1、服務(wù)民生和諧提升財政資金績效管理一一北侖區(qū)三年民生提升行動績效評價分析 改革開放以來，我國的財政管理事業(yè)取得了長足的發(fā)展，建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求 的財稅體制框架，基本形成了一個比較穩(wěn)定的財政收入增長機制，而財政資金支出管理發(fā)展 相對緩慢。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善以及政府職能的加快轉(zhuǎn)變，財政資金 支出范圍和支出分配方式有了積極調(diào)整。近年來，國家將財政資金支出作為財政體制改革的 重點，相比較而言，財政資金支出績效評價無論在理論上還是實務(wù)中發(fā)展比較滯后，加強對財 政資金支出績效評價的研究已成為理論界和政府部門的共識。北侖區(qū)于2011年全省率先出臺了民生項目績效評價辦法，重點對2

2、008年以來該區(qū) 三年民生提升行動實施績效評價，以檢驗項目成效，夯實民生建設(shè)成果，涉及147個建設(shè)項 目，累計財政投入達到62.9億元，如此系統(tǒng)全面地對民生項目進行績效評價在我省尚屬首 次。筆者現(xiàn)從“陽光財政”的視野，來分析北侖區(qū)此次三年民生提升行動績效評價，也就具 有了相當?shù)默F(xiàn)實意義。一、北侖區(qū)三年民生提升行動績效管理的緣起在該區(qū)財政預(yù)算管理中，績效評價一直是個熱點話題，也是作為“廉潔高效”改革的目 標之一，實際操作中，因人員力量的有限，從2007年起只是有針對地選取個別專項資金， 進行單個績效評價，沒有引起更系統(tǒng)的關(guān)注。經(jīng)歷了幾年的變革和積累，重申“提升預(yù)算資 金使用效率，加強績效管理”這

3、一近乎常話常新的命題，是因為這幾年，我省財政績效評價 取得了很好的成績，各地財政部門也在評價工作中創(chuàng)造了許多新做法、新經(jīng)驗，在這種形勢 下，根據(jù)自身對于“績效評價”、“績效預(yù)算”與“績效管理”的理解，開展對該區(qū)三年民 生提升行動績效管理，是一種新的探索與嘗試。財政支出本身的類別繁多，支出效益既要考慮政治效益、經(jīng)濟效益，還要考慮社會效益。 如何在對財政支出進行科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，建立規(guī)范的評價流程，運用合理的評價體系，取 得科學(xué)的評價結(jié)論，是績效評價的重中之重。該區(qū)2008-2010年民生提升行動，是為進一步 保障和改善民生，妥善解決涉及廣大人民群眾現(xiàn)實利益的突出問題，全力構(gòu)建“宜居宜業(yè)、 民富民

4、安”的和諧新北侖而實施的，具體包括：富民增收、均衡教育、全民健康、文化繁榮、 社會保障、環(huán)境提升、城鄉(xiāng)安居、交通出行、平安創(chuàng)建和流動人口服務(wù)管理等十大行動計劃， 共147項建設(shè)內(nèi)容，財政總投入達62.9億元。面對如此龐雜的內(nèi)容和如此大額的民生投入，對這些財政資金進行“追蹤問效”不僅僅 是財政部門的事情，也是資金使用單位和財政部門的共同責任。因此，北侖區(qū)決定就三年民 生提升行動做一個綜合的整體績效管理，包括單位自評、重點評價和整體評價三方面，共同 探索推動績效評價工作的開展。二、該區(qū)三年民生提升行動績效及評價結(jié)論目標設(shè)定情況評價根據(jù)北侖區(qū)委辦公室、區(qū)政府辦公室北侖區(qū)民生提升行動計劃（侖委辦200

5、820 號）及各業(yè)務(wù)局2008-2010年民生提升行動計劃實施方案及責任分解的通知等文件精神，確 定專項資金的投入及使用辦法。各項目主要目標設(shè)定如下：（1）富民增收，包括擴大就業(yè)規(guī)模，保障畢業(yè)生就業(yè)率達95%、開展農(nóng)村勞動力培訓(xùn)、 加大農(nóng)業(yè)投入，加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，鼓勵發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等；（2）均衡教育，包括加強師資隊伍建設(shè)、提升教育設(shè)施條件、實施中小學(xué)校舍安全工 程等；（3）全民健康，包括實施人才引進項目、開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療、推動醫(yī)療基礎(chǔ)建設(shè) 項目、加強食品安全監(jiān)管等；（4）文化繁榮，包括有線電視數(shù)字化改造、舉辦大型文化活動等；（5）社會保障，包括實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險全覆蓋、開展居家養(yǎng)老服務(wù)

6、、新建和 改擴建福利院敬老院、發(fā)放困難群眾補助等；（6）環(huán)境提升，包括加強應(yīng)急調(diào)控監(jiān)測、實施千庫保安工程、河道整理、山塘治理等;（7）城鄉(xiāng)安居，主要為構(gòu)建和完善廉租住房、經(jīng)濟適用房等住房保障體系；（8）交通出行，包括通途路、江南公路、集裝箱貨運通道等重點交通工程建設(shè)、實行 公交化改造、加快農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路建設(shè)等；（9）平安創(chuàng)建，包括建立社會治安動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)、法律援助網(wǎng)絡(luò)等；（10）流動人口服務(wù)管理，主要是加強外來工子女教育項目。組織管理水平評價該區(qū)建立了人代會審閱制度，每年民生提升行動計劃編制報告均經(jīng)人代會通過后，納入 財政預(yù)算；每年計劃執(zhí)行情況均經(jīng)過人代會審閱。實行了區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)項目負責制，建立了

7、專 題會議制度，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)定期研究協(xié)調(diào)民生工作。該區(qū)將民生工作考核納入了區(qū)委、區(qū)目標責任考核體系，進一步加大了考核力度，做到 獎懲分明。成立了由區(qū)人大代表和政協(xié)委員組成的民生監(jiān)督員隊伍，每年進行兩次以上的集 中督查。民生督導(dǎo)列入了區(qū)政府督導(dǎo)組重點督導(dǎo)內(nèi)容。項目實施效益評價該區(qū)實施民生提升行動計劃的三年，是全區(qū)社會保障、文化、教育、衛(wèi)生等民生事業(yè)全 面提速、廣大群眾到更多更好發(fā)展成果的三年。主要體現(xiàn)在以下六個方面:（1）社會保障全面加強一是就業(yè)規(guī)模不斷擴大。三年累計新增城鎮(zhèn)就業(yè)崗位30759個，培訓(xùn)農(nóng)村勞動力35111 人次，大學(xué)生初始就業(yè)率達95%，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3.3%以內(nèi)。二是社會保障覆

8、蓋面持 續(xù)擴大。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保40.18萬人，被征地人員養(yǎng)老保障參保10.77萬人，城 鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險參保26.86萬人。三是保障水平不斷提高。新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資和補 償標準繼續(xù)提高，醫(yī)療救助、教育救助、臨時救助、貧困補助等專項救助進一步加強。四是 住房保障體系進一步健全。廉租住房、經(jīng)濟適用房、限價房等多層次的住房保障體系不斷完 善。（2）教育事業(yè)獲得長足發(fā)展基礎(chǔ)教育成效明顯。高考綜合水平連續(xù)五年名列全市前茅，全區(qū)三年高考重點上線率分 別為20%、22.1%、26.1%，躍居全市前三位，成為寧波市唯一的全國推進義務(wù)教育均衡發(fā)展 工作先進區(qū)。職成教辦學(xué)特色凸顯，成功創(chuàng)建全國社區(qū)教

9、育實驗區(qū)，多層次的服務(wù)型教育體 系不斷完善。（3）醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得重大突破醫(yī)療基礎(chǔ)建設(shè)快速推進，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷健全，“二十分鐘就醫(yī)圈”基本形成。 扎實推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面實施基本藥物制度。探索省級名院托管地方醫(yī)院新模式， 醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和效益全面提升，成功創(chuàng)建省衛(wèi)生強區(qū)。食品安全保障水平不斷提高，成功創(chuàng) 建省食品安全示范區(qū)。（4）交通事業(yè)得到快速提升投入資金推進公交綜合改革和公交場站建設(shè)，全面完成中巴車公交化改造，購置和更新 公交車268輛。投入資金進行農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路改造，實現(xiàn)了村村通和城鄉(xiāng)公交一體化，大大方 便了廣大群眾的出行并降低了交通支出。通過對集裝箱第二通道、通途路、江南公路等

10、大通 道建設(shè)，極大提升了區(qū)域疏港交通能力。（5）生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善堅持生態(tài)文明理念，加大生態(tài)建設(shè)力度，全面提升區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。整體穩(wěn)步推進臨港工 業(yè)廢氣整治，加快農(nóng)村污水管網(wǎng)工程建設(shè)，水系防護和整治工作全面推進。三年空氣質(zhì)量優(yōu) 良率分別為90.7%、91.2%、91.8%，區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升。（6）群眾文化多姿多彩，社會保持和諧穩(wěn)定基層文化陽光工程推進實施，精品文化成果豐碩，“海享文化”惠及于民。全力創(chuàng)建“平 安北侖”，完成為期三年的“社會治安攻堅年”。資金落實情況評價北侖區(qū)民生提升行動計劃財政資金總投入62.9億元，實際到位資金57.3億元，每年新 增財力的80%以上用于改善民生。資金到位

11、率91.1%。經(jīng)檢查的財政資金支出均有完整的審 批程序和手續(xù)，符合國家財經(jīng)法規(guī)和財務(wù)管理制度以及專項資金使用辦法，未發(fā)現(xiàn)有擠占、 挪用、截留財政專項資金等違反財經(jīng)紀律情況。評價結(jié)論北侖區(qū)民生提升行動財政支出績效評價小組引入第三方德威事務(wù)所參與評價，通過查閱 資料、組織座談、詢問查證、抽查會計憑證等方式，深入各有關(guān)單位組織實施績效評價工作，采用定性和定量分析相結(jié)合的方法，由評價組成員對照評價指標和標準分別進行了評 議、打分，最后得出北侖區(qū)行動專項（20082010年）績效評價平均綜合得分為95.15分， 績效評價結(jié)果為優(yōu)。評價認為，該區(qū)實施民生提升行動計劃的三年，是全區(qū)社會保障、文化、 教育、衛(wèi)

12、生等民生事業(yè)全面提速、廣大群眾享受到更多更好發(fā)展成果的三年。社會保持和諧 穩(wěn)定，結(jié)合“平安北侖”創(chuàng)建活動，人民群眾安全感、滿意度、社會治安狀況好轉(zhuǎn)率三項指 標均居全市第一。這次績效評價工作，從著眼民生入手，打開了各個單位、部門的單項評價的局限。大教 育、大衛(wèi)生、大交通等這些重點民生領(lǐng)域有了較為系統(tǒng)的績效了解，在一個宏觀的層面看待 該區(qū)三年民生項目的實施績效，為今后如何更合理有效的進行預(yù)算安排和財政監(jiān)督，提供了 詳實的第一手參考資料。同時涉及18個單位積極參與自評，這些由點到面的廣泛實踐經(jīng)驗， 對于今后建立長效機制打下了堅實的基礎(chǔ)。三、該區(qū)三年民生提升行動績效評價中發(fā)現(xiàn)的不足通過這次民生提升行動

13、績效評價發(fā)現(xiàn)，該區(qū)自行動專項實施以來，全區(qū)社會保障、文化、 教育、衛(wèi)生等民生事業(yè)得到了全面提速，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟效益、社會影響和政治影響，但 在目標設(shè)定和項目管理等方面尚存在以下不足：1、績效評價專業(yè)力量的不足。此次績效評價涉及內(nèi)容廣，參與單位多，在該區(qū)如此完 整的民生評價也屬首次。因為經(jīng)驗不足，專業(yè)力量不夠，盡管有過一次專業(yè)授課，但個別單 位自評報告質(zhì)量不高，有的僅僅是寫了一份單純的總結(jié)報告，部分單位的參與力度也不夠， 有待于進一步學(xué)習、充實專業(yè)力量。2、目標設(shè)定明確性不夠。部分專項資金支出計劃，與經(jīng)常性財政支出資金項目存在重 合現(xiàn)象。如均衡教育行動計劃中的師資培訓(xùn)專項資金，與寧波市中小學(xué)教

14、師繼續(xù)教育“十一 五”規(guī)劃、農(nóng)村中小學(xué)“領(lǐng)雁工程”骨干教師培訓(xùn)計劃資金，與經(jīng)常性財政支出資金項目存 在重合現(xiàn)象。部分項目涉及多部門，如交通出行行動計劃中的緩解城區(qū)“停車難”、打擊非 法營運目標，項目資金涉及交通、建工、公安、交警、城管等多個部門。這種情況使得在科 學(xué)合理安排資金，準確判定項目資金完成程度等方面缺乏明確標準。3、政策宣傳力度不夠，部分項目資金使用率不高。如區(qū)財政計劃安排高校畢業(yè)生充分 就業(yè)專項資金1000萬元，實際支出114.4萬元，資金使用率僅為11.44%。除畢業(yè)生初次就 業(yè)心態(tài)相對不穩(wěn)定，自主創(chuàng)業(yè)為數(shù)較少，當年內(nèi)變動用人單位較多等因素外，與政策制訂的 可操作性不強有關(guān)。4、

15、新農(nóng)保參合信息采集、業(yè)務(wù)執(zhí)行不夠扎實細致。根據(jù)區(qū)衛(wèi)生局新農(nóng)合專項審計顯示， 對比新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的參保信息，重復(fù)參保人員19260 名，占2010年度參合總?cè)丝诘?0.58%。重復(fù)參保不僅增加了個人繳費負擔，也導(dǎo)致政府各 級財政資金的不合理支出。5、部分工程未能及時完工。在重點交通建設(shè)方面，部分工程由于前期工作準備不充分， 施工過程中出現(xiàn)多次變更，工程開工后，由于個別施工單位存在施工機械設(shè)備和營運力投入 不足，管理力度不夠到位等情況。加上政策處理難度大，致使階段性計劃落實滯后，影響了 整個工程的進度。四、三年民生提升行動績效評價意見和建議通過這次三年民生提升行動績效

16、評價工作的系統(tǒng)“大練兵”，對于今后如何更好地推動 績效管理，筆者作如下建議：1、加強人員素質(zhì)培訓(xùn)，提升專業(yè)力量。在各單位的績效自評過程中，發(fā)現(xiàn)有的單位人 手緊，對于績效評價工作認識不深，兼職的財務(wù)聯(lián)絡(luò)員也無更多專業(yè)知識，用一份總結(jié)報告 作為績效評價報告。今后要由財政等各業(yè)務(wù)局牽頭，開展更多的培訓(xùn)，包括網(wǎng)上資料學(xué)習、 召開專門培訓(xùn)班等等，打好績效評價工作的基礎(chǔ)，也能使這項工作開展得更為扎實。2、理順工作職責，使績效評價和日常工作相結(jié)合。根據(jù)財政部績效預(yù)算推行的進程， 試著逐步建立項目預(yù)期績效目標申報制度。在布置年度部門預(yù)算時，可以試點幾個單位，明 確項目預(yù)期績效目標的具體申報要求，如對專項安排在

17、1000萬元以上的項目要求設(shè)置預(yù)期 績效目標，不設(shè)預(yù)期績效目標的不予立項，不安排預(yù)算資金。滲透于部門預(yù)算開始的績效管 理，使得日常工作自覺與績效考核結(jié)合起來。3、加強績效管理，借助專業(yè)的第三方力量。如果政府績效評估缺乏社會公眾的參與， 評估以內(nèi)部力量為主，多是領(lǐng)導(dǎo)家長式的上級行政機關(guān)對下級的評估。這種自上而下的評估 在實踐過程中存在一些弊端，容易導(dǎo)致評估流于形式，而且各個單位的專業(yè)力量不足，評估 結(jié)果難以達到評估的預(yù)期目的。因此，要想政府績效評估的結(jié)果更專業(yè)、真實、可靠，借鑒 此次三年民生提升行動績效評價經(jīng)驗，建議今后積極引入第三方參與評估的平臺，實現(xiàn)評估 主體的多元化，并逐步建立多重評估體制

18、，更好地開展績效評價管理工作。4、強化績效結(jié)果運用，調(diào)動各方參與積極性?？冃гu價報告作為一份領(lǐng)導(dǎo)參考資料。 建議強化評價結(jié)果在部門預(yù)算安排執(zhí)行中的應(yīng)用。分別對評價結(jié)果優(yōu)秀并績效突出的、評價 結(jié)果良好和合格的、評價結(jié)果為不合格的，在安排該部門項目資金時作從快從寬或從嚴從緊 考慮，并加強項目前期論證和綜合分析。對于一些空有政策、可行性不高的項目，有選擇的 取消，使民生工程真正惠及百姓。通過實行差別化績效評價考核，強化考核結(jié)果運用，有效 引導(dǎo)各單位做出實績。5、建立評價結(jié)果反饋落實機制。評價工作結(jié)束后應(yīng)及時將評價項目績效情況、存在的 問題及相關(guān)建議發(fā)送給被評價單位，并督促其落實整改。在評價中發(fā)現(xiàn)項目單位有虛報項目、 工作量等手段騙取財政資金，或截留、挪用財政資金，或由于管理不