1、談浦東世博動遷口徑與周邊法律的銜接問題陸琴2003年12月3日上海申博成功。2004年，在專家科學(xué)論證和傾聽廣大市民意見的基礎(chǔ)上，上海世博會事務(wù)協(xié)調(diào)局（簡稱上海世博局,2003年10月31日正式掛牌成立）對申博時提出的場地規(guī)劃范圍進(jìn)行了調(diào)整，最終確定的規(guī)劃紅線范圍占地5.28平方公里。其中，.93平方公里在浦東，占規(guī)劃范圍的74.4%，浦東需動遷居民10765戶，占世博居民動遷量的近60。因此，2004年底正式啟動的世博動遷是浦東開發(fā)開放以來規(guī)模最大、范圍最廣、難度最大、時間最緊的一次動遷。為了順利做好這項工作，上海世博會浦東新區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱浦東世博辦，2004年7月成

2、立）在2001年上海市城市房屋拆遷管理實施細(xì)則（以下簡稱2001年拆遷細(xì)則）的基礎(chǔ)上，結(jié)合浦東實際，經(jīng)過多方論證，制定了世博會浦東新區(qū)拆遷補償安置政策口徑（以下簡稱口徑），以指導(dǎo)動遷工作。事實證明，這一口徑是切合浦東實際的。從2005年3月31日正式簽約以來，在居民的理解、配合下，在區(qū)政府強有力的領(lǐng)導(dǎo)下，在各動遷公司的努力下，浦東創(chuàng)造了個多月平穩(wěn)動遷8300多戶居民的歷史記錄，形成了世博動遷的“浦東模式”?？趶揭?guī)定的基本安置方式還是采用價值標(biāo)準(zhǔn)房屋調(diào)換，即被拆遷人和房屋承租人可以用得到的被拆除房屋貨幣補償款調(diào)換同等價值的產(chǎn)權(quán)房屋，以“同規(guī)格且就近面積”原則靠檔，結(jié)算差價，這種方式被稱之為“數(shù)磚

3、頭”。貨幣補償款的計算公式是：（被拆除房屋的房地產(chǎn)市場評估單價價格補貼）x被拆除房屋的建筑面積。如果是公房的，則須先將上述市場評估單價打八折再計。對于市場評估單價較低的舊里棚戶，政府還設(shè)定了最低補償單價，為每平方米4700元，被拆除房屋的市場評估單價低于或等于最低補償單價標(biāo)準(zhǔn)的，按最低補償標(biāo)準(zhǔn)計算。這種安置方式與2001年拆遷細(xì)則的規(guī)定是基本一致的。除此之外，口徑還規(guī)定，居民也可以選擇按應(yīng)安置人口的數(shù)量計算補償款的方式。對于被拆遷房屋建筑面積小于人均16平方米，并且人均貨幣補償款低于10.3萬元（有的地塊為10.9萬元）的，不足部分給予補足；對于按面積標(biāo)準(zhǔn)房屋調(diào)換的，安置面積人戶照顧至40平方

4、米，人戶照顧至50平方米，人戶照顧至70平方米，人以上戶每增加人增加20平方米。這種方式被稱之為“數(shù)人頭”。兩種方式居民可以自行選擇。一般原住房面積大、價值高而人口少的家庭選擇前者，原住房面積小、價值低而人口多的家庭則選擇后者。后者除了考慮被拆遷房屋的價值因素，主要考慮了戶籍人口因素，被稱作享受政府“托底”政策，實際上照顧了相對來說經(jīng)濟狀況較差的那部分居民的利益，因此深受這部分居民的歡迎。除了提供兩種安置方式可供選擇以外，與2001年拆遷細(xì)則相比，口徑還有以下特點：1、在被拆遷房屋面積認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，除了以房地產(chǎn)權(quán)證、建房批準(zhǔn)文件和租用公房憑證來認(rèn)定以外，舊里住宅及簡屋還允許以土地使用證作為認(rèn)定面

5、積的依據(jù)。無相關(guān)權(quán)證及批準(zhǔn)文件的，參考1985年上海市房屋普查資料，并由所在街道牽頭，經(jīng)有關(guān)部門聯(lián)合會審后，由街道出具建筑面積認(rèn)定書，作為補償安置的依據(jù)；2、將以往商業(yè)動遷中的一些“暗補”做法轉(zhuǎn)為“明補”。如對非居住房屋，除貨幣補償金額應(yīng)當(dāng)根據(jù)被拆除房屋的房地產(chǎn)市場評估價確定外，明確規(guī)定另給予價格補貼20%，若價格補貼低于每戶萬元的，則按每戶萬元補貼。又如，將截止拆遷許可證核發(fā)之日，因結(jié)婚實際居住在被拆遷房屋內(nèi)1年以上的非本市常住戶口人員，即“外來妹”和“外來郎”，也認(rèn)定為應(yīng)安置人員；3、對一些吃低保又生大病的特殊困難群體，還可以經(jīng)由居委、街道批準(zhǔn)，享受5平方米以內(nèi)的差價款減免。以上規(guī)定體現(xiàn)了

6、世博動遷的透明、公開以及照顧弱勢群體、集中解決各類社會問題的價值取向，被稱為“陽光政策”，為順利開展動遷工作、保質(zhì)保量地完成動遷任務(wù)奠定了基礎(chǔ)。但是，動遷過程中，我們還是遇到了一些難題。這些難題有的是在任何一次動遷當(dāng)中都會遭遇的普遍性問題，有的是因為拆遷雙方溝通不足、理解不夠引起的，還有的在我們回顧動遷過程、審視動遷政策時發(fā)現(xiàn)，是由于口徑與周邊法律的銜接問題沒有處理好而形成的。制定口徑的過程實際上是一個立法過程。我國廣義的法律既包括刑法、民法等由全國人大及其常委會制定的狹義的法律，還包括憲法、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例，地方政府制定的規(guī)章及其他

7、規(guī)范性文件?？趶绞怯善謻|世博辦制定的，屬于規(guī)范性文件，但其立法要素齊備，無疑是“特定主體依據(jù)一定職權(quán)和程度，運用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動法這種特定的社會規(guī)范的活動” 見周旺生著立法學(xué)，法律出版社會，第頁。，是對社會資源、社會利益進(jìn)行第一次分配的活動，是一次立法活動的結(jié)果。立法工作一個重要的原則就是要堅持法制統(tǒng)一原則，就是要保持法律體系內(nèi)部不同層級的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件之間的和諧一致，下位法不得同上位法相抵觸，各項法律制度與周邊法律要很好地銜接。在筆者看來，口徑與周邊法律銜接不夠緊密的地方有三處：一、戶口因素在動遷補償款中起的作用過大口徑精神更接近于1991年拆遷細(xì)則，而與2001年拆

8、遷細(xì)則的精神相背離，也與我國民法保護(hù)和尊重產(chǎn)權(quán)的理念有距離。1991年拆遷細(xì)則雖然也規(guī)定可以互換產(chǎn)權(quán)，但是，由于允許互換的面積都通過“人均”這一概念加以調(diào)控，因此，實際上是在“數(shù)人頭”前提下的互換產(chǎn)權(quán)。如規(guī)定，互換的新房在人均建筑面積二十四平方米以內(nèi)、不超過原建筑面積的，按新房成本價的三分之一出售；人均建筑面積二十四平方米以上、不超過原建筑面積的，二十四平方米以上的部分按新房的市場價出售。按照原面積互換房屋后，私房所有人居住仍有困難的，原人均建筑面積八平方米以下，可照顧到人均建筑面積十至十二平方米，超過原面積的部分按成本價計算。而其中“人均”的“人”就是指應(yīng)安置人口，即拆遷公告公布之日拆遷范圍

9、內(nèi)的常住戶口。以“數(shù)人頭”為主的政策導(dǎo)向帶來的直接弊病就是居民想方設(shè)法向被拆遷地塊遷入戶口，成為應(yīng)安置人口，而被拆遷房屋的面積大小、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、質(zhì)量好壞倒是其次。2001年拆遷細(xì)則的頒布正是為了消除上述弊病，它所規(guī)定的居住房屋的貨幣補償金額根據(jù)被拆除房屋的房地產(chǎn)市場評估單價和被拆除房屋的建筑面積確定，“人均”的概念從此淡出安置補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，戶口因素對于動遷不再是一個決定性因素，體現(xiàn)了充分尊重產(chǎn)權(quán)的理念。但本次世博動遷口徑中的“數(shù)人頭”政策則基本回到1991年拆遷細(xì)則的“人均”概念。甚至在“數(shù)磚頭”部分也以“人均”來調(diào)控，規(guī)定“對于選擇價值標(biāo)準(zhǔn)房屋調(diào)換的被拆遷人、房屋承租人，新購安置房屋應(yīng)控制在拆一

10、套還一套范圍內(nèi)，或者人均不超過35平方米?！边@一政策帶來的問題有三：1、使部分房屋面積較大但人口少的居民橫向比較后心理失衡，對動遷持抵觸情緒。以白蓮涇地塊為例，數(shù)據(jù)顯示，“居民被拆遷房屋的面積與所得的貨幣補償款之間的相關(guān)系數(shù)要比應(yīng)安置人口與貨幣補償款之間的相關(guān)系數(shù)小16.34%，這說明居民家庭人口因素對其所得貨幣補償款的影響力明顯超過居民房屋面積因素的影響力?！?見吳作好試用線性回歸分析的方法解析世博動遷中的兩個難點問題，感悟動遷浦東新區(qū)中青年干部世博動遷掛職鍛煉專輯第頁。一個比較極端的例子：一居民在舊里地區(qū)有120平方米的私房，應(yīng)安置人口人，房屋評估單價3500元， 其中20平方米屬于執(zhí)行政

11、府規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)的私有出租居住房屋，長期以極低的租金出租給同樣是口之家的居民。假設(shè)雙方都是兩個正常的三口之家，安置房的單價也相同。按照口徑，房客按托底政策可以獲得61.8萬元的貨幣補償款，可以購買兩套73平方米左右的安置房。而房東可獲得的貨幣補償款為5940 x100+3500 x20=664000元，可以購買兩套79平方米左右的安置房。兩者原來的房屋一個是120平方米的私房，一個是20平方米的租賃房，無論是面積還是房屋性質(zhì)，差異可以說是比較大的，但動遷后安置房面積的差異應(yīng)該說已非常小，而且房屋性質(zhì)同樣都成了產(chǎn)權(quán)房。雖然根據(jù)口徑，縱向比較，絕大部分居民的住房都有所改善，但橫向一比較，有的居民就會

12、認(rèn)為自己的房屋面積“相對”來說反而小了，辛勤勞動翻建房屋不值得。這一矛盾在享受托底政策的共有房屋拆遷時表現(xiàn)得更為突出。列入應(yīng)安置人口的家庭成員（包括非產(chǎn)權(quán)人）認(rèn)為其之所以取得安置房的產(chǎn)權(quán)是根據(jù)口徑和其戶口因素，而與原房屋產(chǎn)權(quán)無關(guān)。而未列入應(yīng)安置人口的共有產(chǎn)權(quán)人則根據(jù)民法原理認(rèn)為所有的補償款都是來源于其所擁有的房產(chǎn)，也要求安置房屋。雙方各持所據(jù)，難以協(xié)商，使共有產(chǎn)問題一度成為制約動遷速度的瓶頸。、由于10.3萬元或10.9萬元人民幣對于大多數(shù)居民來說都是一筆不小的數(shù)字，因此增加應(yīng)安置人口的數(shù)量成了居民首選的方法。有的居民在動遷前千方百計向動遷地塊遷入戶口。這一現(xiàn)象在第三批啟動的雪野三村和東書房地

13、塊有明顯體現(xiàn)。還有的加緊辦理結(jié)婚、離婚等手續(xù)，使結(jié)婚對象可以擬進(jìn)作為安置人口，離婚后可以要求拆套安置。、將會給法院今后辦理安置房的確權(quán)、析產(chǎn)案件帶來難度。如被拆遷房屋的產(chǎn)權(quán)人是甲，而一套75平方米的安置房完全是根據(jù)“數(shù)人頭”政策，按乙、丙、丁三人的戶口原因分得的，這套房屋的產(chǎn)權(quán)在法律上應(yīng)該歸誰？歸甲還是歸乙、丙、丁三人？如果其中有當(dāng)事人提出析產(chǎn)，法院應(yīng)當(dāng)按照什么標(biāo)準(zhǔn)處理？那么，有什么更好的辦法可以在不增加動遷成本的前提下，既體現(xiàn)尊重產(chǎn)權(quán)的理念，又照顧到弱勢群體、解決各類社會問題呢？筆者認(rèn)為，首先是在觀念上要有一個基本的價值取向，動遷首先是一個民事行為，其次才是一個社會救助行為，需要在安置協(xié)議上

14、簽字的是產(chǎn)權(quán)人和房屋承租人，而不是所有的戶籍人口。如果不能完全按房屋的市場價值來補償安置，需要考慮人口因素的話，至少應(yīng)當(dāng)將這兩項都作為計算貨幣安置款的依據(jù)，而且其中房屋的因素要占據(jù)較大的比重，再輔以人口因素，而不應(yīng)允許有一種貨幣補償款計算方式是僅僅采用人口因素、房屋因素是被完全抹煞的。當(dāng)然，兩種因素的比重是要根據(jù)基地房屋和人口的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、按照本次動遷的成本控制要求、經(jīng)過嚴(yán)密的計算才能得出一個比較科學(xué)與恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。二、考慮人口因素與現(xiàn)行戶口政策不能銜接在1991年拆遷細(xì)則條件下，對拆遷地塊的戶口進(jìn)行控制還是有法律依據(jù)的，區(qū)房管部門在接到規(guī)劃管理部門核發(fā)拆遷許可證的通知后，會通知公安部門暫停辦理居

15、民常住戶口的遷入和分戶手續(xù)。這一規(guī)定隨著2001年拆遷細(xì)則的實施而發(fā)生變化，2001年12月，市公安局與市房地局聯(lián)合發(fā)文，稱：“實施細(xì)則剔除了房屋拆遷補償安置中的戶口因素，實現(xiàn)了房屋拆遷從按人口因素補償安置向按被拆遷房屋市場價補償安置的轉(zhuǎn)變。據(jù)此，現(xiàn)對本市房屋拆遷地區(qū)的戶口管理規(guī)定作相應(yīng)的調(diào)整：一、2001年11月1日以后核發(fā)拆遷許可證的基地，其范圍內(nèi)的居民常住戶口不再凍結(jié)?！睋?jù)此，動遷地區(qū)公安戶政部門不能再以動遷為由拒絕居民遷入戶口，只要居民手續(xù)齊全，就要為其辦理，有的派出所甚至對外承諾本市戶口遷移24小時予以辦理。雖然，我國戶口管理條例規(guī)定戶政管理的基本原則是公民以經(jīng)常居住地為戶籍所在地，

16、但這一規(guī)定出臺于上個世紀(jì)五十年代，早已因為改革開放后人口流動性大、人戶分離現(xiàn)象普遍而名存實亡，戶政部門也不可能經(jīng)常去查看遷入戶口的居民是否經(jīng)常居住在該處，居民的戶籍在本市早已經(jīng)成了一種經(jīng)常變化的因素。將動遷貨幣補償款取得的多少系于這樣一個“變量”，當(dāng)然會發(fā)生一變再變的結(jié)果。缺少了控制手段，戶口遷移的障礙形同虛設(shè)，動遷地塊內(nèi)的應(yīng)安置人口在短期內(nèi)大量增多，極大地提高了動遷成本。將國有土地使用證作為認(rèn)定被拆遷房屋面積的依據(jù)，與我國規(guī)劃管理法不能銜接。我國法律規(guī)定，國有土地使用證是確認(rèn)公民、法人和其他組織可以使用國有土地的證件，而房屋所有權(quán)證則是確認(rèn)擁有房屋的證件。很長一段時間內(nèi)，本市土地和房產(chǎn)的發(fā)證

17、是分離的。某一舊里地區(qū)占地20平方米的2層房屋，可能既有土地使用權(quán)證，也有房屋所有權(quán)證，也可能只有其中一個證。規(guī)劃法規(guī)定，如果居民在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建房屋的，必須向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證件，方可開工。也就是說，有了國有土地使用證不等于就取得了該土地之上的建筑物的所有權(quán)。另外，國有土地使用證還與農(nóng)村的宅基地使用證不同，宅基地使用證還記載主房占地面積，國有土地使用證只記載土地使用面積，不記載主房占地面積，用國有土地使用證來計算被拆遷房屋的面積非常牽強。有的甚至將1990年核發(fā)的土地臨時使用證也當(dāng)作國有土地

18、使用證來確認(rèn)面積，這種證的有效期只有2年，到動遷時早已失效。允許以土地使用證計面積帶來下列問題：、由于口徑規(guī)定，實際房屋超過土地證確認(rèn)面積的，可以以土地使用證確認(rèn)的面積乘以2來計算有證面積。由此，部分只有土地使用證、未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)就自行翻建或加層的居民，在本次動遷中獲得的有證面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于因未獲得批準(zhǔn)就沒有翻建或加層的居民。也就是守法的吃了虧，違法的得到了好處，對此，守法的和違法的公民分別會有何感想？當(dāng)然，以國有土地使用證確認(rèn)面積也是在產(chǎn)權(quán)狀況復(fù)雜的舊里地區(qū)不得以而為之的辦法。但筆者認(rèn)為，立法在重新分配資源、確認(rèn)權(quán)利義務(wù)的同時，其所倡導(dǎo)的理念也是立法者特別需要考慮的，所立之法是引導(dǎo)公民守法還是引導(dǎo)公民違法，其中所體現(xiàn)的與上位法的“前后一致”性，也許比一時一事的面積確認(rèn)更為重要，對社會造成的影響之深、之久難以估量。、有些