1、放管服工作總結(jié)：地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革的實(shí)施效果和建議黨的十八大以來，國務(wù)院加大了推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的力度，大范圍、數(shù)批次清理、取消、 下放了數(shù)量眾多的行政許可和非許可審批事項(xiàng)，對(duì)于加快政府職能轉(zhuǎn)變，營造良好經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，便利企業(yè)和群眾辦事，產(chǎn)生了積極的影響，眾多改革舉措也受到企業(yè)和社會(huì)公眾的普遍歡迎。然而， 在當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)改革取得總體進(jìn)展和積極成效的同時(shí)， 在一些地區(qū)和領(lǐng)域，簡(jiǎn)政放權(quán)工作還面臨許多制約性因素，存在一些體制機(jī)制性問題和障礙。中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所課題組在部分省份和地市開展了實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)地方與基層政府簡(jiǎn)政放權(quán)形勢(shì)不容樂觀。一、當(dāng)前地方與基層政府簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)施效果地方與基層政府是直接

2、面向社會(huì)和企業(yè)的政府主體，直接代表著國家形象。中央政府一系列的簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批改革措施，都要通過地方和基層政府來實(shí)施。因此，地方和基層政府是當(dāng)前落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，最終決定著簡(jiǎn)政放權(quán)工作的實(shí)施效果。從 2014 年下半年開始至2015 年年底，中國社科院政治學(xué)研究所“行政管理體制改革與政府績效評(píng)估”課題組，實(shí)地調(diào)研了東、中、西部地區(qū)不同省份地方和基層政府簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批改革情況，調(diào)研對(duì)象包括7 個(gè)地市級(jí)政府及所轄部分縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以及部分民營企業(yè)、中小企業(yè)負(fù)責(zé)人。就實(shí)際調(diào)研情況看，與以往相比，各級(jí)地方政府對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)工作重要性的認(rèn)識(shí)都得到普遍加強(qiáng)，并出臺(tái)了一些具體的推動(dòng)措施，工作方式也

3、有了明顯改進(jìn)。但是，總體來看， 不同地區(qū)、不同層級(jí)政府在簡(jiǎn)政放權(quán)方面的實(shí)際效果還存在較大差別，地方和基層政府權(quán)力調(diào)整劃分及精簡(jiǎn)下放，普遍缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)范性指導(dǎo)，對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán) 工作帶來一定負(fù)面影響。就各層級(jí)政府而言，越往基層，對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)的需求越大，但是政府層級(jí)越低，簡(jiǎn)政放權(quán)面臨的實(shí)際困難和矛盾也越多，如權(quán)責(zé)不一致現(xiàn)象突出，放權(quán)過快與地方政府承接能力不足，事權(quán)下放與財(cái)權(quán)、人事權(quán)不配套問題，等等。另一方面，部分基層黨政負(fù)責(zé)人反映，雖然中央政府簡(jiǎn)政放權(quán)力度很大，但是本級(jí)政府感受并不明顯，存在“中梗阻”現(xiàn)象。 東部地區(qū)某縣縣委書記在座談時(shí)，直率表示 “簡(jiǎn)政放權(quán)還在路上”，即簡(jiǎn)政放權(quán)還沒有到達(dá)本地，沒有明

4、顯感受到上級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府的簡(jiǎn)政放權(quán)效果。在簡(jiǎn)政放權(quán)改革中，企業(yè)和公眾應(yīng)是最終受益者。但是， 目前企業(yè)和辦事群眾的實(shí)際體驗(yàn)與對(duì)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革的期望還存在較大反差。在實(shí)地調(diào)研中，較多企業(yè)和群眾反映與中央政府大刀闊斧地推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的力度相比，自身感受實(shí)際并不明顯。在調(diào)研中，中部地區(qū)某地市房地產(chǎn)商反映，其在地級(jí)市開發(fā)一個(gè)項(xiàng)目需要蓋69個(gè)項(xiàng)目公章，正常情況下需歷時(shí)4 年才能辦完所有手續(xù)，在縣級(jí)行政區(qū)開發(fā)一個(gè)項(xiàng)目需要蓋120 余個(gè)公章，歷時(shí)更長。所以違規(guī)開工、邊施工邊辦手續(xù)邊繳納罰款的現(xiàn)象， 已成為二三線城市開發(fā)項(xiàng)目的常態(tài)。在調(diào)研中，一些中小企業(yè)反映，在深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，直接面對(duì)基層政府的

5、中小企業(yè)仍然存在手續(xù)繁瑣、辦事難、 時(shí)限長、 托關(guān)系的問題。在經(jīng)濟(jì)下滑壓力下，許多民營企業(yè)和中小企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，與政府推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的力度形成了明顯的反差。這說明地方與基層政府簡(jiǎn)政放權(quán)工作， 還需要進(jìn)一步明確改革目標(biāo)和任務(wù)，明確責(zé)任和壓力傳導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化政府系統(tǒng)上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政審批制度改革由重“數(shù)量”向重“質(zhì)量”方向的轉(zhuǎn)變。二、地方與基層政府簡(jiǎn)政放權(quán)存在的突出問題（弘利遴選）是比較重視精簡(jiǎn)、下放行政審批事項(xiàng)的數(shù)量，而對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)的質(zhì)量和效果關(guān)注不夠，對(duì)實(shí)踐中存在的一些體制機(jī)制性矛盾， 缺乏及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)及相應(yīng)的措施辦法。特別是在地方與基層政府層面，仍然存在著一些不容回避的現(xiàn)實(shí)問題，主要表現(xiàn)

6、在以下幾個(gè)方面。地方與基層政府承接能力不足。當(dāng)前的簡(jiǎn)政放權(quán)改革，是自上而下的改革，省級(jí)政府具有承接中央政府下放權(quán)力的較好條件。但是， 省級(jí)對(duì)地市以下政府的權(quán)力下放，還存在權(quán)力調(diào)整劃分不規(guī)范，下級(jí)政府承接力不足問題。目前， 省級(jí)以下政府的權(quán)力下放還缺乏明確規(guī)范，上級(jí)政府具有主動(dòng)權(quán)，下級(jí)政府往往被動(dòng)承接。對(duì)地方政府和基層政府而言，簡(jiǎn)政放權(quán)在短期內(nèi)不是放得越快、越多、越徹底越好，要充分考慮下一級(jí)政府的承接能力。如果權(quán)力下放后，下級(jí)政府承接不了、監(jiān)管不力，會(huì)大大影響簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)施效果。在一些地區(qū)和部門，下級(jí)政府人員數(shù)量較少，知識(shí)結(jié)構(gòu)和技術(shù)能力有限，中介組織、 檢測(cè)設(shè)備不足，對(duì)新下放事項(xiàng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)缺乏，都

7、直接影響到下放權(quán)力的有效承接。例如，在西部某省，煤化工項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)原來在省級(jí)政府，現(xiàn)在下放市級(jí)政府后，許多地市轄區(qū)內(nèi)沒有一家有資質(zhì)的中介組織，還需要到省里邀請(qǐng)有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)評(píng)，便利性差，經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本高；在項(xiàng)目審批后，相應(yīng)的監(jiān)管能力和隊(duì)伍建設(shè)也跟不上， 事中、事后有效監(jiān)管不足。另外，當(dāng)前地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)范指導(dǎo)，不同層級(jí)、不同部門政府的工作出發(fā)點(diǎn)不同，導(dǎo)致部門利益優(yōu)先，各自為政。在一些地區(qū)和部門，上級(jí)政府往往將責(zé)任輕、風(fēng)險(xiǎn)小、 可以收費(fèi)的權(quán)力留給本級(jí)政府，而將一些不收費(fèi)的、責(zé)任重、 風(fēng)險(xiǎn)大的事項(xiàng)下放，導(dǎo)致下級(jí)政府監(jiān)管責(zé)任和壓力劇增。這一問題在環(huán)評(píng)、安監(jiān)、食品藥品監(jiān)管等領(lǐng)域較

8、為明顯。行政審批事權(quán)下放與資金權(quán)、人事權(quán)下放脫節(jié)。行政審批事權(quán)下放與資金權(quán)、人事權(quán)不配套，是當(dāng)前地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)中存在的突出問題。在省級(jí)層面，雖然也存在一定脫節(jié)現(xiàn)象，但是事權(quán)、財(cái)權(quán)和人事權(quán)基本匹配。然而，在省級(jí)以下政府，這個(gè)問題卻較為突出和普遍。上級(jí)政府在簡(jiǎn)政放權(quán)中，只注重行政審批事權(quán)的下放，但是資金審批權(quán)仍保留在本級(jí)政府，致使下級(jí)政府在擁有和行使行政審批權(quán)后，新設(shè)立的項(xiàng)目沒有配套資金，還需要繼續(xù)向上級(jí)申請(qǐng)資金，而且不確定性較高，導(dǎo)致地市政府和縣區(qū)政府所承接的行政審批權(quán)空轉(zhuǎn)。目前， 政府機(jī)構(gòu)人員編制實(shí)行下管兩級(jí)的政策，地方政府編制管理極為嚴(yán)格。簡(jiǎn)政放權(quán)中行政審批事項(xiàng)下放后，上級(jí)政府的人員編制并

9、沒有隨之下放，也沒有相應(yīng)減少， 而下級(jí)政府的行政事務(wù)大量增加、監(jiān)管責(zé)任明顯加大，工作人員數(shù)量不足的問題更為突出。在調(diào)研中，地方和基層政府普遍反映，簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批事項(xiàng)下放應(yīng)與人員編制的下放相配套，否則政府人員力量不足和審批、監(jiān)管責(zé)任加大的矛盾會(huì)越來越突出，不僅會(huì)影響到行政審批的質(zhì)量，而且會(huì)影響到事中、事后監(jiān)管，行政審批事權(quán)下放與人員編制配套下放應(yīng)盡快納入改革范疇。行政審批時(shí)限長、過程繁瑣和行政審批前置手續(xù)過多。目前， 簡(jiǎn)政放權(quán)的重點(diǎn)還放在行政審批數(shù)量的精簡(jiǎn)和下放上，對(duì)行政審批質(zhì)量和流程優(yōu)化問題關(guān)注不夠，行政審批時(shí)限長、過程繁瑣問題依然存在，而這些都直接影響著社會(huì)和企業(yè)對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)效果的實(shí)際感受

10、。雖然一些地方政府也通過行政審批事項(xiàng)辦理的串聯(lián)、并聯(lián)和首問負(fù)責(zé)制等各種方式，改進(jìn)和優(yōu)化行政流程，但是受部門權(quán)力分置影響，行政審批時(shí)限長、過程繁瑣現(xiàn)象依然存在。地方與基層政府普遍反映，這個(gè)問題的癥結(jié)主要在于中央層面各部委制定具有法律效力的部門規(guī)章所限制，地方和基層政府在這方面很難有所作為，推進(jìn)行政流程精簡(jiǎn)和優(yōu)化的空間極為有限。另外，行政審批前置手續(xù)過多，是地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革視野之外的重要問題。在行政審批數(shù)量大幅減少的同時(shí)，現(xiàn)存行政審批事項(xiàng)前置手續(xù)繁雜過多的問題越來越突出。在地方和基層政府，甚至在鄉(xiāng)村一級(jí)，所有項(xiàng)目，無論大小，都要求編制和提供初步設(shè)計(jì)方案、規(guī)劃報(bào)告、可行性研究、環(huán)評(píng)等手續(xù)，不僅大

11、大延長了項(xiàng)目周期，而且增加了項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)成本。例如， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些小型民生項(xiàng)目，需要出具第三方可行性研究和環(huán)評(píng)報(bào)告，甚至位于同一區(qū)域分屬于不同項(xiàng)目的工程，也要重復(fù)出具內(nèi)容幾乎相同的可行性研究和環(huán)評(píng)報(bào)告，而一個(gè)環(huán)評(píng)報(bào)告的花費(fèi)高達(dá)1 萬元左右，經(jīng)濟(jì)成本高，形式主義嚴(yán)重。三、關(guān)于深化地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革的對(duì)策建議樹立從基層企業(yè)和社會(huì)角度衡量簡(jiǎn)政放權(quán)效果的理念。簡(jiǎn)政放權(quán)是以政府為主體推進(jìn)的， 但改革的目的是惠及企業(yè)和社會(huì)。目前， 一些地區(qū)的簡(jiǎn)政放權(quán)還主要是從自身工作角度出發(fā)，缺乏從基層企業(yè)和社會(huì)角度衡量和評(píng)價(jià)簡(jiǎn)政放權(quán)效果的意識(shí)。雖然簡(jiǎn)政放權(quán)力度很大，但基層企業(yè)和社會(huì)公眾的感受并不明顯，其原因就在于政府部門服

12、務(wù)對(duì)象意識(shí)的缺乏，導(dǎo)致許多改革措施效果的社會(huì)評(píng)價(jià)不高。所以， 推進(jìn)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)，應(yīng)牢固樹立企業(yè)和公眾意識(shí)，加強(qiáng)第三方評(píng)估，充分了解社會(huì)需求，從基層企業(yè)和群眾的實(shí)際需求出發(fā)，反向思考和評(píng)估簡(jiǎn)政放權(quán)的效果與政策措施，增強(qiáng)改革的針對(duì)性和有效性。加強(qiáng)對(duì)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革的戰(zhàn)略規(guī)劃和規(guī)范指導(dǎo)。中央政府雖然對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)工作做出了統(tǒng)一要求，但由于不同區(qū)域、不同層級(jí)政府面臨不同的發(fā)展環(huán)境和改革條件， 存在不同的利益訴求和導(dǎo)向，因此保持地方行政改革一定的自主權(quán)是必要的。但是，簡(jiǎn)政放權(quán)涉及政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，涉及企業(yè)與公眾的切身利益，涉及更好地激發(fā)整個(gè)社會(huì)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛力，因此， 應(yīng)針對(duì)各地區(qū)改革中存在的問題，對(duì)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)工作加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃和規(guī)范指導(dǎo)，推進(jìn)不同層級(jí)政府權(quán)力關(guān)系和職責(zé)調(diào)整措施的協(xié)同性和規(guī)范化，提高地方與基層政府簡(jiǎn)政放權(quán)的針對(duì)性和有效性。充分考慮地方與基層政府的承接能力，注重把握簡(jiǎn)政放權(quán)改革的節(jié)奏和綜合配套。當(dāng)前，在積極推進(jìn)行政審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)、下放