1、. 文章來源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)處理您的法律問題：.；國外電信法律體制的改革及其對中國的啟示郁光華 香港大學(xué)法學(xué)院一、 引子電信業(yè)傳統(tǒng)上被以為是具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)。為了既防止因競爭而破壞資源優(yōu)置又維護(hù)消費者的利益，許多國家要么對提供效力的私有壟斷者進(jìn)展價錢控制，要么對壟斷效力企業(yè)實行國有化。美國選擇了前者，而日本、德國、英國、澳大利亞、新西蘭和智利等國選擇了后者。令人疑惑的是，社會價值觀念大致一樣的美國、英國和澳大利亞卻選擇了完全不同的運營和控制方式。然而，無論上面哪一種運營和控制方法都有缺陷。壟斷運營者的低效益和電信技術(shù)開展的突飛猛進(jìn)使得對電信業(yè)改革的政治呼聲

2、不斷提高,電信業(yè)改革的浪潮也使斯蒂格勒有關(guān)控制是維護(hù)被控制行業(yè)的政治經(jīng)濟(jì)控制實際大打折扣。 1 美國、澳大利亞、新西蘭、智利和危地馬拉等許多國家先后對電信業(yè)的運營和控制方式進(jìn)展了改革。在我國電信業(yè)改革不斷深化的今天，學(xué)習(xí)外國電信控制改革的政策和實際具有艱苦的自創(chuàng)意義。本文將討論電信法促進(jìn)競爭的目的在互聯(lián)互通、撥打平等性與號碼可帶性和頻譜分配方面的表達(dá)。二、國外電信業(yè)引入競爭改革的簡況引入競爭是電信業(yè)改革的主要目的。競爭目的的實現(xiàn)將有利于企業(yè)效益的增長和消費者福利的改善,國外電信業(yè)改革的一個重要特點是電信控制法體系的重建。在美國引入競爭是分步進(jìn)展的。1983年對美國電報公司的分割使得長話領(lǐng)域的競

3、爭得以公平地進(jìn)展, 2 1996 年的電信法那么經(jīng)過進(jìn)一步在本地電信效力中引入競爭而實現(xiàn)各電信市場的競爭。 3智利是開展中國家中最早在電信業(yè)中引入競爭的國家。 4 智利1982 年的電信法試圖在一切的電信領(lǐng)域引入競爭,但是在改革的前幾年，本地企業(yè)(CTC)和長話企業(yè)(ENTEL)的壟斷力量還是很強的;1987年智利對互聯(lián)互通機制造了進(jìn)一步的規(guī)定;1988年對壟斷企業(yè)(CTC)和長話壟斷企業(yè)(ENTEL)的私有化使政府防止了企業(yè)目的中的非市場化要素，從而能更有效地對私有企業(yè)進(jìn)展控制;1993年，最高法院的判例使得從事本地電信業(yè)務(wù)的企業(yè)(CTC)和運營長話業(yè)務(wù)的企業(yè)(ENTEL)能以設(shè)立子公司的方

4、式進(jìn)入對方的效力領(lǐng)域; 1994年的電信法改革使消費者能選擇長話運營者而使長話業(yè)務(wù)競爭大為加強;在20世紀(jì)90年代末，競爭逐漸地進(jìn)入了挪動電信領(lǐng)域。在1987年前，新西蘭的電信效力是由新西蘭郵電局(NZPO)壟斷的;1986年的梅森/莫里斯(Mason/Morris)報告建議將電信效力、銀行效力和郵政效力別分開，并對電信效力進(jìn)展重組。 5 在該報告完成后不久，新西蘭郵政局中電信方面的資產(chǎn)被劃入國有新西蘭電信公司; 1987年的羅斯(Ross)報告使政府進(jìn)一步加強了在電信業(yè)中引入競爭的想象; 6 1990年，新西蘭政府將新西蘭電信公司出賣給了兩個私有企業(yè)而只保管了一個特別股(Kiwi Share

5、)，以便使政府在實行公平競爭和有效監(jiān)管時對該電信公司的價錢進(jìn)展有限制的干涉。跟美國、澳大利亞和智利相比，新西蘭細(xì)小的電信市場還缺乏競爭性。1975年前，澳大利亞的國際電信業(yè)務(wù)是由政府一切的海外電信委員會(OTC)運營的，國內(nèi)電信業(yè)務(wù)是由國有的澳大利亞電信委員會(Telecom)壟斷的;1981年成立的衛(wèi)星通訊公司(AUSSAT)擁有和運營管理國家衛(wèi)星通訊系統(tǒng);按照1991年的電信法，海外電信委員會和澳大利亞電信委員會合并組成澳大利亞和海外電信公司，該公司后來改名為得爾斯特拉(Telstra)。得爾斯特拉能從事國內(nèi)和國際的電信效力和挪動電信效力。 7 1991年后，澳大利亞經(jīng)過并頒發(fā)了另一個綜合

6、通訊效力答應(yīng)證給私有化了的原擔(dān)任衛(wèi)星電信效力的公司，其它兩個挪動答應(yīng)證給奧普特斯(Optus)挪動公司和沃特福(Vodafone)公司，有限制地在電信業(yè)中引入了競爭;1997年的電信法那么取消了電信營運商的數(shù)量限制，國有的得爾斯特拉也部分地被私有化以便有更公正的競爭和監(jiān)管。這樣，澳大利亞的電信市場引入了完全競爭的機制。三、電信業(yè)引入競爭的詳細(xì)改革雖然美國、澳大利亞、新西蘭和智利都對電信業(yè)進(jìn)展了引入競爭的改革，然而他們在互聯(lián)互通、號碼可帶性、撥打平等性和頻譜資源的分配方面都有很大的差距。除美國、澳大利亞、新西蘭和智利外，本文對危地馬拉的討論只限于頻譜資源的分配。(一)互聯(lián)互通互聯(lián)互通對有效電信市

7、場的建立至關(guān)重要，高的互聯(lián)互通收費會構(gòu)成市場進(jìn)入的妨礙并維護(hù)現(xiàn)存的運營者的壟斷位置。另外，高的互聯(lián)互通收費也會導(dǎo)致低效繞開或反復(fù)投資類似現(xiàn)存運營者的瓶頸設(shè)備。相反地，低的互聯(lián)互通收費會使更低效的企業(yè)能方便地進(jìn)入市場。還有，低的互聯(lián)互通收費不僅使進(jìn)入者不愿建立本人的設(shè)備，還會使現(xiàn)存運營者不愿維持和提升本人網(wǎng)絡(luò)的才干。 8 在現(xiàn)實中，確定一個合理有效的互聯(lián)互通收費經(jīng)常很困難。無論是新西蘭電信和克力爾(Clear)公司的互聯(lián)訴訟爭議，還是中國電信和中國挪動或聯(lián)通的互聯(lián)談判都存在著宏大的買賣本錢。困難的是，監(jiān)管者通常缺乏制定好的互聯(lián)互通政策的相關(guān)信息。再有，互聯(lián)政策中的經(jīng)濟(jì)利益使得互聯(lián)互通政策和法律的

8、制定也遭到利益集團(tuán)和政治要素的干擾。威利格(Willig)在1979年提出了倍受爭議的效益組成價錢規(guī)那么(efficient component pricing rule)， 9該規(guī)那么又被稱為平等價錢原那么或鮑莫爾-威利格規(guī)那么。 10鮑莫爾和西達(dá)克以為，競爭者運用另一運營者設(shè)備的進(jìn)入費用(access charge)應(yīng)該等于運營者的時機本錢，而時機本錢應(yīng)包括讓競爭者運用運營者本人必要設(shè)備(essential facilities)的邊沿本錢和運營者本人由于和競爭者的競爭而損失的營業(yè)收入。鮑莫爾-威利格規(guī)那么有兩個優(yōu)點: 第一，在該規(guī)那么下，只需比運營者更具效率的競爭者才干進(jìn)入。第二，該規(guī)那

9、么對運營者的運轉(zhuǎn)利潤沒有影響。但是，鮑莫爾.威利格規(guī)那么的效益也是令人置疑的。 11 泰和拉普塔以為,鮑莫爾-威利格規(guī)那么妨礙了競爭目的的實現(xiàn)，這樣的規(guī)那么不能起到限制壟斷價錢、提高動態(tài)效益和鼓勵技術(shù)提高的作用。 12 泰和拉普塔提出了在最終產(chǎn)品或效力市場引入競爭的情況下的互聯(lián)互通收費機制及目的，收費機制的目的是允許一樣競爭者有同等的獲取資本本錢的時機。另一個目的是必要設(shè)備對現(xiàn)存的運營者既不是優(yōu)勢也不是負(fù)擔(dān)，互聯(lián)價錢使運營者和競爭者在競爭的產(chǎn)品市場上以一樣的條件競爭。 13 按照這樣的目的，互聯(lián)互通的價錢應(yīng)建立在長期添加本錢(long-run incremental cost)的根底上，也就是

10、互聯(lián)互通價錢應(yīng)包括銜接兩個電信網(wǎng)絡(luò)的直接添加本錢(direct incremental cost)和處置在一個網(wǎng)絡(luò)開場而在另一個網(wǎng)絡(luò)終止的本錢。 14 在這樣的價錢機制下，任何一方都能部分回收本人網(wǎng)絡(luò)的前瞻性的固定和共同本錢(forward looking fixed and common costs)。只需當(dāng)擁有必要設(shè)備的運營者必需承當(dāng)其它競爭者無需承當(dāng)?shù)牧x務(wù)時，它才可以在長期添加本錢上加收一個附加額(mark up)。這種情況通常會在只需運營者承當(dāng)而其它競爭者無需承當(dāng)普遍效力義務(wù)時，或在需求運用運營者必要設(shè)備的公司不向運營者提供對等互聯(lián)的場所出現(xiàn)。以上幾國的實際顯示，沒有一個國家以法律的方

11、式規(guī)定采用鮑莫爾-威利格規(guī)那么。新西蘭電信曾試圖采用該規(guī)那么，長達(dá)五年的訴訟結(jié)果也以為該規(guī)那么并不違反反壟斷的。 15 但新西蘭電信在和它的競爭者庭外和解協(xié)議中確定的互聯(lián)費用價錢遠(yuǎn)低于按該規(guī)那么應(yīng)收的價錢。 16 新西蘭的教訓(xùn)提示了沒有詳細(xì)的行業(yè)規(guī)那么去規(guī)范互聯(lián)價錢是非常低效的。智利也不采用鮑莫爾-威利格規(guī)那么。智利1982年的電信法雖然要求運營者和競爭者實行互聯(lián)互通，然而該法并沒有規(guī)定互聯(lián)價錢應(yīng)該如何確定。當(dāng)雙方不能達(dá)成協(xié)議時可要求反壟斷機構(gòu)裁定，競爭者都發(fā)現(xiàn)和運營者達(dá)成互聯(lián)協(xié)議非常困難。雖然反壟斷機構(gòu)作出了有利于競爭者互聯(lián)價錢的裁定，但是這些爭議通常拖延了很久。1987年對電信法的修正規(guī)定

12、：任何一種效力的價錢必需以一個良好的基準(zhǔn)企業(yè)的價錢為規(guī)范，而最高價錢一旦確定那么堅持五年不變?；鶞?zhǔn) (yard stick competition) 的采用和控制延遲 (regulatory lag) 給了被控制運營者很大的鼓勵要素和盤旋余地。雖然這樣的規(guī)定不能完全補償運營者的時機本錢，可是它卻非常有利于競爭和技術(shù)提高。 17 智利的實際也闡明了在互聯(lián)互通方面詳細(xì)的價錢規(guī)定條款非常必要。澳大利亞不但運用了綜合效力長期添加本錢模型(total service long-run incremental cost (TSLRIC)model)以確定互聯(lián)價錢，而且規(guī)定了詳細(xì)的協(xié)商和爭議處理機制。澳大利

13、亞競爭和消費者委員會擔(dān)任監(jiān)視和實施互聯(lián)規(guī)那么以及規(guī)范壟斷行為， 18 該委員會有權(quán)強迫要求運營者開放必要或瓶頸設(shè)備以便互聯(lián)互通。假設(shè)運營者和要求互聯(lián)的競爭者不能自愿地在適當(dāng)條件下達(dá)成互聯(lián)協(xié)議，委員會將進(jìn)展仲裁。該委員會還要求運營者公布他們能接受的、并且為該委員會贊同的互聯(lián)條件的承諾。委員會在進(jìn)展仲裁或?qū)彶榛ヂ?lián)承諾時適用綜合效力長期添加本錢原那么和由電信商成立的電信互聯(lián)論壇制定并經(jīng)委員會批淮的。美國在互聯(lián)互通方面的做法和澳大利亞類似。美國的1996年電信法要求現(xiàn)存本地運營者對其他電信運營者開放本地網(wǎng)絡(luò)， 19 該法還要求各類運營者承當(dāng)向提供競爭效力的運營商給予進(jìn)入本人的管道和線桿的義務(wù)和給予競爭

14、者以通行權(quán)。 20 1996年電信法要求運營者之間自愿地達(dá)成互聯(lián)協(xié)議， 21 假設(shè)雙方不能達(dá)成協(xié)議，該法那么有很詳細(xì)的授權(quán)所在州公用企業(yè)委員會進(jìn)展仲裁的條款。 22 無論是自愿達(dá)成的互聯(lián)協(xié)議還是經(jīng)過仲裁的協(xié)議都必需得到州公用企業(yè)委員會的同意。 23 1996年電信法規(guī)定了仲裁互聯(lián)協(xié)議必需遵照的價錢規(guī)范， 24 詳細(xì)地說互聯(lián)互通協(xié)議必需互惠地補償由于提供互聯(lián)互通效力而產(chǎn)生的附加本錢。 25 為了更好地實施電信法關(guān)于互聯(lián)互通的價錢機制，聯(lián)邦通訊委員會制定了更加詳細(xì)的執(zhí)行規(guī)那么。聯(lián)邦通訊委員會規(guī)定：向競爭者提供的互聯(lián)互通價錢和賣出非捆綁網(wǎng)絡(luò)要素(unbundled network elements)

15、的價錢必需以運營者的總要素長期添加本錢為根底(Total Element Long-run Incremental Cost (TELRIC)。 26討論美國、澳大利亞、新西蘭和智利互聯(lián)互通機制為中國互聯(lián)互通機制的建立提供了非常有益的閱歷。在最終產(chǎn)品或效力領(lǐng)域引入競爭或者實行價錢的上限控制的情況下，前瞻性的長期添加本錢方式比鮑莫爾-威利格規(guī)那么更有利于競爭、動態(tài)效益和技術(shù)提高。美國和澳大利亞都相對勝利地實施了前瞻性的長期添加本錢機制。沒有一個討論過的國家以法律規(guī)定的方式適用鮑莫爾-威利格規(guī)那么，這些國家的閱歷也提示了缺乏行業(yè)特定的互聯(lián)互通的法律規(guī)那么便難以處理互結(jié)合同的爭議。美國和澳大利亞不僅

16、有詳細(xì)的實體條款而且有詳細(xì)的仲裁程序和司法審查規(guī)定。當(dāng)爭議雙方在不能自愿達(dá)成合同的情況下，美國的州公用企業(yè)委員會與澳大利亞競爭和消費者委員會將按照法律規(guī)定對爭議進(jìn)展仲裁。由于認(rèn)識到專業(yè)的控制委員會的專門知識和技藝，這兩國都只允許不滿仲裁結(jié)果的一方對判決中的法律和程序問題、而不是實體或現(xiàn)實問題懇求司法審查。相反，新西蘭在處理互聯(lián)互通爭議方面非常低效。新西蘭在開放壟斷市場初期沒有采用前瞻性的長期添加本錢模型。另外，新西蘭主要適用跨行業(yè)的反壟斷法而短少行業(yè)特定的互聯(lián)互通法律規(guī)定。還有，新西蘭把處理技術(shù)性很強的互聯(lián)互通爭議的義務(wù)交給了相對缺乏電信行業(yè)知識和技藝的法院。新西蘭電信和克力爾長達(dá)四五年的訴訟

17、依然得不出詳細(xì)的互聯(lián)價錢就是機制失敗的有力證據(jù)。(二)撥打平等和號碼可帶性電信網(wǎng)絡(luò)存在著正外部性(network externalities)。消費者對電信網(wǎng)絡(luò)需求的福利隨著網(wǎng)絡(luò)運用者的添加而增長。 27 假設(shè)電信網(wǎng)絡(luò)的正外部性很大，那么在沒有互聯(lián)規(guī)定的情況下消費者會選擇最大網(wǎng)絡(luò)的供應(yīng)企業(yè)。在這樣的動態(tài)情況下，電信市場能夠會導(dǎo)致壟斷。美國電報公司在20世紀(jì)初在本地市場回絕與競爭者互聯(lián)的行為正闡明了這一點。 28 網(wǎng)絡(luò)正外部性也會呵斥鎖住效因 (lockin effect)。 29 當(dāng)網(wǎng)絡(luò)的正外部性很大時，從最大電信網(wǎng)絡(luò)企業(yè)轉(zhuǎn)向另一個競爭者時，消費者會損失短期的網(wǎng)絡(luò)利益。這種電信網(wǎng)絡(luò)的鎖住效因使

18、得競爭者的市場進(jìn)入和擴(kuò)張變得非常困難。在消費規(guī)模呈遞增時，最早的市場壟斷者采用的技術(shù)不一定是最有效益的。從這一角度看，強迫性的互聯(lián)互通規(guī)那么非常重要。首先，互聯(lián)互通的規(guī)定添加了消費者的網(wǎng)絡(luò)正外部性。消費者不僅可以和本人購買效力的電信公司的其它消費者通話，而且可以和其它電信公司的消費者通訊。第二，互聯(lián)互通的法律規(guī)定在轉(zhuǎn)換電信效力公司時的網(wǎng)絡(luò)利益損失不再存在，這就使得競爭變得更為有效?；ヂ?lián)互通雖然在很大程度上添加了網(wǎng)絡(luò)的正外部性和改善了競爭，但撥打的平等性和號碼的可帶性將進(jìn)一步改善競爭。撥打的平等性使競爭公司的消費者在獲得其它網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)利益時不再需求比另一個提供電信效力公司的消費者撥打更多的號碼。

19、這就使得競爭更加公平，號碼的可帶性會減少消費者轉(zhuǎn)換電信公司的本錢。也就是說消費者從一個電信效力公司轉(zhuǎn)移到另一個電信效力公司時無需每次都重新改換號碼和通知本人的朋友和顧客新的號碼，他們有權(quán)繼續(xù)運用現(xiàn)有的號碼，美國、澳大利亞、智利和新西蘭對撥打的平等性和號碼的可帶性的法律處置不盡一樣。1996年美國電信法有撥打平等性和號碼可帶性要求。 30 按國會的要求，聯(lián)邦通訊委員會制定了號碼可帶性規(guī)那么。 31 這些規(guī)那么詳細(xì)規(guī)定了號碼可帶性的過渡性和長久目的的效力規(guī)范。聯(lián)邦通訊委員會在1998年建立了長期號碼可帶性的本錢回收機制。 32 按該機制，它將從一切的普通營運商 (common carriers)處

20、收取為實施號碼可帶性而支出的用于建立和運作區(qū)域號碼可帶性的數(shù)據(jù)庫，收取的比例是基于各營運商在每一個號碼可帶性區(qū)域的州內(nèi)、州際和國際電信效力的收入。營運商那么可以用合法的方法回收他們分擔(dān)的本錢和其它各自為實施號碼可帶性而支付的本錢。在澳大利亞，澳大利亞競爭和消費者委員會必需保證由澳大利亞通訊局制定的號碼方案具有號碼可帶性的條款。 33 號碼方案大致規(guī)定：當(dāng)一個消費者在特定的號碼區(qū)域內(nèi)從一個營運商轉(zhuǎn)向另一個競爭性的營運商時可以保管本人原先的號碼。相關(guān)營運商應(yīng)保證該消費者在轉(zhuǎn)移后得到的效力是一樣的。 34和美國及澳大利亞不同，新西蘭和智利的電信法直到20世紀(jì)90年代末都未對撥打平等性和號碼可帶性進(jìn)展

21、規(guī)定。雖然新西蘭法院相對容易地得出了新西蘭電信要求競爭對手的顧客必需撥打進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)號碼，而本人的顧客那么不用如此的做法是反競爭行為的結(jié)論， 35 但電信效力公司在號碼可帶性方面的協(xié)商那么非常困難。由于沒有號碼可帶性的實體性法律規(guī)定和爭議處理的程序性規(guī)那么，號碼可帶性的合同安排完全基于電信公司的協(xié)商。在信息不對稱和存在時機主義行為的情況下，有關(guān)號碼可帶性的協(xié)商非常低效。只是當(dāng)電信部要挾，如電信效力公司在1998年底不能達(dá)成協(xié)議時將采用控制措施處理這一問題時，某些電信公司才達(dá)成了協(xié)議。 36 雖然這些電信公司達(dá)成了號碼可帶性的協(xié)議，但是該協(xié)議并沒有詳細(xì)實施號碼可帶性的規(guī)那么，它只是規(guī)定了最終確定詳細(xì)

22、條款的過程。 37 類似地，智利缺乏號碼可帶性的條款也影響了本地效力的有效競爭。美國、澳大利亞、新西蘭和智利的閱歷闡明，要突破電信效力的壟斷和引入競爭以獲得動態(tài)效益和實現(xiàn)技術(shù)提高，僅有行業(yè)特定的互聯(lián)互通的實體和程序規(guī)那么還是不夠的。行業(yè)特定的號碼可帶性和撥打平等性的法律規(guī)那么也是必不可少的。在這方面，美國和澳大利亞要勝利得多。相反，缺乏號碼可帶性的法律規(guī)定延緩了新西蘭和智利有效競爭市場的構(gòu)成。我國的電信法對撥打平等性和號碼可帶性的實體問題和爭議處理的程序性問題也必需加以詳細(xì)規(guī)定。(三)頻譜資源的分配機制在市場經(jīng)濟(jì)里，有效地分配頻譜 (spectrum) 資源的應(yīng)該是市場機制。不能充分利用市場機

23、制來分配頻譜資源闡明了財富權(quán)規(guī)定的不清楚。 38 有了清楚的財富權(quán)機制，市場參與者就可以經(jīng)過雙邊合同機制或市場拍賣機制把頻譜資源有效地轉(zhuǎn)讓到能最有效地利用這些資源的人手中。另外，刑法和侵權(quán)法對擁有頻譜資源者的維護(hù)是必不可少的。斯必勒和卡狄里論述了經(jīng)過財富權(quán)機制去分配通訊頻譜的能夠性和必要性。 39 按照他們的想象，經(jīng)過財富市場機制來分配頻譜資源必需處理三方面的問題：第一，頻譜資源的一切者必需有財富權(quán)去占有、分割和處分頻譜資源。分割和處分頻譜資源就能使這樣的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到最有效的利用者手中，這也闡明有關(guān)電信效力的限制規(guī)定是低效的。第二，一切者能運用得到的頻譜資源。這就使答應(yīng)證一切者可以決議選擇頻譜資

24、源的運用目的。只需在對頻譜資源未施加運用限制的情況下，才干使一切者最大限制地獲得頻譜資源的價值。而有了追求財富最大化的能夠和鼓勵要素，市場參與者就會有實現(xiàn)技術(shù)開展的動力。第三，為了清楚界定頻譜的財富權(quán)從而防止相互關(guān)擾，頻譜一切者在特定區(qū)域、時間和頻譜波長內(nèi)運用頻譜的必不可少的技術(shù)條件必需加以規(guī)定。然后法律就可以維護(hù)頻譜資源一切者的權(quán)益，每個頻譜資源一切者遭到的限制是其它一切者不受干擾的權(quán)益。 40雖然經(jīng)過財富權(quán)機制去分配通訊頻譜是相對有效的，但是由于認(rèn)知、歷史和集團(tuán)利益等要素的影響，絕大多數(shù)國家對頻譜資源的分配并不采用這樣的機制。在這一節(jié)，我們將經(jīng)過討論頻譜資源在美國、澳大利亞、新西蘭和危地馬

25、拉的分配方法來闡明我國頻譜資源分配制度改革的方向和意義。在美國，頻譜資源的分配是由兩個機構(gòu)擔(dān)任的。商業(yè)部下屬的國家電信和信息局管理聯(lián)邦政府頻譜資源的運用，而聯(lián)邦通訊委員會管理商業(yè)、業(yè)余和地方及州政府頻譜資源的運用。 41 在歷史上，頻譜答應(yīng)證的頒發(fā)是在公共方便、利益和必要(public convenience、 interest、 and necessity) 的準(zhǔn)那么下按先到先得的原那么分配的。當(dāng)有兩個以上的懇求者、而頻譜資源的運用又是相互排斥時，聯(lián)邦通訊委員會就采用比較聽證會(comparative hearing)的方式?jīng)Q議取舍。 42 1981年國會在電信法中添加了第309(i)條款從

26、而使聯(lián)邦通訊委員會能用抽簽(lottery)的方式分配頻譜資源，1993修正后的電信法那么允許聯(lián)邦通訊委員會用競投的方法去分配頻譜資源。 43在澳大利亞，管理和方案頻譜分配的義務(wù)是由澳大利亞通訊局承當(dāng)?shù)摹?992年的無線通訊法詳細(xì)規(guī)定了頻譜的分配和運用、頻譜運用的收費和無線通訊的答應(yīng)證制度。雖然頻譜答應(yīng)證制度可以按事先確定協(xié)商的價錢分配頻譜資源，但通常他們是以拍賣或競投的方式分配的。 44 頻譜答應(yīng)證的最長運用期可達(dá)15年。答應(yīng)證可以轉(zhuǎn)讓以便使頻譜資源的運用權(quán)流轉(zhuǎn)到能最有效地利用該資源的人手中，然而答應(yīng)證卻不能續(xù)延。運用期終止時頻譜答應(yīng)證將按拍賣或競投的方式重新分配。跟美國限制頻譜運用目的的規(guī)

27、定不同，澳大利亞不論運用何種設(shè)備，無線電臺頻譜答應(yīng)證能答應(yīng)運營者從事無線通訊。這顯然符合技術(shù)開展的動態(tài)效益和資源的最正確利用。為了防止干擾，答應(yīng)證擁有者必需在答應(yīng)證規(guī)定的時間、地理范圍和頻率波長范圍內(nèi)從事無線通訊效力。 45在新西蘭，頻譜的管理和分配在20世紀(jì)80年代末是由商務(wù)部擔(dān)任的。1989年的無線電通訊法建立了嘗試性的頻譜財富權(quán)分配機制。在該法下，商務(wù)部有權(quán)除了用行政方法分配頻譜外，還可采用可轉(zhuǎn)讓的運用頻譜財富權(quán)的方法;商務(wù)部可授予頻譜管理權(quán)給某個特定的人或經(jīng)過拍賣來確定頻譜管理權(quán)擁有者。管理權(quán)包括了某區(qū)段的頻譜運用權(quán)及頒發(fā)該區(qū)段頻譜運用答應(yīng)證給他人的權(quán)益。 46 頻譜答應(yīng)證那么是可以再

28、分割并轉(zhuǎn)讓的，這就保證了頻譜資源的最正確利用。為了防止頻譜資源的干擾，無線電法和條例都有制止和減少干擾的詳細(xì)規(guī)定。 47危地馬拉1996年的電信法要求頻譜資源的分配采用財富權(quán)機制。如今頻譜運用資歷的權(quán)益是完全可以分割和轉(zhuǎn)讓的。 48 在該機制下，一切未被分配給政府、電臺與電視臺和其它答應(yīng)證擁有者的頻譜都是可以在要求下分配給懇求者運用的。假設(shè)控制機構(gòu)以為某個頻譜懇求不妨礙任何現(xiàn)存答應(yīng)證擁有者的權(quán)益，它將給予一個公共評論期以便相關(guān)利益者能提出反對頻譜授予權(quán)的意見。反對意見可以是反對者已擁有的權(quán)益將會被進(jìn)犯，或者反對者本人也想得到部分的懇求頻譜。 49 假設(shè)是前者，懇求將被否決;假設(shè)是后者，控制機構(gòu)

29、必需采用拍賣或競投程序。在分割頻譜能促進(jìn)競爭的情況下，控制機構(gòu)必需在采用同時多輪向上競價的方法對懇求的頻譜在分割后進(jìn)展拍賣。 50從美國、澳大利亞、新西蘭和危地馬拉頻譜分配方法的討論可知，控制機構(gòu)分配頻譜資源可以采用四種方法。這些方法包括先到先得、比較聽證會、抽簽和拍賣或競投。由于頻譜資源的稀缺性，先到先得的方法已越來越少被運用。比較聽證會在信息不對稱不太嚴(yán)重的情況下是可以采用的，然而這種方法需求破費較多的人力資源和時間。在美國早期分配無線效力答應(yīng)證時，有200多個懇求者競爭初始的30來個答應(yīng)證。由于許多懇求者都遞交了1千多頁的懇求資料，整個過程耗時1- 2年。 51 抽簽法雖然有省時和懇求代

30、價低的特點，但會出現(xiàn)非常多的不具備運營條件的懇求者爭取答應(yīng)證以便在二級市場高價轉(zhuǎn)讓頻譜答應(yīng)證的景象。假設(shè)控制機構(gòu)對一切的懇求者進(jìn)展運營才干審查，那么這又會耗時花力。還有，在采用抽簽法而又允許頻譜答應(yīng)證在二級市場自在轉(zhuǎn)讓的情況下，投機者而不是政府將獲得由抽簽而得到答應(yīng)證的利潤。而真正有才干運營的營運商必需花大筆的資金在二級市場購買頻譜答應(yīng)證，這顯然會導(dǎo)致市場拖延新效力的提供。美國在1987年就有過這方面的教訓(xùn)。 52 比較而言，在頻譜資源緊缺的情況下，拍賣或競投是最好的分配頻譜資源的方法。它能使最能有效利用頻譜資源的運營者較快地得到頻譜答應(yīng)證。假設(shè)初始獲得答應(yīng)證的競投者不是最有效的，那么頻譜資源

31、在二級市場的自在流轉(zhuǎn)也能使資源轉(zhuǎn)移到最能有效利用這種資源的人的手中。在市場機制下，過高的拍賣價也會在市場上隨時間的流動而得以糾正。從福利角度看，政府的拍賣所得既可用于控制機構(gòu)的運作本錢，也可以補貼給某些運用效力的消費者。相比，在抽簽法下，無能的投機者也能奪得橫財。從美國、澳大利亞、新西蘭和危地馬拉對頻譜資源運用限制的角度來看，采用市場機制的財富權(quán)方法要好得多。允許區(qū)段頻譜的再分割和自在轉(zhuǎn)讓將明顯有利于資源的最正確分配和利用。按這一規(guī)范，新西蘭和危地馬拉的法律機制優(yōu)越于美國的。另外，美國過死地規(guī)定被分配到的頻譜資源必需用于特定的目的也使社會損失宏大的靜態(tài)和動態(tài)效益。如美國在限制被分得的頻譜只能用

32、于無線電臺而不能用于無線時，靜態(tài)福利損失是宏大的。在頻譜資源只能用于被限制的特定目的時，消費的設(shè)備或提供的效力只能符合該特定目的，這就會延緩技術(shù)的提高和福利最大化而不利于動態(tài)效益。從這一點看，危地馬拉采用市場機制的財富權(quán)方法分配頻率資源比美國的機制具有更大的優(yōu)越性。這些好的閱歷對我國頻譜資源的分配和管理是很好的自創(chuàng)。四、結(jié)尾為了在電信業(yè)引入競爭以提高電信企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和讓消費者分享因效益增長而產(chǎn)生的利益，我國正在對傳統(tǒng)的、由國有企業(yè)壟斷電信效力的電信業(yè)進(jìn)展艱苦改革。雖然參與世界貿(mào)易組織并不會使外國電信企業(yè)以獨資的方式進(jìn)入中國的電信業(yè)，但這并不闡明這種限制是有利于消費者褔?yán)图夹g(shù)提高的。從我國本

33、身的利益出發(fā)也不能闡明為什么本國的民營或私有企業(yè)不能進(jìn)入電信市場。假設(shè)允許這些企業(yè)進(jìn)入電信業(yè)而實現(xiàn)電信業(yè)的充分競爭，政府適當(dāng)?shù)赝顺鲭娦判Яμ峁⒂欣诠礁偁幒陀行ПO(jiān)管。由于篇幅的限制，本文只集中討論了國外電信業(yè)改革中對互聯(lián)互通、撥打平等性與號碼可帶性和頻譜資源的分配機制的改革。我國正在制定新的?，F(xiàn)有的對號碼的可帶性和撥打的平等性沒有詳細(xì)的規(guī)定。另外，對頻譜資源轉(zhuǎn)讓、出租和用途的限制非常不利于資源的最正確利用和技術(shù)提高。在競爭全球化的環(huán)境下，沒有理由繼續(xù)容忍妨礙效益和技術(shù)提高的法律。也正是基于解放消費力的思索，我國新的有必要適當(dāng)?shù)貐⒄肇敻粰?quán)方法的市場分配頻譜機制。還有，沒有對互聯(lián)互通的價錢結(jié)算

34、模型的實體性問題進(jìn)展規(guī)定，這不利于限制有市場壟斷才干運營者的時機主義行為。在爭議處理程序方面，有關(guān)采用專家論證結(jié)論的規(guī)定未能使控制機構(gòu)更好地實行責(zé)任擔(dān)任制。這樣的機制缺乏透明度，有關(guān)利益方如消費者也沒有時機表達(dá)意見。這樣的機制也會使?fàn)幾h的處理具有很大的隨意性和不穩(wěn)定性，沒有授予法院對爭議結(jié)果的法律或程序方面的問題進(jìn)展司法審查也不利于減少武斷和腐敗景象。由于歷史的緣由，我國的電信業(yè)改革將會是非常艱巨的。在這樣的背景下，了解和掌握國外電信業(yè)改革成敗的閱歷和教訓(xùn)即使不能洋為中用，也能使我們防止前車之覆。路漫漫其修遠(yuǎn)，徑路破而功倍。注釋:1 George Stigler, “The Theory of

35、 Economic Regulation, 2(1) The Bell Journal of Economics and Management Science 3 (1971).2 Daniel Spulber, “Deregulating Telecommunications, 12 Yale Journal on Regulation 25 (1995).3 Michael Katz, “Ongoing Reform of U.S. Telecommunications Policy, 41 European Economic Review 681(1997).4 Michael Kert

36、 and Damien Geradin, “Post-Liberalization Challenges in Telecommunications: Balancing Antitrust and Sector-specific Regulation, 23(2) Journal of World Competition 27-77 (2000) at 48.5 Mark Jeffries and Alicia Young, “New Zealand, in Jane Forster ed., Telecommunications in the Pacific Rim (St. Leonar

37、ds: Prospect Media Pty Ltd., 1999) at 256.6 同上。7 Jane Forster,“Australia in Jane Forster ed., Telecommunications in the Pacific Rim (St. Leonards: Prospect Media Pty Ltd., 1999) at 16-17.8 Jean-Jacques Laffont and Jean Tirole, Competition in Telecommunications (Cambridge: The MIT Press, 2000) at 99.

38、9 Robert Willig, “The Theory of Network Access Pricing, in H. Trebing ed., Issues in Public Utility Regulation (Michigan State University Public Utilities Papers, 1979).10 William Baumol and Gregory Sidak, “The Pricing of Inputs Sold to Competitors, 11 Yale Journal on Regulation 171 (1994).11 C. Arm

39、strong, C. Doyle, and J. Vickers, “The Access Pricing Problem: A Synthesis,44(2) Journal of Industrial Economics 131 (1996); N. Economides and L. White, “Access and Interconnection Pricing? How Efficient is the Efficient Component Pricing Rule?40 Antitrust Bulletin 557 (1995).12 William Tye and Caro

40、ls Lapuerta, “The Economics of Pricing Network Interconnection: Theory and Application to the Market for Telecommunications in New Zealand, 13 Yale Journal on Regulation 419 (1996).13 同上，第485頁。14 同上。15 Mark Jeffries and Alicia Young, “New Zealand, in Jane Forster ed., Telecommunications in the Pacif

41、ic Rim (St. Leonards: Prospect Media Pty Ltd., 1999) at 278.16 Kerf and Geradin, supra, note 4 at 42.17 同上，第49-50 頁。18 Part XIC of the Trade Practice Act.19 1996 Telecommunications Act Section 251(5)(2).20 1996 Telecommunications Act, Section 251(d)(4).21 1996 Telecommunications Act, Section 252.22

42、1996 Telecommunications Act, Section 252(b).23 1996 Telecommunications Act, Section 252(e)(1).24 1996 Telecommunications Act, Section 252(d).25 1996 Telecommunications Act, Section 252(d)(2).26 Implementation of the Local Competition Provision in the Telecommunications Act of 1996, 11 FCC Rcd. 15, 4

43、99 (1996).27 Jeffrey Rehlfs, “A Theory of Interdependent Demand for a Communications Service, 5 Bell Journal of Economics and Management Science 16 (1974); Michael Katz and Carl Shapiro, “Systems Competition and Network Effects, 8 Journal of Economic Perspective 93 (1994).28 Howard Shelanski and Gregory Sidak, “Antitrust Divestiture in Network Industries, 68 The University of Chicago Law Review 1 (2001).29 Brian Arthur, Competing Technologies, Increasing Returns, and Lock-in by Historical Events, 99 Economic Journal 116 (198