(huì)制度的演變）兩個(gè)方面的變遷；按照路徑或模型歸類，制度經(jīng) 濟(jì)學(xué)家將制度變遷模型區(qū)分為誘

21、致性制度變遷模型和強(qiáng)制性制度變遷模型。這些分類可以更 好地幫助我們理解制度變遷，但它們之間又是互相聯(lián)系和互相包含的，而平常更多討論的是 誘致性和強(qiáng)制性制度變遷這種常規(guī)類型。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替 代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群（個(gè)）人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組7林崗：諾斯與馬克思：關(guān)于制度變遷道路理論的闡釋，中國(guó)社會(huì)科學(xué)2001年第1期。8 LE.戴維斯、D.C.諾斯：制度變遷的理論：概念與原因，載財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷，上海三聯(lián)書店、上 海人民出版社1994年版，第274頁(yè)。1馬克思：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判序言，馬克思恩格斯選集第2卷，人民出版社1972年版，第83頁(yè)

22、。2馬克思：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判序言，馬克思恩格斯選集第2卷，人民出版社1972年版，第8283 頁(yè)。3 “制度變遷”（institutional change）的過(guò)程就是“制度創(chuàng)新”（institutional innovation）的過(guò)程。制度變遷 比制度創(chuàng)新內(nèi)涵要大、外延要寬，制度變遷可能包含著一個(gè)或多個(gè)制度創(chuàng)新。制度變遷的結(jié)果可能有好有 壞（當(dāng)然絕大多數(shù)是好的轉(zhuǎn)化），制度創(chuàng)新則是向好的方向發(fā)展。假如制度變遷是一根線，那么制度創(chuàng)新可 能是這根線上的被解開了的某一個(gè)或多個(gè)“結(jié)”。這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)經(jīng)常交替使用，因?yàn)楝F(xiàn)有制度的修正同時(shí)也是 一種創(chuàng)新活動(dòng)，新制度的采納也必須隨著舊制度的改變?？椇蛯?shí)行。與之相

23、反，強(qiáng)制性制度變遷由政府命令和法律引入和實(shí)行。4顯然，誘致性變遷 是一個(gè)自下而上(bottom to up)的制度變遷，而強(qiáng)制性變遷是一個(gè)自上而下(upto down) 的制度變遷。實(shí)際上，大多數(shù)情況下，“誘致性”與“強(qiáng)制性”是合而為一的。因?yàn)椋魏?一項(xiàng)制度的變遷基本上源于“上”、“下”互動(dòng)博弈而形成的，特別是在自發(fā)的、正式的制度 安排變遷中，往往也需要用政府的強(qiáng)制性行動(dòng)來(lái)促進(jìn)變遷過(guò)程。基于此，“誘致性”制度需 求與“強(qiáng)制性”制度供給共同鑄成了制度的變遷。其實(shí)，制度變遷模型并非制度需求與制度 供給的基本均衡模型，而是一個(gè)“需求引致一一供給滯后”的非均衡模型。1.1.3政策變遷我們所知，社會(huì)變

24、遷基本上表現(xiàn)為制度變遷，因?yàn)槿祟惿鐣?huì)有史以來(lái)都是通過(guò)自發(fā)秩 序和人為規(guī)則不斷演進(jìn)的。從宏觀上來(lái)講，制度變遷既包括正式制度的變遷，也包括非正式 制度的變遷。非正式制度變遷表現(xiàn)和反映的是習(xí)俗、觀念、價(jià)值、文化、道德等方面的變遷， 正式制度變遷所表征和反映的則是法律、政策、合同、產(chǎn)權(quán)等方面的變遷。而在一般語(yǔ)境中， 制度變遷基本上指的是正式制度的演化。在社會(huì)進(jìn)步和時(shí)代變革當(dāng)中，正式制度變遷卻又以 政策變遷為甚，因?yàn)樵谝粋€(gè)國(guó)家和地區(qū)的公共管理是以公共政策和法律為工具的，而公共政 策與法律在一定條件下是統(tǒng)一的，即有立法必要的、成熟的、穩(wěn)定的政策都會(huì)轉(zhuǎn)變成法律， 于是在法律政策學(xué)派那里，法律都屬于廣義的政策

25、范疇。因此，從一定意義上說(shuō)，制度變遷 基本表現(xiàn)為公共政策變遷。同時(shí)，政策變遷基本上以政策文本的載體和方式來(lái)展現(xiàn)制度變遷 乃至社會(huì)變遷，因此我們可以把公共政策變遷稱之為一種“文本式制度變遷”。一項(xiàng)制度變遷通常離不開制度環(huán)境、制度安排、行動(dòng)團(tuán)體、制度裝置，而作為制度變 遷的公共政策變遷也不例外。戴維斯和諾斯的研究表明，制度環(huán)境“是一系列用來(lái)建立生產(chǎn)、 交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會(huì)和法律規(guī)則基礎(chǔ)”；制度安排“是經(jīng)濟(jì)單位之間的一種安排， 它用于支配這些單位之間合作與競(jìng)爭(zhēng)的方式”；初級(jí)行為團(tuán)體“是一個(gè)決策單位，它的決策 支配了安排創(chuàng)新的過(guò)程”；次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體“也是一個(gè)決策單位，是用于幫助初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體獲 取收

26、入所進(jìn)行的一些制度安排變遷”；制度裝置“是行動(dòng)團(tuán)體所利用的文件和手段，當(dāng)這些 裝置被應(yīng)用于新的安排結(jié)構(gòu)時(shí)，行動(dòng)團(tuán)體就利用他們來(lái)獲取外在現(xiàn)有安排結(jié)構(gòu)的收入”。1 我們知道，一項(xiàng)公共政策的變遷是無(wú)法脫離開政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等基礎(chǔ)規(guī)則的，制度 環(huán)境往往對(duì)政策變遷起著舉足輕重的作用的，一般而言，制度環(huán)境是制度變遷的外在變量， 比如當(dāng)下中國(guó)現(xiàn)行的一些政策就需要適應(yīng)WTO規(guī)則和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境而不斷地作出調(diào) 整；制度安排一般受制度環(huán)境的決定并在制度環(huán)境框架內(nèi)進(jìn)行，在公共政策變遷中，制度安 排實(shí)際上就是設(shè)計(jì)政策文本和配置公共政策，比如面對(duì)SARS肆虐中國(guó)必須建構(gòu)公共政策預(yù) 警機(jī)制就是一例；初級(jí)行為團(tuán)體一

27、般指的是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)等公共決策單位，那些進(jìn)行政策決 策的所謂“發(fā)號(hào)施令”的中樞神經(jīng)系統(tǒng);而次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體則是包含智囊團(tuán)、利益團(tuán)體等的輔 助決策機(jī)構(gòu)等；制度裝置則屬于政策組織所利用和依賴的政策文本和所使用的組織資源，比 如國(guó)家機(jī)關(guān)、政策文件、人力物力財(cái)力等等?！肮舱弑举|(zhì)上是關(guān)于規(guī)定個(gè)體和集體選擇集的制度安排的結(jié)構(gòu)。因此，政策問(wèn)題關(guān) 注的是那些制度安排上的變化?！?美國(guó)著名學(xué)者布羅姆利教授的政策科層概念及其模型(見 圖1 1)說(shuō)明了制度安排是從政策層次和組織層次中產(chǎn)生并進(jìn)而確定了操作層次的最基本4林毅夫：關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷，載財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷，上海三 聯(lián)書店、上海

28、人民出版社1994年版，第384頁(yè)。1參見LE戴維斯、DC諾斯：制度變遷的理論：概念與原因，載科斯等著財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷， 上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第270273頁(yè)。2丹尼爾W布羅姆利經(jīng)濟(jì)利益與經(jīng)濟(jì)制度一一公共政策的理論基礎(chǔ)，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社 1996年版，第292頁(yè)。行為者的選擇集。制度使日常生活中反反復(fù)復(fù)的討價(jià)還價(jià)最小化，制度降低了交易費(fèi)用。但 是制度的存在也為日常人際接觸提供了管規(guī)和尺度。它使這種人際接觸成為現(xiàn)實(shí)，并因此在 對(duì)新的短缺、新的口味和偏好及新的機(jī)會(huì)作出集體決定時(shí)成為注意的焦點(diǎn)。由此，制度安排 是在有益于社會(huì)的范圍內(nèi)對(duì)個(gè)人積極性的進(jìn)行引導(dǎo)和許可。同

29、時(shí)，制度安排存在著關(guān)于建立 (和維護(hù))經(jīng)濟(jì)法律基礎(chǔ)的政策目標(biāo)。同樣也存在著關(guān)于政府政策目的的政策目標(biāo)。在這里， 有關(guān)社會(huì)基本結(jié)構(gòu)和秩序的政策被稱之為“制度政策”，而有關(guān)社會(huì)運(yùn)行的政策被稱之為“程 序政策”。公共政策變遷是或然的還是應(yīng)然的？我們知道，公共政策具有自己的生命周期，從政策 過(guò)程的環(huán)節(jié)來(lái)看，公共政策要經(jīng)過(guò)問(wèn)題認(rèn)定、規(guī)劃制定、公示執(zhí)行、評(píng)估終結(jié)一個(gè)周期；從 政策循環(huán)的過(guò)程來(lái)看，政策要經(jīng)過(guò)舊政策到新政策到舊政策再到新政策的N次循環(huán)遲至完 全廢止。所以，沒(méi)有一成不變的公共政策，政策變遷是必然的。著名決策學(xué)家安德森認(rèn)為： “絕大多數(shù)政策過(guò)程一一尤其是重大問(wèn)題上的決策過(guò)程一一是連續(xù)不斷的。某一政

30、策被正式 通過(guò)后，評(píng)價(jià)和反饋便會(huì)發(fā)生，政策的變化和調(diào)整便會(huì)隨之而來(lái)。”1政策學(xué)家黑堯認(rèn)為：“隨 著時(shí)間的推移，政策必然發(fā)生變遷。要么因?yàn)閷?duì)以前的決定進(jìn)行漸進(jìn)的調(diào)整，要么因?yàn)橹卮?的方向變化，昨天對(duì)意圖的闡釋可能與今天的不同。在政策執(zhí)行過(guò)程中所獲得的經(jīng)驗(yàn)也可能 反饋到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)?！碧佤?shù)让绹?guó)學(xué)者所創(chuàng)制的間斷一平衡理論(Punctuated-equilibrium theory)解釋了公共政策運(yùn)動(dòng)當(dāng)中的這一個(gè)帶有規(guī)律性的簡(jiǎn)單現(xiàn)象：政治過(guò)程通常由一種穩(wěn) 定和漸進(jìn)主義邏輯所驅(qū)動(dòng)，但是偶爾也會(huì)出現(xiàn)不同于過(guò)去的重大變遷2。 TOC o 1-5 h z 政策層次y1 、制度安排 L 組織層次阻I1制度安排

31、 /操作層次I /相互作用的形式/評(píng)價(jià)圖1 1作為一個(gè)科層結(jié)構(gòu)的政策過(guò)程3政策變遷本身是一個(gè)系統(tǒng)工程，它包含目標(biāo)變遷、功能變遷、內(nèi)容變遷、路徑變遷、環(huán) 境變遷等。政策目標(biāo)是公共政策重要的構(gòu)成因素，政策目標(biāo)的變遷意味著政策整體的調(diào)整， 當(dāng)然它既可以發(fā)生在具體的政策層面上，也可以發(fā)生在國(guó)家基本政策的層面上；每一項(xiàng)公共 政策都有具體的利益分配、行為引導(dǎo)、控制調(diào)節(jié)的功能，因而政策功能的變遷意味著它的作 用和功能的調(diào)整；每一項(xiàng)公共政策都有其具體的內(nèi)容，政策內(nèi)容的變遷指的是政策方案和措 施的創(chuàng)新和改變；每一項(xiàng)政策都有其自身的運(yùn)行路徑，政策路徑的變遷意味著政策模式的改1詹姆斯E安德森：公共決策，華夏出版社1

32、990年版，第217頁(yè)。2詹姆斯L特魯、布賴恩D瓊斯和弗蘭克R鮑姆加特納：間斷一平衡理論：解讀美國(guó)政策制定中的變 遷和穩(wěn)定性，載保羅A薩巴蒂爾編政策過(guò)程理論，生活讀書新知三聯(lián)書店2004年版，第125頁(yè)。3丹尼爾W布羅姆利：經(jīng)濟(jì)利益與經(jīng)濟(jì)制度一一公共政策的理論基礎(chǔ)，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社 1996年版，第42頁(yè)。變和政策方法的改進(jìn)；每一項(xiàng)政策都生存在一個(gè)具體的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境當(dāng)中，政策環(huán)境 的變遷意味著政策所依賴的外部條件已經(jīng)發(fā)生了變化和更替，特別是外部的各種因素所構(gòu)成 的制度環(huán)境在政策變遷中起著舉足輕重的作用。政策變遷是政策需求和政策供給的矛盾運(yùn)動(dòng) 使然，它有著與經(jīng)濟(jì)學(xué)家所研究的制度

33、變遷一樣的發(fā)生機(jī)理。從變遷的范圍來(lái)看，政策變遷 可以它可以是一個(gè)方面的變遷，也可以是一個(gè)整體的變遷。從變遷的烈度來(lái)看，政策變遷可 以分為激進(jìn)型（爆烈式）政策變遷和漸進(jìn)型（和平式）政策變遷。從變遷的模式來(lái)看，政 策變遷作為一種制度變遷可以分為強(qiáng)制性政策變遷和誘致性政策變遷。1.2公共政策變遷的理論命題公共政策變遷是一個(gè)頗具誘惑力的研究領(lǐng)域，在這方面的理論探討和實(shí)證分析都有必要 加強(qiáng)和深入。為了厘清政策變遷的基本理論，本文依據(jù)變遷時(shí)序和表現(xiàn)形態(tài)建構(gòu)了 “政策時(shí) 滯”、“政策博弈”、“政策演進(jìn)”三個(gè)理論綱目，并在三個(gè)綱目下嘗試性地提出了 9個(gè)命題。 命題本身及其論證或許還有太多的不完善，但它基本上為

34、本文的敘述和寫作提供了前提性的 理論依據(jù)和表述平臺(tái)。1.2.1政策時(shí)滯hysteresis 一詞來(lái)自于希臘語(yǔ)，意指“后來(lái)發(fā)生什么”，后來(lái)學(xué)術(shù)界經(jīng)常用“時(shí)滯”或“滯 后”來(lái)表達(dá)，說(shuō)明盡管一個(gè)時(shí)點(diǎn)的沖擊已經(jīng)消失，但這個(gè)沖擊的影響仍然會(huì)保留在體系內(nèi)部。 物理學(xué)家詹姆士阿爾佛萊德尤因（18551935）1885年在一篇關(guān)于電磁的論文中首次提 出了時(shí)滯這個(gè)概念。要是一根電線繞在一根鐵棒上，讓電流通過(guò)電線，鐵棒就變得有磁性。 尤因注意到，即使電流被切斷，有一些磁性仍然滯留在鐵棒上。鐵棒受到磁循環(huán)（電）刺激 并具有了某種狀態(tài)（變得有磁性），而且即使導(dǎo)致這種狀態(tài)的因素（電）被切斷這種狀態(tài)仍 然能夠保留下來(lái)。尤

35、因把這種現(xiàn)象稱為時(shí)滯。由此，尤因把這種現(xiàn)象簡(jiǎn)潔地表述為：當(dāng)存在兩個(gè)量M和N,N中的一個(gè)循環(huán)變化引發(fā)了 M中的一個(gè)循環(huán)變化，由此在M中發(fā)生的變化總滯后于N中發(fā)生的變化，時(shí)滯就發(fā)生了。在任何一個(gè)時(shí)點(diǎn)上M的值不僅僅依賴于N的實(shí)際值，而且也依賴于所有前面N中發(fā)生了的變化。1格爾塔托爾思維克（Gaute Torsvik）對(duì)尤因電磁時(shí)滯理論作了具體的解釋性模型分析 （見圖12），該圖式化模型表明：我們從A點(diǎn)開始，要是一個(gè)正的磁化能量導(dǎo)入鐵中，鐵 就會(huì)變得具有磁性，就如B點(diǎn)所示。移去磁化能量后，鐵的磁性并沒(méi)有消失，鐵仍然保留 著相當(dāng)于C點(diǎn)的磁性。這就表明磁性不僅僅是過(guò)去鐵的歷史的函數(shù)，也是此后對(duì)鐵產(chǎn)生影 響

36、的磁化能量的函數(shù)。假設(shè)電流沖擊為X，鐵的反應(yīng)為磁性Y，那么可以把這種關(guān)系描述成 函數(shù)關(guān)系式為Y=F （X）。在社會(huì)或經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，Y通常代表個(gè)人的行為（或個(gè)人行為的集 體措施），而X代表外部基本條件一一比如價(jià)格、技術(shù)條件等等一一也就是所有影響這些行 為的相關(guān)變量。時(shí)滯命題對(duì)于我們理解和分析資本市場(chǎng)的不可逆投資效應(yīng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)上失 業(yè)的吸收效應(yīng)、消費(fèi)行為的內(nèi)生偏好效應(yīng)等經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象具有很強(qiáng)的解釋力，對(duì)于政策變遷的不 可逆性和政策安排的滯后性同樣具有不可替代的理論啟迪和經(jīng)驗(yàn)解釋效果。磁性1格塔爾托爾思維克：時(shí)滯命題：經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)中的路徑依賴，載斯坦因U拉爾森主編社會(huì)科學(xué) 理論與方法，上海人民出版社20

37、02年版，第98頁(yè)。圖12托爾思維克電磁時(shí)滯解釋性模型2命題1:變遷具有不可逆性，而且必然充滿著記憶“。公共政策變遷是從“舊”的政策向“新”的政策轉(zhuǎn)變的過(guò)程，也是從“壞”的政策向“好” 的政策轉(zhuǎn)變的過(guò)程，因而變遷的方向具有當(dāng)然的不可逆性。辯證唯物主義表明，事物是發(fā)展 的，事物發(fā)展是前進(jìn)性和曲折性的統(tǒng)一；歷史唯物主義也表明，人類社會(huì)的歷史是由低級(jí)到 高級(jí)、由簡(jiǎn)單到復(fù)雜的發(fā)展過(guò)程。指導(dǎo)人類社會(huì)發(fā)展的公共政策也不例外。從宏觀的發(fā)展過(guò) 程來(lái)看，公共政策就是一個(gè)從無(wú)到有、從舊到新、從惡到善的安排過(guò)程。時(shí)間是流動(dòng)的，政 策是不可逆的，猶如鐵棒上的電流很難重新回流到已抽離的電線一樣，亦如一個(gè)人不可能“越 活

38、越年輕”一樣。但是，一個(gè)人的經(jīng)歷以及對(duì)生活實(shí)踐的閱歷卻是無(wú)法抹去的，無(wú)論如何他 對(duì)生活是充滿記憶的。那么，公共政策也一樣，新政策是建立在舊政策的基礎(chǔ)上，沒(méi)有“舊” 何以有“新”呢？顯然，政策變遷是一個(gè)具有相當(dāng)承傳性的延續(xù)過(guò)程，政策充滿著記憶。政 策記憶(policy memory)是政策運(yùn)行的繼承性認(rèn)知，是政策現(xiàn)實(shí)和政策理想轉(zhuǎn)化中的政策 回味，它充分反應(yīng)著政策變遷的歷史痕跡，而且不可避免地呈現(xiàn)著政策變遷的路徑依賴現(xiàn)象。假設(shè)一定的政策情景時(shí)點(diǎn)為t，那么政策變遷必然沿著t+1、t+2、t+3“t+n路徑順時(shí)序 前進(jìn)，它決不會(huì)反其道如t-1、t-2、t-3t-n般的逆時(shí)序而行之；但是，在作政策轉(zhuǎn)換或

39、政策 替代時(shí)，政策相關(guān)利益人卻不能不涉及和考量時(shí)點(diǎn)t-1或t-2或t-3或t-n的政策積累。從一 般意義上來(lái)說(shuō)，一項(xiàng)良好的處于時(shí)點(diǎn)t的政策制定，至少既要預(yù)測(cè)時(shí)點(diǎn)t+1的情況，又要顧 及時(shí)點(diǎn)t-1的情形。因此，變遷中的政策安排必然立足現(xiàn)實(shí)、回顧歷史、取向未來(lái)。此外， 我們必須明確政策變遷的不可逆性并不否定政策某一時(shí)點(diǎn)上的逆向選擇性，那就是由于變革 成本的昂貴性、信息的不充分性、問(wèn)題的復(fù)雜性、利益集團(tuán)的抗力性、環(huán)境的不可確定性等 因素的存在，政策可能會(huì)出現(xiàn)“向后轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，但是相對(duì)于政策的長(zhǎng)時(shí)段來(lái)說(shuō)這只是暫時(shí) 的；政策某些時(shí)段所出現(xiàn)的反復(fù)和“折騰”，也可能是政策組織者有意圖的“試錯(cuò)”歷練， 是政策

40、推廣前政策試驗(yàn)所允許的可能范圍。由此，政策選擇可以是可逆的，而政策變遷則是 不可逆的。命題2：變遷具有相當(dāng)?shù)膽T性和惰性，而新的安排亦通常居于滯后我們知道，政策變遷必然是一個(gè)過(guò)程。所謂“過(guò)程”，指的是事物狀態(tài)的變化在時(shí)間上 延續(xù)和空間上延伸。在政策變遷這一長(zhǎng)久的過(guò)程當(dāng)中，如果政策記憶長(zhǎng)久地保留且“抹之不 去”，并不斷地強(qiáng)化原有政策意圖和集體行動(dòng)選擇，那么說(shuō)明舊政策變革的阻力相當(dāng)強(qiáng)大， 其所具有的慣性一時(shí)半載揮之不去，政策變遷的惰性也特別明顯，這就是政策變遷所謂的“路 徑依賴”。政策時(shí)滯性這種客觀的非人為原因所形成的慣性以及人為原因所形成的惰性，它 有可能一度阻止新政策的安排和實(shí)施。也由于慣性和惰

41、性的存在，因而必然較多地使用諸如 “雙軌制”之類過(guò)渡性體制安排一一新政策開始運(yùn)行和舊政策也得以保留，于是政策變遷過(guò) 程中的體制之間的摩擦和耗損不斷增加，從而導(dǎo)致變遷成本加大和整個(gè)社會(huì)的效率缺失。同時(shí)，政策變遷中的政策供給往往是滯后的。從公共政策過(guò)程的環(huán)節(jié)來(lái)看，政策問(wèn)題是2格塔爾托爾思維克：時(shí)滯命題：經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)中的路徑依賴，載斯坦因U 拉爾森主編社會(huì)科學(xué) 理論與方法，上海人民出版社2002年版，第105頁(yè)。整個(gè)政策過(guò)程的起點(diǎn)。只有發(fā)現(xiàn)了政策問(wèn)題或者認(rèn)識(shí)了政策問(wèn)題情境，才可能有政策的相關(guān) 安排。由問(wèn)題發(fā)現(xiàn)到政策安排，本身說(shuō)明這是一個(gè)有先有后的邏輯過(guò)程，同時(shí)也是符合人的 認(rèn)識(shí)過(guò)程的，因而政策安排

42、的滯后性便自然而然。制度變遷的研究表明，就正常邏輯看一項(xiàng) 新制度安排一般具有滯后性1。馬克思生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的制度變遷理論模型也充分地闡明 了這一點(diǎn)，馬克思認(rèn)為，制度變遷是對(duì)生產(chǎn)力滯后的反應(yīng)，此時(shí)的制度安排是對(duì)彼時(shí)生產(chǎn)力 水平的回應(yīng)。制度變遷的諾斯模型也是一個(gè)“滯后供給”模型，即在潛在利潤(rùn)出現(xiàn)和使?jié)撛?利潤(rùn)內(nèi)部化的創(chuàng)新之間存在一定的時(shí)間間隔，即制度創(chuàng)新滯后于潛在利潤(rùn)的出現(xiàn)。假設(shè)我們 現(xiàn)在處于時(shí)點(diǎn)t上，要制定時(shí)點(diǎn)t的政策，那么這時(shí)的政策情景是建立在時(shí)點(diǎn)t-1的基礎(chǔ)上 的；當(dāng)我們把時(shí)點(diǎn)t的政策制定出來(lái)了，可我們的時(shí)點(diǎn)又走過(guò)了 t+1甚至t+n的階段；我們 極力地想把政策制定得富有前瞻性和超前性，希

43、望時(shí)點(diǎn)t的政策能夠涵蓋t+1、t+2、t+3 t+n等未來(lái)時(shí)點(diǎn)，但這往往又是不可能的。因?yàn)闀r(shí)間是流動(dòng)的，政策情景是可變的，未來(lái)具 有不確定性。于是，時(shí)點(diǎn)t的政策安排依據(jù)的是時(shí)點(diǎn)t-1的政策情境，而在實(shí)施中時(shí)點(diǎn)又可 能跨越了七+1的階段了。命題3： i時(shí)滯的長(zhǎng)短與變遷的變量相關(guān)，且貼現(xiàn)率高低也呈現(xiàn)不同變心諾斯將制度變遷中的時(shí)滯從以下四個(gè)方面加以解說(shuō)，即認(rèn)知和組織（時(shí)滯1）、發(fā)明（時(shí) 滯2）、菜單選擇（時(shí)滯3）、啟動(dòng)時(shí)間（時(shí)滯4）等。諾斯認(rèn)為，在時(shí)滯1中，一種安排創(chuàng) 新中得到的潛在利潤(rùn)越大，時(shí)滯就越短；已知的合法安排選擇單子愈長(zhǎng)，時(shí)滯就愈短；組成 有關(guān)行動(dòng)團(tuán)體的成員越少，時(shí)滯將越短；如果組成有關(guān)行

44、動(dòng)團(tuán)體的成員的原型組織已經(jīng)存在 的話，時(shí)滯將縮短；通訊和交通條件愈好，時(shí)滯將縮短。在時(shí)滯2中，從創(chuàng)新安排中能夠?qū)?現(xiàn)的利潤(rùn)愈大愈確定，發(fā)明時(shí)滯將愈短；以完整形式運(yùn)用制度的發(fā)明，時(shí)滯將縮短；基于法 律和政治環(huán)境的經(jīng)濟(jì)安排愈可靠，發(fā)明的時(shí)滯將縮短；經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)可能選擇的方案的制約愈 小，時(shí)滯將就愈短。在時(shí)滯3中，菜單上可行的安排選擇數(shù)目愈多，時(shí)滯就愈長(zhǎng)；呈現(xiàn)在菜 單上的選擇方案的現(xiàn)值分布愈大，時(shí)滯將愈短；對(duì)外部利潤(rùn)內(nèi)部化至少能起部分作用的現(xiàn)存 安排的總成本部分愈大，時(shí)滯愈長(zhǎng)。在時(shí)滯4中，不論是個(gè)人安排、自愿組織合作安排還是 政府性安排，潛在利潤(rùn)愈大愈確定，啟動(dòng)時(shí)間愈短。1同理，政策時(shí)滯的長(zhǎng)短與政策變

45、遷的內(nèi)在變量和外在變量是相關(guān)的。政策時(shí)滯與內(nèi)在變 量中的公眾的認(rèn)知程度、組織的推力大小、決策的好壞快慢、方案的數(shù)量選擇、利益集團(tuán)的 勢(shì)力強(qiáng)弱、資源投入的效益狀況等密切相關(guān)。比如，公眾對(duì)政策的認(rèn)知水平和理解程度越高， 政策時(shí)滯就越短，政策貼現(xiàn)率就高；政策組織的凝聚力、決策力與執(zhí)行力越高，政策時(shí)滯就 越短，政策貼現(xiàn)率就越高；決策的科學(xué)化程度愈高，決策的缺陷愈少，政策時(shí)滯就愈短，政 策貼現(xiàn)率就愈高；政策方案的選擇愈多，菜單數(shù)量愈多，啟動(dòng)時(shí)間愈長(zhǎng)，政策時(shí)滯就愈長(zhǎng)； 政策資源投入的效益越高，潛在利潤(rùn)率大，政策時(shí)滯就越短，政策貼現(xiàn)率就越高等等。政策 時(shí)滯也與外在變量中的意識(shí)形態(tài)、政治法律、科學(xué)技術(shù)等環(huán)境因

46、素相關(guān)，比如，意識(shí)形態(tài)的 限制越多，啟動(dòng)時(shí)間就越長(zhǎng)，政策利潤(rùn)的現(xiàn)值分布越小，政策時(shí)滯就越長(zhǎng)；政治法律環(huán)境的 制約越小，政策時(shí)滯將越短，政策貼現(xiàn)率就越高；科學(xué)技術(shù)越進(jìn)步，人類理解和認(rèn)識(shí)能力越 提高，政策時(shí)滯就越短，政策貼現(xiàn)率就越高。由此，政策時(shí)滯的狀況與政策變遷的變量呈現(xiàn) 正負(fù)相關(guān)關(guān)系，政策貼現(xiàn)率也就隨著時(shí)滯長(zhǎng)短而呈現(xiàn)高低的差異。1 L.Hurwicz,On informational decentralized systems,in Decision and Organization（Radner,R.and C.B.MC Guire,Eds）,Volume in Honor of J.Mar

47、schak,North-Holland,1972,p.297336.轉(zhuǎn)引自李建標(biāo)：經(jīng)濟(jì)制度變遷的基 本邏輯與制度安排的可設(shè)計(jì)性，經(jīng)濟(jì)評(píng)論2001年第2期。1參見LE戴維斯、DC諾斯：制度創(chuàng)新的理論：描述、類推與說(shuō)明，財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷一一產(chǎn)權(quán) 學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第317320頁(yè)。1.2.2政策博弈博弈論英文為gametheory,是研究決策主體的行為發(fā)生相互作用時(shí)候的決策以及這種決 策的均衡問(wèn)題。2博弈理論假設(shè)博弈參與者(局中人)均為“經(jīng)濟(jì)人”即理性的自利者。作 為公共物品的公共政策，是“與私人選擇相對(duì)的公共選擇” 3,是集體行動(dòng)的要求和必然。

48、那么，按照博弈論的解釋，作為集體行動(dòng)的政策變遷便是一個(gè)由眾多局中人參與的互動(dòng)博弈 過(guò)程。在政策變遷的博弈場(chǎng)域當(dāng)中，博弈參與者或局中人包括政黨、官僚、利益集團(tuán)、公民 個(gè)人等；博弈預(yù)期則是可控的或不可控的政策利益，其中包含物質(zhì)利益和精神利益兩種；博 弈規(guī)則是參與博弈的外部所能提供規(guī)則，包括意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)制度、政治法律環(huán)境等；博弈 策略是局中人所選取的競(jìng)賽技術(shù)和方法；博弈方式主要表現(xiàn)為合作博弈(cooperativegame) 和非合作博弈(non-cooperativegame)兩種。由于有著不同的顯示偏好、預(yù)期利益、知識(shí)水 平、技術(shù)信息等，政策參與者之間的博弈鑄造了政策變遷的人為動(dòng)力，政策變遷實(shí)

49、際上就是 一種動(dòng)態(tài)的政策博弈。由于集體行動(dòng)的邏輯，人類理性與政策公共性之間的矛盾始終存在， 因而博弈所引發(fā)的政策悖論(policy paradox)現(xiàn)象也不可避免。命題4：政策變遷的過(guò)程必然是一個(gè)轉(zhuǎn)機(jī)的過(guò)程，合作博弈達(dá)成的雙機(jī)制”成為一定時(shí)期內(nèi)的可能模式。政策變遷是采取激進(jìn)的或休克的策略方式還是漸進(jìn)的或平滑的策略方式，主要在于博弈 參與者的理念、經(jīng)驗(yàn)、智慧和政策環(huán)境的制約程度。但不論如何，“轉(zhuǎn)軌”(transition)已是 事實(shí)，而為了避免劇烈的政局動(dòng)蕩，一般來(lái)說(shuō)平滑式的漸進(jìn)變革是其理性的選擇，這是由于 變革代價(jià)和改革成本的算計(jì)使然。同時(shí)，也是社會(huì)再生產(chǎn)的連續(xù)性所決定的。再生產(chǎn)的連續(xù) 性是指

50、“在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中必須在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)保留舊的經(jīng)濟(jì)形式” 1，這就要求在某一時(shí)期 內(nèi)對(duì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的保留，對(duì)現(xiàn)有部門內(nèi)部和部門之間的聯(lián)系、對(duì)政策連續(xù)性等方面的保留。任 何期望迅速取代舊的政策的做法，都將不可避免地使生產(chǎn)過(guò)程或社會(huì)發(fā)展帶來(lái)混亂、扭曲甚 至衰退。因此，博弈參與者為了既得利益和預(yù)期利益只能走向“合作”一一政策交易和政策 妥協(xié)種新舊政策并存式兼容型悖論出現(xiàn)了，有限理性促使他們作出了不是“最優(yōu)”而是“次優(yōu)”的選擇一一雙軌制過(guò)渡性政策安排。因而，政策變遷呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)模式，政策 變遷軌跡亦顯現(xiàn)出平滑滾動(dòng)的鮮明特點(diǎn)(見圖13)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)最突出的特征就是市場(chǎng)化過(guò)程中的雙軌制模式。該模式首先出

51、現(xiàn)于 價(jià)格改革領(lǐng)域，即所謂“價(jià)格雙軌制”，計(jì)劃價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格同時(shí)存在，具體表現(xiàn)為“一物 兩價(jià)”。在這種思路下，局部放松原先價(jià)格的絕對(duì)計(jì)劃控制，在計(jì)劃邊界之外允許價(jià)格自由 浮動(dòng)，使定價(jià)制度從單一價(jià)格控制過(guò)渡到計(jì)劃控制與市場(chǎng)控制共存的雙軌價(jià)格制度。后來(lái)， 這種雙軌制模式逐步延伸到經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)等許多政策領(lǐng)域。實(shí)際上，雙軌制所反映的是 舊政策、舊體制與新政策、新體制的一定時(shí)期內(nèi)的利益合謀，也是博弈參與者在合作博弈條 件下妥協(xié)的產(chǎn)物。由于再生產(chǎn)的連續(xù)性、轉(zhuǎn)軌過(guò)程的深刻繼承性、社會(huì)生活準(zhǔn)則和思想觀念 調(diào)整的緩慢性，這就決定了政策變遷的“轉(zhuǎn)軌”過(guò)程的漸進(jìn)性和相對(duì)長(zhǎng)期性。但是，我們必 須看到這種“雙軌制”

52、不僅增加了政策體制之間的摩擦和耗損，也會(huì)產(chǎn)生并強(qiáng)化新生的利用 雙軌制尋租的既得利益集團(tuán)，從而導(dǎo)致政策效率損失和改革成本及改革難度增大。因此，治 國(guó)者要想轉(zhuǎn)軌成為一個(gè)平滑、連續(xù)的過(guò)程，就必須時(shí)刻注意在改革的每一步盡量減少政治的 交易成本，力求獲得更多的政治支持，以增加改革的可接受性；而不是一味地尋求“效率最2張維迎：博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)，上海人民出版社1996年版，第34頁(yè)。3柯武剛、史漫飛：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策，商務(wù)印書館2001年版，第349頁(yè)。1呂煒：中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌實(shí)踐的理論命題，中國(guó)社會(huì)科學(xué)2003年第4期。大化”或“最優(yōu)目標(biāo)”。2A.舊政策B.雙軌制C.政策交替D.新政策圖1 3

53、政策變遷漸進(jìn)軌跡一般模式圖命題5:由于集體行動(dòng)的邏輯，政策變遷容易出現(xiàn)如同公用地悲劇”般的非合作博弈困局。古希臘哲人亞里士多德(A.Aristole)曾經(jīng)斷言：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是 最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；對(duì)于公共的一切，他至 多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)?！?31968年英國(guó)科學(xué)家哈T(G.Hardin)在美 國(guó)著名的科學(xué)雜志上發(fā)表了公用地的悲劇(The Tragedy of the Commons) 一文，描 述了理性地追求最大化利益的個(gè)體行為是如何導(dǎo)致公共利益受損的惡果4。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧 爾森(M.Olson)演繹的“集體行動(dòng)

54、的邏輯”(The Logic of Collective Action)也說(shuō)明個(gè)人理 性不是實(shí)現(xiàn)集體理性的充分條件，其原因是理性的個(gè)人在實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)時(shí)往往具有搭便車 (free-riding)的傾向。奧爾森認(rèn)為：“盡管集團(tuán)的全體成員對(duì)獲得這一集團(tuán)利益有著共同的 興趣，但他們對(duì)承擔(dān)為獲得這一集體利益而要付出的成本卻沒(méi)有共同的興趣。每個(gè)人都希望 別人付出全部成本，而且不管他自己是否分擔(dān)了成本，一般總能得到提供的利益。”1而在政 策變遷過(guò)程中，非合作博弈條件下集體行動(dòng)的邏輯也不可避免地存在著。集體行動(dòng)的困境說(shuō)明，集體行動(dòng)未必能導(dǎo)致集體利益或公共利益，在由n人所組成的公 共事務(wù)管理中便是如此，比如集體

55、行動(dòng)困境可以導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給短缺、公共資源利用無(wú)度、 公共秩序混沌失序、公共組織效率缺失、公共政策執(zhí)行失范等。2公共政策作為一種公共物 品也無(wú)法消除它的外部性，在政策變遷中我們常?？梢砸姷竭@樣一種悖論狀態(tài)：既存政策是 多數(shù)人不滿意的，但這種不滿意的政策又能夠較長(zhǎng)地維持。因?yàn)槔硇缘膫€(gè)人都存在著“搭便 車”的動(dòng)機(jī)，每一個(gè)人只想獲取最大化的1/n的收益(假設(shè)存在n人的集體)，卻不愿承擔(dān) 哪怕最小化的1/n的成本。于是乎出現(xiàn)了一些“怪狀”：一則你有你的政策、我有我的行動(dòng)， 理性的算計(jì)只顧追求自己利益的最大化，新政策的推行成為了一紙空文，個(gè)體理性導(dǎo)致了政 策的非理性，于是這部分人便成了政策變遷中的個(gè)人主

56、義者；二則對(duì)于受益型政策希望別人 能夠“示范”、對(duì)于受損型政策希望自己能夠逃脫損虧，于是乎等待觀望、伺機(jī)尋利、伺時(shí) 出擊，這些人也就順其自然地成為了政策變遷中的機(jī)會(huì)主義者；三則雖然這個(gè)政策不合理， 但分?jǐn)偟絺€(gè)人身上的損虧是相對(duì)較小的，人們寧愿忍受這個(gè)不合理的政策，也不愿去創(chuàng)新一 項(xiàng)從整體來(lái)說(shuō)收益更大的政策，于是這部分人便成為了政策變遷中的保守主義者；四則不論2張建偉：“變法”模式與政治穩(wěn)定性一一中國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其法律經(jīng)濟(jì)學(xué)含義，中國(guó)社會(huì)科學(xué)2003年第1 期。3亞里士多德：政治學(xué)，商務(wù)印書館1965年版，第48頁(yè)。4哈丁設(shè)想古老的英國(guó)村莊有一片牧民可以自由放牧的公共用地，每個(gè)牧民直接利益的大小取決于

57、其放牧 的牲畜數(shù)量，一旦牧民的放牧數(shù)超過(guò)草地的承受能力，過(guò)度放牧就會(huì)導(dǎo)致草地逐漸耗盡，而牲畜因不能得 到足夠的食物就只能擠少量的奶，倘若更多的牲畜加入到擁擠的草地上，結(jié)果便是草地毀壞，牧民無(wú)法從 放牧中得到更高的收益，這時(shí)便發(fā)生了 “公用地悲劇”。參見Garrett Hardin.The Tragedy of the Commons.in Science,Dec.,1968,Vol.168.1244.1曼瑟爾奧爾森：集體行動(dòng)的邏輯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1995年版，第18頁(yè)。2詳見陳潭：集體行動(dòng)的困境：理論闡釋與實(shí)證分析一一非合作博弈條件下的公共管理危機(jī)及其克服,中 國(guó)軟科學(xué)2003年

58、第9期。是新政策還是就政策，對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)兩相比較收益或損虧差不多，于是“隨便”、“無(wú)所謂” 便成為了口頭禪，這部分人實(shí)實(shí)在在地淪為了政策變遷中的旁觀主義者。布羅姆利認(rèn)為，“制 度作為限制、解放、擴(kuò)展個(gè)人行為的集體行動(dòng)，是界定消費(fèi)集和生產(chǎn)集的根本因素。導(dǎo)致選 擇集（不管是消費(fèi)還是生產(chǎn)）改變的集體行動(dòng)必然總是在一給定的制度安排結(jié)構(gòu)中進(jìn)行”3。命題6 :政策變遷是一個(gè)將政策受益由零和博弈轉(zhuǎn)向非零和博弈的重復(fù)博弈過(guò)程，而政 策結(jié)果形態(tài)便是一種納什均衡。按照博弈理論，零和博弈指的是博弈中一方所得是另一方所失，但博奕得益之總和為零； 非零和博弈則相反，一方所得并非另一方所失，而且都獲得了增量收益，其得益總

59、和不再為 零；重復(fù)博弈指的是“某些博弈的多次（兩次以上，有限次或無(wú)限次）重復(fù)進(jìn)行構(gòu)成的博弈 過(guò)程”4；納什均衡指的是在給定其他人戰(zhàn)略的條件下，每個(gè)人選擇自己最優(yōu)的戰(zhàn)略，并由 所有參與人最優(yōu)戰(zhàn)略組成一種戰(zhàn)略組合。理解這些概念的意思，實(shí)際上也就理解了該命題的 含義。在政策變遷中，有一類參與人不是去增進(jìn)整個(gè)政策的新收益，而是在現(xiàn)有政策中爭(zhēng)取 自己最大的份額，于是他的收益是以另外一部分的利益減少為代價(jià)的，于是成為了一種零和 博弈的政策形式，“尋租”（rent-seeking）成為這一政策中的普遍現(xiàn)象。而在另一種非零和博 弈狀態(tài)下，參與人都去增加社會(huì)的總收益，或部分人的新增利益至少不是建立在另一部分人

60、利益減少的基礎(chǔ)上的，公共政策處于博弈參與人的合作狀態(tài)。但是，由于參與者擁有的不完 全信息，一次博弈并不能使政策處于各方滿意狀態(tài)，它需要多次重復(fù)博弈，并掌握相對(duì)充分 的信息，才能達(dá)到一種納什均衡。所以，政策變遷就是一個(gè)將政策受益從零和博弈轉(zhuǎn)向非零 和博弈的重復(fù)博弈過(guò)程5,也是一個(gè)由非合作走向合作、由不完全信息走向相對(duì)完全信息的 重復(fù)博弈過(guò)程。囚徒困境模型可以進(jìn)一步說(shuō)明。假設(shè)兩個(gè)合謀的犯罪嫌疑人被警察逮住，分別被關(guān)在互 不通信息的房間內(nèi)進(jìn)行審訊。警察告訴他們：如果兩人都坦白，則各判刑5年；如果一人坦 白一人抗拒，則坦白者釋放抗拒者重判8年；如果兩人拒不認(rèn)罪則以妨礙公務(wù)罪各判1年。 我們可以用一個(gè)特