1、PAGE 9/9PAGE 9對“鄉(xiāng)財縣管”改革的綜合分析An All-around analysis of township finance managed by a county Abstract：The reform to the township finance managed by a county is the result of gaming among all sectors of society。 The objective of the reform about securing wages, stability, operation， and focus is to coo

2、rdinate the benefits among rural cadres， rural leaders， a higher level of government， and township residents。 Township finance managed by a county cannot fundamentally solve the central problem of inadequate resources and constraints to township finance. The root causes of financial problems in town

3、ship are land system and the government system of the township finance managed by a county。 With economic development, township residents requirements to safeguard its own interests， to increase public services, and to participate in township governance will gradually improve, which will promote the

4、 development of the reform to the township finance。Key word: township finance; township finance managed by a county government system; land system.對“鄉(xiāng)財縣管改革的綜合分析內(nèi)容提要：“鄉(xiāng)財縣管”改革是社會各階層之間博弈的結(jié)果?！氨９べY、保穩(wěn)定、保運轉(zhuǎn)、保重點”的改革目標兼顧了鄉(xiāng)村干部、上級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導等四方的利益?！班l(xiāng)財縣管”不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力與約束不足的核心問題.這是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的根源是縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府體制與鄉(xiāng)村土地制度。

5、隨著經(jīng)濟發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民對維護自身權(quán)益、增加公共服務及參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的要求會逐步提高，這些要求將促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革的發(fā)展.關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；鄉(xiāng)財縣管;土地制度自1994年分稅制改革以來，中國財政收入進入持續(xù)高速增長階段。根據(jù)財政部的公開數(shù)據(jù)，全國財政收入自1994年的5218。1億，增長到2005年的31649。25億,平均年增長17。6%.中國2008年全國預算收入達到6萬億人民幣,占GDP的21%。雖然國家財力雄厚,但是同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政狀況持續(xù)惡化,鄉(xiāng)村債務規(guī)模越來越大。農(nóng)業(yè)部調(diào)查統(tǒng)計表明,1998年全國鄉(xiāng)村負債共3259億元。據(jù)農(nóng)業(yè)部有關(guān)部門推算，2004年鄉(xiāng)村兩級債務合計大約是4000億500

6、0億。另據(jù)財政部財科所的一項研究推算，2004年全國鄉(xiāng)村債務總額6000億元10000億元。2006年全國全面取消農(nóng)業(yè)稅，而農(nóng)業(yè)稅一直是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主體稅種，這讓許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支更難于維持.為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題，2006年中央一號文件，即國務院發(fā)布的關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見中,明確鼓勵地方對財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用” “鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的主要內(nèi)容是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財政的法律主體地位不變，財政資金所有權(quán)和使用權(quán)不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有的債權(quán)及負擔的債務不變的前提下，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算總會計崗位，由縣財政進行預算統(tǒng)編、賬戶統(tǒng)設、資金統(tǒng)繳、支出統(tǒng)核、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管，簡稱“六統(tǒng)”與“三不變”。的

7、財政管理制度改革。本文把“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革簡稱為“鄉(xiāng)財縣管”改革.那“鄉(xiāng)財縣管”改革成效如何？鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的根源及其未來改革走向如何？這些是人們比較關(guān)心的問題.本文綜合運用公共經(jīng)濟學、公共選擇理論、制度經(jīng)濟學與博弈論等多個理論對這些問題進行分析.一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的分析框架理論界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的主流分析框架是公共經(jīng)濟學。運用公共經(jīng)濟學的財政收入與稅收理論、公共物品理論、預算理論，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的農(nóng)村稅費改革、農(nóng)村公共物品供給、鄉(xiāng)村債務及縣鄉(xiāng)財政關(guān)系等問題。這些研究比較詳細地描述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的問題，也深入地探討了產(chǎn)生這些原因的政府體制問題，并提出了一些改革建議。比如,孫潭鎮(zhèn)和朱鋼、樊綱、林萬龍等

8、學者通過個案分析，發(fā)現(xiàn)自籌資金是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以自籌資金來防止上級政府以縣鄉(xiāng)財政體制平調(diào)財政收入。自籌資金增加了農(nóng)民負擔,因此，樊綱主張建立“公共收支的民主程序”。實踐作法是在2002年稅費改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自籌資金權(quán)力被部分取消。這說明單一的公共經(jīng)濟學分析框架可能難于把握財政制度的變化趨勢。復雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題需要運用多種理論進行綜合分析。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于財政的最基層級次，其財政收支結(jié)構(gòu)不及其他層級政府財政復雜，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變革卻牽連到多方面的問題。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的分析除了要運用公共經(jīng)濟學之外，還需要多種理論。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政涉及上級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、鄉(xiāng)村干部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的利益。對各個利

9、益主體行為目標的分析需要運用公共選擇理論；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變革是各利益主體參與公共選擇的策略發(fā)生了變化，產(chǎn)生了新的博弈均衡的結(jié)果.對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政各利益主體的博弈策略分析需要運用博弈理論；再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支與約束表現(xiàn)在財政預算的運行機制上，要準確把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算中存在的問題需要運用預算管理理論；最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度改革要基于現(xiàn)有的社會制度基礎。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度的變遷分析需要運用制度經(jīng)濟學.二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的核心問題 “鄉(xiāng)財縣管”起因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風險，鄉(xiāng)村干群關(guān)系緊張.這項改革有一定的成效，但是不解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力與約束不足的核心問題.1“鄉(xiāng)財縣管改革起因是鄉(xiāng)村債務風險巨大，鄉(xiāng)村干群關(guān)系緊張自20世紀90年代以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企

10、業(yè)經(jīng)營虧損、農(nóng)村義務教育“雙基”達標、鄉(xiāng)村行政管理費用增長等原因?qū)е锣l(xiāng)村的財政與財務收不抵支，取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更難于維持,鄉(xiāng)村債務日積月累，規(guī)模龐大。鄉(xiāng)村干部侵害村民權(quán)益事件時有發(fā)生，這造成干群關(guān)系緊張。2“鄉(xiāng)財縣管”改革兼顧了各方利益,取得了一定成效“鄉(xiāng)財縣管”改革目標兼顧了各方利益?！氨９べY保障了鄉(xiāng)村干部的權(quán)益,“保穩(wěn)定”體現(xiàn)了上級政府要求社會穩(wěn)定的利益?！氨＿\轉(zhuǎn)維護了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民享有公共服務的權(quán)益。“保重點”有利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導工作出政績。“六統(tǒng)”與“三不變”的“鄉(xiāng)財縣管”改革約束了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非規(guī)范的招待費用支出.“減人、減事、減支出”的改革舉措減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力。這項改革提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的保障水

11、平,控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務發(fā)展。3財力不足與約束不足是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政核心問題鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在許多問題，但其核心問題是財力不足與收支約束不足。從表1來看,鄉(xiāng)級財政財力自1995年起一般性預算收入低于全國比重的10,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務于中國最廣大的群體.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政嚴重依賴預算外收支，而預算外收支的規(guī)范性更低于一般預算收支,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支整體上約束不足。財政收入不足與約束不足造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在亂攤派亂罰款、財政供養(yǎng)人口過多及債務負擔過重等財政問題，這是造成鄉(xiāng)村干群關(guān)系緊張的主要原因。表1各級地方財政一般預算收支占全國的比重數(shù)據(jù)來自朱鋼和賈康著的中國農(nóng)村財政理論與實踐，第61頁。年份地方合計比重省級比重地級比重縣級比重鄉(xiāng)級比重收

12、入支出收入支出收入支出收入支出收入支出198766。562。615.821。125.615。416。120。29。05.9198969.168.510。719。329。619.316。521。312.38.6199170。267.89。915。731。221。317.722。711.48.1199378.071。712.817.631.821。918.522。310。79。9199547.870.88.716.918。923。911。121。29。18。8199749。371。110.317。818。523.711。120。89.48。8199948。968。510.419。316.619.9

13、12.720。39。28.7200047.865。310。719.316。519。212.019。18。78.3200147。669.511。220.716。319.912.120。58。18.4200245。069.311.719.614。619。811.021。97。78。0注：（1）比重系指中央與地方合計的財政收支的比重;（2)計算19871993年和1995提的收支比重時，作為分子的地方各級政府的財政收支數(shù)據(jù)，分別引自地方財政,1995(1）和1996（7)；作為分母的各年財政收支總額數(shù)據(jù)，引自中國統(tǒng)計年鑒（2002）;(3）19902002年數(shù)據(jù)來自中國財政年鑒（2003）；(4）收

14、入指本級負責組織的收入，支出包括了來自上級財政的轉(zhuǎn)移支付形成的支出，本級對下級或上級的轉(zhuǎn)移支付不包括在內(nèi).4“鄉(xiāng)財縣管”改革沒有從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政核心問題首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務還很難化解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在“保工資、保穩(wěn)定、保運轉(zhuǎn)、保重點”后很難有剩余的資金來化解債務.其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力與支出結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本變化.比如,湖南湘潭A鎮(zhèn)2006年實行“鄉(xiāng)財縣管”，如表2所示其支出結(jié)構(gòu)沒有很大改變.最后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的軟約束狀況沒有根本改變。湖南湘潭A鎮(zhèn)2006年的預算總支出為888.46萬元,預算外總支出為696。62萬元。近半財政支出游離于預算監(jiān)督之外.表2 湖南湘潭A鎮(zhèn)2001年-2006年一般預算支出情況*數(shù)

15、據(jù)來自侯經(jīng)川，楊運姣的“鄉(xiāng)財縣管”制度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的約束效果基于湖南兩試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實證分析載于公共管理學報，2008年第1期，第63頁。年份農(nóng)業(yè)、農(nóng)村類工交流通部門文教衛(wèi)科社保福利救濟行政管理費公檢法司支出其他支出總計數(shù)額比重數(shù)額比重數(shù)額比重數(shù)額比重數(shù)額比重數(shù)額比重數(shù)額比重200160。9615。52037。399。52-0118。3330。132。990.76173。0444。06392。72200283.3719。93045.810。956。501。55207。2649.553.510。8471。8017.17418。242003103.3319.732.000.3853。9310。303

16、9.317。51246。8547。144.120.7974。0614。14523.612004198.0823。000108。2712。5724.402。83421.7448。9710。831。2697。9111。37861。242005257。4524。14-0。00102。039.570651.4361。0912.221。1543。194。051 066。322006236。6426.638。820。9999.7911。2313.501。52446.4750。2523。572.6559。676。72888。46注：表中數(shù)額的單位為“萬元”；比重的單位為“三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的根源鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的

17、核心是財力不足與財政收支約束不足。而產(chǎn)生這兩個核心問題的根源則是縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府與鄉(xiāng)村的土地制度。（一)縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的一個根源根據(jù)中華人民共和國地方各級人民代表大會及地方各級人民政府組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須辦理上級政府交辦的事宜。在縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府體制下，縣級政府決定了縣鄉(xiāng)財政體制中鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支劃分的內(nèi)容，這實質(zhì)上是縣級政府決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)。實踐中，縣級政府在縣鄉(xiāng)財政體制安排中，集中較多的財力在縣財政，而把較多的支出責任劃給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府.根據(jù)公共選擇理論的解釋，縣級政府是理性與自利的經(jīng)濟人，這導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力較大，財政收支緊張?？h管鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制使“鄉(xiāng)財縣管”不能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財

18、力不足的問題。1縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府體制植根于中國的政權(quán)體制傳統(tǒng)中國歷史上國家政權(quán)反復出現(xiàn)“合久必分，分久必合”的現(xiàn)象。由于政權(quán)分裂帶來不斷的征戰(zhàn)殺伐,而一旦統(tǒng)一后,人民能夠休養(yǎng)生息,因此，中國傳統(tǒng)文化上傾向大一統(tǒng)的思想。要保持國家的統(tǒng)一就必須加強中央政府的權(quán)力.根據(jù)制度經(jīng)濟學，中國人傳統(tǒng)道德上要求統(tǒng)一的內(nèi)在制度與中央集權(quán)的郡縣制的外在制度很好地融合在一起。民國政府時期,各地軍閥擁兵自治。這時的地方自治是統(tǒng)治階層的少數(shù)人自治，不是民主自治，這種地方自治導致地方軍閥的腐敗與互相殺伐，激化了社會矛盾。中國的革命運動適應人民傳統(tǒng)文化上希望國家統(tǒng)一的內(nèi)在制度要求，推翻了地方集權(quán)政府的外在制度,建立了中央集權(quán)

19、的外在政治法律制度。根據(jù)制度經(jīng)濟學的制度變遷理論，中央集權(quán)較地方集權(quán)是一種進步，因為中央集權(quán)消除了地方之間的征戰(zhàn)，統(tǒng)一了全國的市場，降低了商品流通成本，提高了中央政府的行政能力,而且使內(nèi)在制度與外在制度得到了統(tǒng)一?？h管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府體制符合內(nèi)在道德制度與外在政治法律制度的共同要求。2縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府體制也是相關(guān)利益主體博弈的均衡點中國農(nóng)村人口占全國人口的50%以上,中國農(nóng)村穩(wěn)定，國家就穩(wěn)定了.因此，上級政府有管控鄉(xiāng)鎮(zhèn)，穩(wěn)定農(nóng)村的動力.糧食是國家的戰(zhàn)略物資,農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎,同時，中國農(nóng)村土地是地方預算外資金重要來源,也是城市化發(fā)展的基礎。政府有控制農(nóng)村土地的動力。根據(jù)博弈理論，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共選擇的

20、主體主要有：上級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、鄉(xiāng)村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民。上級政府掌控了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導掌握了鄉(xiāng)村干部，鄉(xiāng)村干部管制著鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民.雖然有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民通過上訪與鬧事來影響上級政府，但是整體上，上級政府在四方博弈中處于優(yōu)勢的地位.縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府體制符合上級政府的利益要求。這種博弈結(jié)構(gòu)的均衡點就是縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府體制。3“鄉(xiāng)財縣管”改革舉措是相關(guān)利益主體博弈策略變化的結(jié)果根據(jù)公共選擇理論，在近期目標上,上級政府要求穩(wěn)定農(nóng)村社會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導希望仕途晉升，鄉(xiāng)村干部追求穩(wěn)定的工資收入與福利，而農(nóng)民則期望能減輕稅費負擔與維護自己的正當權(quán)益。自上世紀90年代以來，特別是分稅制改革以后，處于壓力型政府下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支困難不

21、斷加大。鄉(xiāng)村干部為執(zhí)行領導決策與追求自身的利益，有時會侵害部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民權(quán)益。利益受損的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民則改變以往一味服從鄉(xiāng)村干部的博弈策略，通過上訪與鬧事增強他們在博弈中的力量,這影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定,這是導致當前的縣鄉(xiāng)財政體制難于運作重要原因。上級政府為維護社會的穩(wěn)定，只有主動進行“鄉(xiāng)財縣管”改革.雖然“鄉(xiāng)財縣管”沒有改變縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府體制，甚至是強化了縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府體制，但是在這種改革中，上級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導做出了利益上的讓步。上級政府的讓步是非正式地承擔部分鄉(xiāng)村債務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的讓步是減少了部分非規(guī)范性的支出。這增加了上級政府的財政壓力，強化了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導行為的約束。在這項改革中,鄉(xiāng)村干部受益于工資收

22、入得到保障,組織收入的壓力得到緩解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民也獲得部分利益，農(nóng)民的稅費負擔減少了,財政對農(nóng)業(yè)支持與轉(zhuǎn)移支付得到落實，部分土地權(quán)益得到維護。4縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府體制是“鄉(xiāng)財縣管不能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足的根源前文數(shù)據(jù)顯示,“鄉(xiāng)財縣管”雖然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力承擔了一定的保障，但是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足的問題沒有解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的規(guī)模沒有扭轉(zhuǎn).首先，縱觀全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況，只有經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力狀況比較好,這是因為經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地收入與稅收收入高.從國際層面來看，發(fā)達國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府其財力多數(shù)需要上級政府的轉(zhuǎn)移支付，因此，在中國，期望通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟的方式解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力問題是不現(xiàn)實的。其次，出于公共選擇理論所說的自利原因，各級政

23、府層層集中財力的中國財政體制使縣鄉(xiāng)財政都普遍比較困難.期望財政困難的縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予較大的轉(zhuǎn)移支付也是不現(xiàn)實的.“鄉(xiāng)財縣管”的成效很大程度上取決于縣財政的狀況。因此，縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府體制下，“鄉(xiāng)財縣管”不能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足的問題。（二）鄉(xiāng)村土地制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的另一個根源農(nóng)村土地的集體所有制使鄉(xiāng)村干部成為農(nóng)村土地使用權(quán)調(diào)整的決定者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民因依賴于土地而依附于村集體,由此受到鄉(xiāng)村干部的制約.在這樣的鄉(xiāng)村土地制度基礎上選出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表大多數(shù)是鄉(xiāng)村干部，而鄉(xiāng)村干部其職務的任免及其收入又受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的制約，因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大很難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政形成利益競爭性約束。利益競爭性約束是指由于政府與納稅人存在利益

24、競爭，即政府的稅收正是納稅人的稅收負擔，作為納稅人利益代表的人大代表有強烈的動機約束政府支出，以確保政府支出的高效率.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支軟約束加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難.“鄉(xiāng)財縣管”不能彌補鄉(xiāng)村土地制度造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政軟約束.1當前的鄉(xiāng)村土地制度是四方博弈的必然結(jié)果中國傳統(tǒng)的土地制度是土地私有制，土地私有制是社會財產(chǎn)私有制的基礎。雖然農(nóng)村土地集體所有制保障了農(nóng)民享有土地使用權(quán)的權(quán)益，也成為農(nóng)村社會保障的基礎,但是,也使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)受到限制,影響了農(nóng)地生產(chǎn)率的提高.這種土地所有制使農(nóng)村土地實質(zhì)上被政府所控制.農(nóng)村土地集體所有制是政府維持農(nóng)村社會穩(wěn)定的基石.起初,耕者有其田的土地改革受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的支

25、持，這也是中國革命成功的關(guān)鍵。后來,農(nóng)村土地收歸集體所有后,上級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是土地集體所有制的受益者，這種土地所有制便于鄉(xiāng)村干部對農(nóng)民的管理.而農(nóng)民分到的土地本來是地主的，現(xiàn)在又收歸集體所有，農(nóng)民只有服從，因此，土地集體所有制的這種外在制度安排也是四方博弈的必然結(jié)果。2鄉(xiāng)村土地制度使鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理模式處于“前預算時代”模式根據(jù)預算管理理論,內(nèi)奧米凱頓以收入汲取，行政控制和社會責任三變量情況,將預算管理模式分為“前預算時代，“預算時代”與“超預算時代”三種類型?！扒邦A算時代”是高收入汲取，低行政控制與社會責任，而“預算時代”是三變量都高，“超預算時代是高收入汲取與社會責任，低行政控制

26、.雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力不足，但是其行為模式還要歸為高收入汲取型,其原因是鄉(xiāng)村干部積極組織收入，有時造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的權(quán)益很大損害，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民因此上訪與鬧事。由于鄉(xiāng)村土地制度缺陷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不能有效代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因此其行政控制本質(zhì)上屬于低水平的,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也因此無從獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的信賴與托負，不存在直接對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民承擔社會責任的問題。3鄉(xiāng)村土地制度下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間接的承擔了部分的社會責任由于鄉(xiāng)村土地制度使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責的對象主要是上級政府。上級政府乃至執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性起源于人民支持下的“槍桿子里出政權(quán),和平建設期執(zhí)政合法性基于通過發(fā)展經(jīng)濟與提高人民的生活水平獲得人民的認可.這有別

27、于現(xiàn)代西方國家政府的合法性基礎。雖然如此,上級政府還是非常關(guān)注民意走向。因為民意走向關(guān)乎社會的穩(wěn)定.穩(wěn)定壓倒一切的執(zhí)政理念隱含著政府向人民負責的意思。上級政府通過維穩(wěn)來向人民負責。社會穩(wěn)定在一定程度上表示人民對政府的肯定與信任.上級政府通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也承擔起維穩(wěn)的責任，間接的承擔了部分的社會責任。4“鄉(xiāng)財縣管”不能彌補鄉(xiāng)村土地制度造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政軟約束“鄉(xiāng)財縣管”雖然強化了行政監(jiān)督，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的軟約束不會有實質(zhì)上的改變.上級政府的行政監(jiān)督不能填補鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大軟約束留下的監(jiān)督空缺。首先，縣級政府自身的財政收支還存在縣級人大的軟約束,縣級財政收支不規(guī)范的情況也不少,其自身不正,何以正

28、人？其次,雖然“鄉(xiāng)財縣管”改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政會計事務由縣財政局設置的會計核算中心統(tǒng)一處理,但是由縣鄉(xiāng)之間還是存在信息不對稱的情況,縣會計核算中心只能審核鄉(xiāng)鎮(zhèn)報送票據(jù)的規(guī)范性,對其實質(zhì)內(nèi)容無從監(jiān)督。最后，縣會計核算中心統(tǒng)核的只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中的一般預算收支部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外收支并沒有全部納入，縣會計核算中心對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度外收支更無從了解.因此,“鄉(xiāng)財縣管”的上級政府行政監(jiān)督非常有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支無有效約束的狀況沒有根本改變.四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革的發(fā)展趨勢經(jīng)濟發(fā)展是社會發(fā)展的源動力，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革的源動力。經(jīng)濟發(fā)展會促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民維權(quán)能力的提高，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民對公共物品需求的增長，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的活動,

29、這將影響未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革的發(fā)展.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的維權(quán)活動將促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民傾斜隨著經(jīng)濟發(fā)展，人民生存的基本需求得到滿足后，對維護自身權(quán)益的要求就不逐漸提高。這不但得益于人們法律意識的提高，更得益于人們有能力去維護自身的權(quán)益.因此，生活水平提高后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民對政府要求更高了，對政府更不滿意了，這會是一個規(guī)律。從而政府面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的維權(quán)壓力更大了。在上級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、鄉(xiāng)村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的博弈中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支格局更要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民利益傾斜。當前政府提出民生財政的財政理念及擴大對農(nóng)業(yè)的財政支出正是對這個趨勢的反映.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民對公共物品的高要求將促進縣以上政府直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付隨著經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村

30、民收入水平的持續(xù)提高,鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品需求的提高促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能不斷增長。強縣弱鄉(xiāng)的縣鄉(xiāng)體制將不適應社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的需求。為在更高的水平上保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力,部分地區(qū)將可能出現(xiàn)縣以上高層次政府更多地直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的財政體制.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支約束硬化出于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民維權(quán)及對公共物品需求的壓力,為穩(wěn)定社會，消除誤解,政府不斷擴大政府信息公開的范圍與深度，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供信息資訊的條件.為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民對政府施政的滿意度,政府必須增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民需求的了解,拓展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民溝通的渠道,為此,政府將逐步放松對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民自主建立非政府組織的管制，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理搭建了平臺。出于經(jīng)濟發(fā)展的要求，鄉(xiāng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)量將不斷增加，鄉(xiāng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不斷完善。鄉(xiāng)村土地制度中的土地使用權(quán)不斷物權(quán)化。這將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民不再依附于村集體,從而有利