1、目 錄建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑1農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)問題淺析2“小產(chǎn)權(quán)房”將何去何從3增減掛鉤試點全國鋪開4建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑土地的所有權(quán)，經(jīng)營權(quán)都?xì)w農(nóng)民土地的所有權(quán)歸農(nóng)民，經(jīng)營權(quán)歸集體土地的所有權(quán)，經(jīng)營權(quán)都?xì)w集體土地的所有權(quán)歸集體，經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)都?xì)w農(nóng)民（1949-1953）標(biāo)志著新中國“耕者有其田”土地產(chǎn)權(quán)制度的建立！1950年,中華人民共和國土地改革法 “廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國工業(yè)化開辟道路”。建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑向農(nóng)民宣傳“土地改革法農(nóng)民分到

2、土地后的喜悅心情建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑對1950年土地改革的評價我國歷史上規(guī)模最大，進(jìn)行得最順利、搞得最好的一次土改運(yùn)動，農(nóng)民不僅獲得了土地的經(jīng)營權(quán)，而且對擁有的土地可以自由買賣和出租。這一次中國農(nóng)村制度創(chuàng)新的績效，在隨后幾年的農(nóng)業(yè)發(fā)展中得到了充分的體現(xiàn)。1953年同1949年相比，我國糧食產(chǎn)量由11318萬噸增加到16392萬噸，年均增長13；棉花由44萬噸增加到130多萬噸，年均增長43；油料由256多萬噸增加到419多萬噸，年均增長21，不僅迅速恢復(fù)、發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，而且為國家工業(yè)化起步奠定了基礎(chǔ)。建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑土地的所有權(quán)歸農(nóng)民，經(jīng)營權(quán)歸集體（1953-195

3、7）1953年，當(dāng)時認(rèn)為通過土改建立起來的以農(nóng)民土地所有制為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)實力單薄，經(jīng)營分散，不能滿足實現(xiàn)國家工業(yè)化對糧食和原料的要求。這就使農(nóng)民私人土地所有制同國家工業(yè)化之間產(chǎn)生了嚴(yán)重的矛盾。為了克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的局限性，解決農(nóng)業(yè)與工業(yè)的矛盾，做出了走合作化道路的決策，提出了“一化三改”的過渡時期總路線。在合作化初期，搞互助組、初級社，繼承了土地改革時期土地農(nóng)民所有，但卻否定了農(nóng)民對土地的經(jīng)營使用權(quán)，代之以集體對土地的經(jīng)營使用 。建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑土地的所有權(quán)，經(jīng)營權(quán)都?xì)w集體（1962-1978 ）經(jīng)過互助組、初級社、又在全國普遍建立了生產(chǎn)資料集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的高

4、級社，并在1958年完成了人民公社化。人民公社的特點是“一大二公”，所謂“大”，就是規(guī)模大，一般是一鄉(xiāng)一社；所謂“公”，就是公有化程度高，不僅土地歸集體所有，而且生產(chǎn)隊的物資、勞動力，甚至社員私人的房屋、家具等也公有化，可以無償?shù)亍耙黄蕉{(diào)”。至此土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)都?xì)w集體。建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑 對人民公社化制度的評價人民公社作為制度安排，從一開始就包含了諸多的消解制度本身的因素，注定了其績效的低效率：公社剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)資料的所有權(quán)，當(dāng)農(nóng)民失掉土地和財產(chǎn)萬分痛苦之時，當(dāng)現(xiàn)實中的人民公社生活同宣傳中的人民公社生活反差太大之時，人們對公社就只能變得反感和失望，這就消解了人民公社的人心

5、基礎(chǔ) 。公社平均主義的分配制度挫傷了農(nóng)民的積極性，導(dǎo)致低效率和缺乏激勵機(jī)制，低效率導(dǎo)致社員的生活貧窮和公社發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的缺乏，從而消解了公社持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力。建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑 對人民公社化制度的評價人民公社實行統(tǒng)購統(tǒng)銷的產(chǎn)品流通制度，通過不等價的工農(nóng)產(chǎn)品的交接，過度提起農(nóng)村資源，消解了人民公社的規(guī)模效益。 據(jù)統(tǒng)計，人民公社時期，全國農(nóng)村為工業(yè)化建設(shè)總共輸送5400億元資金，年均高達(dá)到210億元。長期過度對農(nóng)村剝奪，使人民公社的生產(chǎn)效率十分低下。建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑當(dāng)時盛行的浮夸風(fēng)現(xiàn)象建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑改革開放前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的特點新中國成立之初，“大公

6、無私”、“公有制”很難奏效。由人民公社到“三級所有，隊為基礎(chǔ)”說明過高的“公有制”形式無法滿足農(nóng)民對土地權(quán)利的要求，要向“個人化”的土地權(quán)利傾斜。改革開放前新中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度最顯著的特征就是以“集體產(chǎn)權(quán)”為核心。 土地的所有權(quán)歸集體、經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（1978至今）建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑改革開放前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的特點七十年代末，安徽省部分農(nóng)民冒著“割資本主義尾巴”的危險，偷偷摸摸地把一些麥田、油菜田承包到自己家里去種，搞起了“包產(chǎn)到戶”。鳳陽縣小崗村便是這項改革的發(fā)源地 。到1980年 9月，中共中央發(fā)出當(dāng)時著名的號文件，對包產(chǎn)到戶的形式予以肯定。到1981年，家

7、庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)在中國農(nóng)村絕大部分地區(qū)推廣。至此土地的所有權(quán)歸集體、經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民。建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的評價在不改變土地等生產(chǎn)資料公有制的前提下，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離；把家庭經(jīng)營引入集體經(jīng)濟(jì)，形成分散經(jīng)營與統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；農(nóng)戶的勞動投入與勞動收益密切結(jié)合起來，真正體現(xiàn)多勞多得的原則；它所形成的激勵機(jī)制與約束機(jī)制，無須外部監(jiān)督，能節(jié)約管理成本。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制體現(xiàn)了四項制度創(chuàng)新：建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑 然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制遇到了許多問題，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的許多缺點不斷暴露：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)荒廢科技水平降低 農(nóng)村基層腐敗嚴(yán)重 收

8、入降低，甚至大多數(shù)地方種地虧錢 對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的評價建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑1農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)問題淺析2“小產(chǎn)權(quán)房”將何去何從3增減掛鉤試點全國鋪開4農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)問題淺析背景 自20世紀(jì)80年代始，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)村剩余勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶之間開始了自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)。伴隨中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的雙加速發(fā)展，進(jìn)入流轉(zhuǎn)的土地數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大。農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)問題概念 在土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在且不改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)平等協(xié)商，享有土地承包經(jīng)營權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶依法自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、人股等方式流轉(zhuǎn)給受讓方并獲得收益的

9、行為。.農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)問題淺析再次重溫十七屆三中全會的農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)改革精神，不難發(fā)現(xiàn)，五年來，十七屆三中全會的農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)改革精神基本停留在紙面上。恰恰是這樣的一個悖論：一方面，十七屆三中全會為農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)制度改革指明了方向，而另一方面，正確的方向和改革精神卻基本上未能得到貫徹。農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)問題淺析政策第一，改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償?，F(xiàn)狀征地制度基本沒有進(jìn)行任何實質(zhì)性的改革，公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地并沒有被“嚴(yán)格界定”。征地范圍不僅沒有“逐步縮小”，而且是在

10、無限擴(kuò)大。并沒有“按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償”。農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)問題淺析政策第二，在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。現(xiàn)狀征地制度基本沒有進(jìn)行任何實質(zhì)性的改革，公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地并沒有被“嚴(yán)格界定”。征地范圍不僅沒有“逐步縮小”，而且是在無限擴(kuò)大。并沒有“按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償”。農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)問題淺析政策第三，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，

11、在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?，F(xiàn)狀城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場不僅未能建立，甚至可以說基本上沒有破題。根據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基本上不可能“依法取得”，從而根本就不可能通過“統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)”，也無法與國有土地享有平等權(quán)益，同地同權(quán)基本淪為空話。農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)問題淺析我國土地流轉(zhuǎn)的基本情況：土地流轉(zhuǎn)的形式（）農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)問題淺析我國土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀流轉(zhuǎn)數(shù)量和規(guī)模逐步增長流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包出租為主 流轉(zhuǎn)主體呈多元化趨勢 流轉(zhuǎn)規(guī)模與收入水平和勞動力變化密切相關(guān) 農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)問題淺析我國土地流轉(zhuǎn)的政策建議1.土地流轉(zhuǎn)必須同產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來

12、土地需求，要求一定程度的土地規(guī)模經(jīng)營；產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以將城市或民間資本注入農(nóng)村，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展附加值，增加農(nóng)民收入；產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以解決一定數(shù)量的勞動力就業(yè)崗位。 農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)問題淺析我國土地流轉(zhuǎn)的政策建議2.政府部門要大力推動土地流轉(zhuǎn)政府部門要著力宣傳土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)和意義簽訂“動態(tài)”的土地流轉(zhuǎn)合同建立健全集中流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的社會保障制度建立健全糾紛調(diào)處機(jī)制建立農(nóng)業(yè)招商引資平臺 農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)問題淺析我國土地流轉(zhuǎn)的政策建議3. 建立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu) 建議在各級土地管理部門內(nèi)部設(shè)立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，并賦予相應(yīng)的管理職權(quán)，對土地的用途、項目、面積、價格等進(jìn)行規(guī)范化管理，并對土地流轉(zhuǎn)過程實行監(jiān)管，提高工作透明

13、度，使農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理更趨優(yōu)化、更加有效、更為合理。農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)問題淺析我國土地流轉(zhuǎn)的政策建議4. 充分尊重農(nóng)地使用權(quán)人的意見土地流轉(zhuǎn)必須堅持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的基本原則。首先是群眾自愿的原則；再次是依法有序的原則；最后是規(guī)范操作的原則。目 錄建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑1農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)問題淺析2“小產(chǎn)權(quán)房”將何去何從3增減掛鉤試點全國鋪開4“小產(chǎn)權(quán)房”將何去何從什么是小產(chǎn)權(quán)房“小產(chǎn)權(quán)房”并不是一個法律上的概念，它只是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。目前通常所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，也稱“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而不是國家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房產(chǎn)。所以，“小產(chǎn)權(quán)”其實就是“

14、鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”“集體產(chǎn)權(quán)”，它并不真正構(gòu)成嚴(yán)格法律意義上的產(chǎn)權(quán)。說的再直白一些，“小產(chǎn)權(quán)房”是一些村集體組織或者開發(fā)商打著新農(nóng)村建設(shè)等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或是由農(nóng)民自行組織建造的“商品房”。“小產(chǎn)權(quán)房”將何去何從城市房價過高小產(chǎn)權(quán)房最吸引人的地方就在于其價格優(yōu)勢，全國許多大中城市高企的房價是催生小產(chǎn)權(quán)房的重要原因。由于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并不平衡，大城市的房價長期快速上漲，遠(yuǎn)超當(dāng)時當(dāng)?shù)匾话憔蜆I(yè)人員的收入水平。與此同時，政府經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的建設(shè)卻始終無法滿足這些住房需求。小產(chǎn)權(quán)房存在著大量現(xiàn)實的購買群?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”形成原因之一“小產(chǎn)權(quán)房”將何去何從政府的監(jiān)管不到位 小產(chǎn)權(quán)房在房地產(chǎn)市場中

15、能存在這么長時間,并擴(kuò)展到全國,應(yīng)該是一種管理上的嚴(yán)重缺位和行政不作為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上是這種行為的制造者和實際推動者，按照國家土地管理法的規(guī)定,任何個人和單位都不得在沒有經(jīng)農(nóng)村土地征用轉(zhuǎn)化為國家土地所有權(quán)之后進(jìn)行土地出讓。這顯然與土地管理部門的嚴(yán)重失職行為有關(guān)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”形成原因之二“小產(chǎn)權(quán)房”將何去何從土地制度不合理農(nóng)村土地制度安排中的不合理因素導(dǎo)致了農(nóng)民在土地增值的利益分配格局中沒得到合理的價值補(bǔ)償。而小產(chǎn)權(quán)房則是農(nóng)民集體直接自發(fā)在其集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房產(chǎn)，不需繳納土地使用權(quán)出讓金，又省去基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等市政建設(shè)費(fèi)用。其收益遠(yuǎn)高政府征收土地補(bǔ)償金額。“小產(chǎn)權(quán)房”形成原

16、因之三“小產(chǎn)權(quán)房”將何去何從小產(chǎn)權(quán)房風(fēng)險所在沒有房產(chǎn)證這類住房是建在集體土地上的，不允許對外銷售，沒有法律保證。也就是說，購買這樣的房子拿不到國家發(fā)給的產(chǎn)權(quán)證。這是由國家的法律和土地的使用性質(zhì)所決定的。拆遷難補(bǔ)償除了不能辦理房產(chǎn)證外，那些“便宜房”實際上屬于在政府規(guī)定范圍以外的違章建筑，如果和國家的規(guī)劃相沖突，還很有可能被拆除，而且業(yè)主也不會得到拆遷安置補(bǔ)償。質(zhì)量難保證房屋質(zhì)量沒人監(jiān)督，一些開發(fā)商為賺錢會偷工減料，存在安全隱患。這類房屋一般由土地所在村開發(fā)，除了房屋質(zhì)量和房屋售后保修難以保證以外，入住后的物業(yè)也容易出現(xiàn)問題。遺贈也麻煩由于缺乏產(chǎn)權(quán)，未來在遺產(chǎn)繼承時也會遇到許多麻煩。借新農(nóng)村建設(shè)

17、、舊村改造名義，是“小產(chǎn)權(quán)房”目前普遍的運(yùn)作模式，具有打擦邊球的性質(zhì)。2013年11月2012年2月2009年9月2008年1月“小產(chǎn)權(quán)房”將何去何從歷年政策國務(wù)院下發(fā)關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知指出，任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。國土部下發(fā)關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知，再次向地方政府重申，堅決叫停各類小產(chǎn)權(quán)房。國土部在“2011年房地產(chǎn)用地管理調(diào)控等情況”新聞發(fā)布會上表示，2012年起各地土地市場流標(biāo)、流拍類現(xiàn)象須及時上報。同時將限期處理土地閑置等違法違規(guī)類案件，包括試點處理小產(chǎn)權(quán)房問題國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)

18、緊急通知，要求全面、正確地領(lǐng)會十八屆三中全會關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等措施，嚴(yán)守耕地紅線，堅決遏制在建、在售“小產(chǎn)權(quán)房”行為。有效配置土地資源深化土地產(chǎn)權(quán)變革承認(rèn)現(xiàn)實，平衡利益部分小產(chǎn)權(quán)房不僅解決了城市居民住房難的問題，也實現(xiàn)了農(nóng)民增收，在一定程度上緩解了民生問題。因此，對于那些合理合規(guī)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用之后應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的正式產(chǎn)權(quán)。首先，建議加緊改革現(xiàn)行稅收體制，縮小中央財政收入的比例以緩解地方財政過渡依賴土地收入的狀況。其次，中央和地方都應(yīng)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，尤其應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)建設(shè)更多的廉租房。實行國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場”，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價”。賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，“同權(quán)”是根本。同為建設(shè)用地，已經(jīng)不存在土地轉(zhuǎn)用問題，應(yīng)當(dāng)具有平等的產(chǎn)權(quán)，實行“同地、同權(quán)、同價”。“小產(chǎn)權(quán)房”將何去何從解決方案目 錄建國后中國農(nóng)村土地制度變遷路徑1農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)問題淺析2“小產(chǎn)權(quán)房”將何去何從3增減掛鉤試點全國鋪開4增減掛鉤試點全國鋪開城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建