1、推進基本公共服務均等化丁元竹 國家行政學院決策咨詢部副主任/教授二0一0年十二月個人權利：完善保障和改善民生的制度安排，把促進就業(yè)放在經濟社會發(fā)展優(yōu)先位置，加快發(fā)展各項社會事業(yè)，推進基本公共服務均等化，加大收入分配調節(jié)力度，堅定不移走共同富裕道路，使發(fā)展成果惠及全體人民 區(qū)域協(xié)調：實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構筑區(qū)域經濟優(yōu)勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局，逐步實現不同區(qū)域基本公共服務均等化著力保障和改善民生：必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化 十七屆五中全會的有關表述提

2、綱公共服務制度及其特點我國基本公共服務的戰(zhàn)略與實踐均等化的基本原理均等化的歷史與國際視角我國的基本公共服務均等化及其對策結論與討論（一）基本公共服務制度的界定1、內涵國家或社會依據一國憲法和法律，以政府作為責任主體，通過一定的制度安排和作用機制，為本國國民提供經濟福利的國民生活保障和社會穩(wěn)定系統(tǒng) 公共服務制度及其特點要增加政府支出用于改善民生和社會事業(yè)比重，擴大社會保障制度覆蓋面，逐步完善基本公共服務體系-五中全會 推進非基本公共服務市場化改革，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求 -五中全會 2、外延不同國家情況不一樣，取決于歷史、政治、財力等例如南非：基本教育（學前和小學教育）和初級醫(yī)療

3、定義為基本社會服務加拿大：教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務（主要是社會福利）印度尼西亞：初等教育和公路設施。巴西：教育和醫(yī)療衛(wèi)生（二）公共服務供給特征1、公共服務與公共物品公共產品更具有資本密集型特征，排水、供水、道路交通公共服務更具勞動密集型特點。公共服務的質量高度依賴于服務人員與服務對象之間的人際關系質量，如老年護理2、分散性和扁平化 公共服務需求的天然便利性要求導致公共服務供給的分散性和扁平化，十五分鐘生活圈 3、人性化社會服務更加鐘情于勞動密集型，更有人情味，也有利于提高服務質量 4、地方性理想狀態(tài)的公共服務通常由最基層政府提供?！白尩胤秸畬⒁粋€帕累托有效的產出提供量提供給他們各自的選民，則

4、總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產出量有效得多”陳桂生 徐彬：政府經濟學，天津大學出版社，2009年，第209頁。 年份合 計 行 政機 關 鄉(xiāng)、鎮(zhèn)民政助理員 事業(yè)單位 社會組織 群眾性自治組織 社會福利企業(yè) 2002537.4 11.2 4.1 40.1 333.8 152.3 2003562.6 10.8 3.7 42.5 358.8 150.5 2004543.7 11.3 3.9 45.3 334.6 152.5 2005509.0 8.4 5.5 45.2 311.1 144.3 2006903.8 8.3 4.6 46.2 425.2 287.3 136.8 2

5、007938.4 8.4 4.7 49.7 456.9 282.7 140.7 2008967.4 8.7 4.5 52.6 475.8 276.0 154.3 20091038.1 8.8 4.7 53.1 544.7 277.1 154.4 中國社會服務機構職工 單位: 萬人（三） 公共服務擴張階段的基本特點1、責任增多和責任轉移地方政府責任增加；中央政府權力機構的責任向地方政府轉移，賦予地方政府更多的責任2、公共服務需求擴張公共服務需求的擴大公共服務的增長 英國2009年第三季度公共部門就業(yè)情況 3、公共服務供給擴張 英國，“不管按照什么標準，地方政府都是提供就業(yè)崗位的主要部門。他們是高

6、度勞動密集型單位，它們用于支付工作人員的支出占到全部開支的一半以上” （英）戴維威爾遜：英國地方政府，北京大學出版社，2009年版，第295頁。丹麥地方政府雇員中絕大多數并不是在市鎮(zhèn)或郡的市政廳里面工作，相反，他們實際上是在學校、托兒所、醫(yī)院、養(yǎng)老院和圖書館等領域工作。在市政的行政管理中，醫(yī)院體系是處于主導地方的部門，占政府雇員比重超過57%芬蘭從1950年起地方政府雇員的數量增長了幾乎五倍，在1970之前的15年里，雇員的數量增長了兩倍多。同期對比的國家雇員數量的增長則較為適度 我國基本公共服務的戰(zhàn)略與實踐 （一）主要政策和決策 十六屆五中全會 十六屆六中全會 十七大 中共十七屆五中全會（二

7、）新時期 新實踐中共中央國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見 國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化試點廣東基本公共服務服務均等化 2001200220032004200520062007200820092010教育2132640855(含衛(wèi)生）+21.893951.594752.71076.31598.51980.62159.9衛(wèi)生-401026.91311.5664.31826.81180.51389.1社保98213626081441623.52010.02303.16(含就業(yè)）2743.5(含就業(yè)）2930.53185.0就業(yè)-47+22.252025.68

8、2327.7-420.2397.17住房-181.9493632 20012010年中央財政用于社會事業(yè)支出一覽均等化的基本原理（一）為什么要均等化？1、解決財政能力區(qū)域差別，促進區(qū)域平等重在加快完善公共財政體系，促進基本公共服務均等化 -溫家寶2、保持國家穩(wěn)定和統(tǒng)一區(qū)域平等反映國家處理平等問題的能力 逐步實現不同區(qū)域基本公共服務均等化五中全會3、提高優(yōu)質、戰(zhàn)略性公共物品供給 教育與人才 衛(wèi)生和醫(yī)療促進健康 加快發(fā)展各項社會事業(yè)，推進基本公共服務均等化五中全會4、創(chuàng)造條件解決機會均等 把促進就業(yè)放在經濟社會發(fā)展優(yōu)先位置五中全會 （二）基本原理1、地方在基本公共服務供給財力上均等地方政府提供主要

9、公共物品，但他們在再分配中角色最小如果地方稅是其財政收入主要來源.這意味著享受服務者需要自己付費2、市民是流動的，接近服務和發(fā)展機會必須是均等的，社會保險的接續(xù)機制 年份 財政收入 財政支出中央地方中央地方200255.0 45.0 30.7 69.3 200354.6 45.4 30.1 69.9 200454.9 45.1 27.7 72.3 200552.3 47.7 25.9 74.1 200652.8 47.224.7 75.3 200754.1 45.9 23.0 77.0 200853.3 46.7 21.3 78.7 中央和地方政府財政收入與支出比重單位：%（三）財政能力均等化

10、與財政需求均等化1、財政能力均等化：只要標準確定，相對簡單 2、財政需求均等化：技術較為復雜，會引起爭議核心概念：財政均等化、財政能力、支出需求、政府間轉移支付 （四）轉移支付類型1、縱向與橫向上游政府提供資金給地方政府（例如英國和波蘭的大部分）富裕地區(qū)向貧困地區(qū)提供支持（瑞典, 丹麥, 波蘭的一些方面）（一）加拿大加拿大轉移支付是無條件的，聯(lián)邦政府不附加任何條件，允許地方政府根據自己的需要支出資金。在這個意義上，均等化是聯(lián)邦三個轉移支付項目之一，其他是，加拿大衛(wèi)生轉移支付，和加拿大社會轉移支付，加拿大不考慮需求均等化均等化的歷史與國際視角加拿大主要通過建立省級政府財政支出能力均等化來為所有加

11、拿大居民提供品質適度的基本公共服務所有的省份都被納入均等化體系，并計算它們所有的財政收入來源：計量各省和地方政府財政收入狀況和提供基本公共服務的能力。均等化的標準是財政收入水平，以人均財政收入水平計算2009年至2010年，有六個省從聯(lián)邦政府獲得142億美元的均等化基金加拿大財政能力覆蓋是如何工作的：均等化之前和之后的財政能力：200708 （二）澳大利亞在澳大利亞，州政府承擔著財政支出的主要責任，大約占59%，這些財政支出主要用于健康、教育、社會保險、國家援助、福利、經濟服務（道路、交通、產業(yè)補助、水資源），以及其他服務（住宅、城市復興、區(qū)域發(fā)展、災害救助）原則：每個州必須具有提供符合本州特

12、點的，又與其他州的標準相似的公共服務能力。（三）歐洲國家的均等化 通過一般基金實現均等化，也考慮專項基金的作用 通常，縱向轉移支付，但一些國家也有橫向均等化體制 德國德國的均等化包括國家層面上的均等化和區(qū)域層面上的均等化，對于國家意義上的均等化，人們把其稱為“全國一致的生活標準”義務教育24年？ 瑞士 瑞士均等化理念不是很強烈，其目標不是保證所有的州（Cantons）的財政收入均等，但它通過稅負縮小區(qū)域間的差別 瑞士憲法規(guī)定：“聯(lián)邦將促進各州之間的財政均等化，但實施財政補貼政策時，必須考慮各州的財政能力，特別是山區(qū)的財政能力”。他們也考慮各州的財政需求，反映不同州的需求、成本、服務（由于社會、

13、人口和地理因素不同導致的）等（四）考慮不同的均等化因素:復雜的 有大量標準(英國, 瑞典, 丹麥, 挪威);少量的標準(德國, 荷蘭, 比利時)簡單的 一部分居民為標準 (西班牙, 意大利, 希臘) 更復雜的體系需要地方政府具備更復雜的功能 （一）基本公共服務 在我國現階段包括醫(yī)療衛(wèi)生（或者叫公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療）、基本教育（義務教育）、保障性住房、社會救助、就業(yè)服務，和基本養(yǎng)老保障 符合國情：把握好盡力而為與量力而行的關系；比較完整：應該包括涉及基本民生保障的各個主要領域；覆蓋城鄉(xiāng)：特別是社會養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和社會救助要實現城鄉(xiāng)全覆蓋；可持續(xù)：就是制度的設計和財力的保障，要形成一種常規(guī)的

14、、長效的機制 溫家寶 我國的基本公共服務均等化及其對策（二）基本公共服務均等化中央政府通過制定相關基本公共服務國家標準，在財政上確保負責提供服務的地方政府具有均等支付這些基本公共服務的能力，確保每個公民不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地能夠有機會接近法定基本公共服務項目的過程受益對象:人人可及財政需求均等公共物品：大致相同提供者：財政能力大致均等財政能力均等（三）現階段我國基本公共服務均等化的三層意思一是國家或地方政府應當對所轄區(qū)域的基本公共服務及其標準做出明確規(guī)定二是所有的居民都應當具有接近基本公共服務的財政能力，中央政府（或省級政府）必須確保他們具有這種能力，“支出需求和財政能力”三是凡是我國居民應當不

15、分城鄉(xiāng)和地區(qū)享有接近基本服務設施的權利和機會。前者主要是針對居民財政能力均等化而言的，后者主要是針對平等權利而言指 標 20002002200420062009民政事業(yè)各項費用支出 230.5 392.2 577.4 915.4 2181.9 其中：中央轉移支付 83.7 138.4 223.8 404.0 1227.0 地方財政支出 146.8 253.8 353.6 511.4 954.9 中央財政轉移支付占民政事業(yè)費支出比重 36.3 35.3 38.8 44.1 56.2 中央轉移支付民政事業(yè)費 單位：億元、%（四）案例:基本社會保障均等化分析 就基本權利而言，政府應當通過法律強制符合條件的企業(yè)和個人參加醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險；就機會均等而言，在企業(yè)經營困難和個人發(fā)生特殊情況下，國家通過補助或減免稅等方式，確保企業(yè)和個人社會保險的連續(xù)性；就結果平等而言，國家通過社會救助和社會福利等形式是那些缺乏社會保險的群體享受基本生活。國家必須保障所有居民享有基礎教育和社會救助。根據制度設計，國家在基本教育機構建設、社會救助經辦和社會保障經辦方面要確保部分地區(qū)和城鄉(xiāng)地配置標準大致相當的設施、設備和人員，