1、1、 1965 年之前： 歷史車輪的推手新加坡，是一個(gè)十分袖珍的國家，國土面積只有 700 多平方公里，不及中國廣州市的十分之一。但新加坡的常住人口卻有 500 多萬人，地少人多，是個(gè)寸土寸金的地方。然而，新加坡這個(gè)土地資源極其貧乏、世界人口密度第二大的國家1，卻被聯(lián)合國評為最適合人類居住的國家之一。除去“花園城市”的美譽(yù)、發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平、良好的教育設(shè)施外，獨(dú)具特色的住房體系也是新加坡吸引各國居民紛沓而至的重要因素。新加坡更是以高住房自有率成為了全球的典范，被公認(rèn)為全世界解決住房問題最好的國家之一。不過，深入了解新加坡的發(fā)展史可以發(fā)現(xiàn)，早在 70 多年之前，這個(gè)花園城市卻 曾經(jīng)是歐美人和日本人

2、避之不及的臟亂差之地。二戰(zhàn)給新加坡帶來了巨大的破壞，再加上當(dāng)時(shí)新加坡建筑密度非常低，因此數(shù)十萬的人民群眾只能居住在棚戶區(qū)和 骯臟的商店里，能住上正常居民區(qū)的人可謂少之又少?！拔莼摹钡膯栴}一直困擾 著當(dāng)時(shí)的新加坡。如今的新加坡已從“屋荒”的泥潭中走了出來，并實(shí)現(xiàn)了令世界各國稱嘆的高住房自有率，在解決住房問題上可謂是實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，而這絕大程度上受益于“居者有其屋”政策的推出。那么，為什么新加坡會(huì)推行“居者有其屋”政策呢？這一政策推出背后又有怎樣的歷史背景和關(guān)鍵人物呢？這就要從新加坡獨(dú)立前后所處的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及新加坡國父李光耀說起。政治強(qiáng)人李光耀二戰(zhàn)結(jié)束后，英國再次進(jìn)駐新加坡，恢復(fù)了對其的殖民

3、統(tǒng)治。但此時(shí)，飽受殖民統(tǒng)治傷害的新加坡國民的民族主義意識開始覺醒，新加坡誕生了一個(gè)又一個(gè)的民族主義政黨，新加坡的政治社會(huì)環(huán)境發(fā)生了明顯的變化。1954 年，李光耀參與創(chuàng)建新加坡“人民行動(dòng)黨”,由此開啟他的政治生涯。在當(dāng)時(shí)，新加坡爭取民族獨(dú)立與自治的行動(dòng)也一直在如火如荼地進(jìn)行著。直到 1958年，在多個(gè)群體的強(qiáng)烈要求下，新加坡與英國進(jìn)行談判，雙方初步擬定了關(guān)于新加坡獨(dú)立自治的憲法。之后，英國國會(huì)一致通過了新加坡自治法案。1959 年，新加坡舉行大選，國會(huì)的 51 位議員均通過選舉產(chǎn)生。而在當(dāng)時(shí)的大選中，人民行動(dòng)派共獲得 43 個(gè)席位，可以說是取得了壓倒性的勝利。而李光耀也以人民行動(dòng)黨秘書長的身份

4、擔(dān)任了首屆自治聯(lián)邦政府總理，迎來了人生的高光時(shí)刻。當(dāng)然，這也是新加坡歷史上關(guān)鍵性的一刻。在接下來幾十年的歲月里，在李光耀的帶領(lǐng)下，新加坡從殖民地走向了獨(dú)立，從工業(yè)落后國變身為“亞洲四小龍”，從第三世界國家躋身到第一世界國家行列。盡管，也有不少人反對李光耀的霸道威權(quán)統(tǒng)治方式，但不可否認(rèn)的是，他為新加坡的社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)繁榮做出了重要1 新加坡是世界上人口密度第二大國家，僅次于摩納哥。貢獻(xiàn)，而新加坡當(dāng)前卓越的住房體系更是李光耀治國思想在特定歷史環(huán)境下的產(chǎn)物?！盃C手山芋”在 20 世紀(jì) 60 年代初，李光耀剛剛接手的新加坡完全是一個(gè)燙手山芋。由于新加坡是典型的港口城市，在英國長期的殖民統(tǒng)治下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

5、單一，一直以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主。自治之初，新加坡制造業(yè)占 GDP 的比重只有不到 9%，工業(yè)發(fā)展十分落后。再加上，當(dāng)時(shí)的新加坡?lián)碛写罅恳匀A人為主的移民，且人口出生率保持在 5%左右的較高水平，人口急劇膨脹，人口密度已經(jīng)達(dá)到每平方公里 6000 多人。經(jīng)濟(jì)落后和急劇增長的人口給新加坡帶來了各種各樣的問題。當(dāng)時(shí)，新加坡失業(yè)率在 10%以上，有 1/4 的人民生活在貧困線以下。而在失業(yè)和貧困下，人民群眾不滿情緒十分嚴(yán)重，社會(huì)秩序也異常混亂。因此，成立之初，自治政府便將發(fā)展經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定社會(huì)作為了首要目標(biāo)。對于改善人們生活現(xiàn)狀，維持社會(huì)秩序穩(wěn)定的目標(biāo)，居民住房問題便是一大難題。在當(dāng)時(shí)，新加坡 84%的家庭居住在

6、店鋪或簡陋的木屋里，其中 40%的人居住于貧民窟和窩棚，僅 9%的居民能住上像樣的公共住房。當(dāng)時(shí)，那些陋屋區(qū)沒有基本的通明和通風(fēng)實(shí)施，而且房子大多是用破舊箱子和金屬片草草搭建而成，不僅非常的臟亂差，而且極易發(fā)生火災(zāi)。因此，在這樣的情形下，新加坡于 1960 年頒布了建屋與發(fā)展法，并根據(jù)該法令成立了建屋發(fā)展局（Housing & Development Board，簡稱“HDB”），開始全面負(fù)責(zé)新加坡公共住房的建設(shè)與管理，試圖為人們提供可負(fù)擔(dān)得起的組屋2以及附屬配套設(shè)施。這一時(shí)期，政府主要以滿足中低收入者租賃需求為主要目標(biāo)，大規(guī)模興建了很多低標(biāo)準(zhǔn)的小戶型住房，并以較低的價(jià)格租給中低收入群體。對于

7、月收入不超過 800新元的家庭來說，一間一房式組屋的每月租金僅有 30 新元左右。而從 1960 年到1965 年，HDB 總共提供了將近 5.5 萬套的組屋，有效地緩解了低收入家庭住房緊缺的問題。對于新加坡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，當(dāng)時(shí)自治政府制定了進(jìn)口替代的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，對絕大多數(shù)進(jìn)口商品征收關(guān)稅，以保護(hù)國內(nèi)幼稚產(chǎn)業(yè)的成長與發(fā)展，希望借此來提升新加坡自身的工業(yè)化水平。但是，新加坡先天存在自然資源缺乏、國內(nèi)市場狹小的問題。為此，李光耀希望可以與馬來亞合并，以借助馬來亞的自然資源和市場彌補(bǔ)新加坡的發(fā)展劣勢。1961 年，馬來亞聯(lián)合邦總理東姑阿都拉曼提出將馬來亞聯(lián)合邦、沙巴、砂拉越、新加坡和文萊 5 個(gè)

8、地方合并建立馬來西亞聯(lián)邦的計(jì)劃。這一合并計(jì)劃與李光耀的想法不謀而合，并得到了英國管理人的支持。2 組屋即由新加坡建屋發(fā)展局承擔(dān)建筑的公共房屋。然而，在新馬合并后，二者之間的沖突卻不曾間斷。聯(lián)邦政府主張建立“馬來亞人的馬來西亞”，實(shí)行民族政治和馬來人特權(quán)。而新加坡則主張建立“馬來西亞人的馬來西亞”，希望各民族可以受到平等對待。而且，在合并后，聯(lián)邦政府還通過一些手段打壓新加坡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如說，馬來西亞聯(lián)邦對新加坡的工業(yè)品進(jìn)入其他各州實(shí)行貿(mào)易壁壘，與合并前達(dá)成的建立共同市場的想法完全相背離。因此，當(dāng)時(shí)的新加坡面臨的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻、種族矛盾問題更加嚴(yán)峻的困境。而新加坡是移民國家，很多人民都沒有國家認(rèn)

9、同感，眼看著新加坡隨時(shí)都有支離破碎的可能，李光耀一直在思考“如何建立每個(gè)公民跟國家以及國家前途之間的利害關(guān)系”的問題。后來，他有了“有恒產(chǎn)者有恒心，如果每個(gè)家庭都有自己的住房，國家將會(huì)更加穩(wěn)定”的想法。因此，在 1964 年，李光耀提出了“居者有其屋”計(jì)劃。HDB 的任務(wù)目標(biāo)也從“滿足低收入者住房租賃需求”轉(zhuǎn)變成了“滿足中低收入者住房自有需求”。新加坡住房自有體系建設(shè)就此拉開了序幕。不過，在 HDB 推出低價(jià)組屋后，由于當(dāng)時(shí)新加坡發(fā)展落后，居民收入也比較低，即使是廉價(jià)的房子，很多家庭依舊買不起，所以當(dāng)時(shí)的購房率一直不高，1964 年組屋購房數(shù)量占建成組屋數(shù)量的比例竟不到 3%。對于當(dāng)時(shí)的新加坡

10、政府和建屋發(fā)展局而言，“居者有其屋”愿景的落地還有很長的路要走，不過這段精彩又重要的故事則發(fā)生在新加坡從馬來西亞獨(dú)立之后了。2、 1965-1975 年 突破重圍自新馬合并之后，兩者之間的各種分歧不斷出現(xiàn)，雙方關(guān)系日漸惡化。馬來西亞聯(lián)邦第一任首相東姑阿都拉曼認(rèn)為解決分歧的最好方法就是將以華人為主的新加坡驅(qū)逐出去。于是，以東姑阿都拉曼為首的馬來西亞執(zhí)政聯(lián)盟在國會(huì)上緊急通過修改憲法，以 126 票贊成、0 票反對的結(jié)果，將新加坡從馬來西亞聯(lián)邦中趕了出來3。就這樣，新加坡“被迫”脫離馬來西亞，于 1965 年 8 月正式成為了一個(gè)獨(dú)立的國家。新加坡的“被迫”獨(dú)立帶有強(qiáng)烈的悲情色彩，當(dāng)時(shí)新加坡由于自然

11、資源太過匱乏，連淡水供給都嚴(yán)重依賴于馬來西亞，而且新加坡四周強(qiáng)敵環(huán)繞，危機(jī)重重。所以，在新加坡獨(dú)立之初，重重的危機(jī)感就籠罩在包括李光耀在內(nèi)的每個(gè)新加坡人民的心中。當(dāng)時(shí)的新加坡別無選擇，只有背水一戰(zhàn)。而這一時(shí)期，新加坡在李光耀的帶領(lǐng)下也的確順利突破重圍，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活等方面均取得了巨大的提升，一躍成為“亞洲四小龍”。與此同時(shí)，這一時(shí)期“居者有其屋”計(jì)劃也在多項(xiàng)政策的推動(dòng)下加速落地，到 1975 年，新加坡組屋居住人口已經(jīng)占總?cè)丝诘陌氡诮搅恕? 引用于 /item/新加坡。大刀闊斧的改革自 1964 年李光耀提出“居者有其屋”計(jì)劃之后，建屋發(fā)展局便開始推出低價(jià)組屋。但是，該計(jì)劃的落地與實(shí)施

12、斷然不是一帆風(fēng)順的，土地供給便是建屋發(fā)展局面臨的首要問題。由于新加坡本身土地面積就很小，在 1965 年，新加坡國土面積只有 580 多平方公里。因此，如何低成本、高效率地獲取和開發(fā)土地資源，就成為了能否大規(guī)模地順利推行低價(jià)組屋的先決條件。于是，1966 年，新加坡政府頒布了土地征用法（Land Acquisition Act）。在該法令的授權(quán)下，建屋發(fā)展局具有強(qiáng)行征用私人土地用于住房建設(shè)的權(quán)利。而且只有政府才有權(quán)調(diào)整征用土地的價(jià)格，因此征用土地價(jià)格基本不受市場影響。這不僅保障了建屋發(fā)展局擁有充足的土地資源，而且限制了土地的投機(jī)買賣，使建屋發(fā)展局可以以非常低的價(jià)格獲得土地。而這一政策頒布之后，

13、新加坡國有土地面積占比出現(xiàn)了大幅的提升，從 1965 年到 1975 年期間，新加坡國有土地占國土面積的比重提升了 20%左右。另外，新加坡政府還通過填海造陸的方式來增加土地面積。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從 1960 年到 1980 年，新加坡填海面積達(dá)到 40 多平方公里。這些都為建屋發(fā)展局大規(guī)模修建低成本的公共組屋奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。不過，土地征集只是建屋發(fā)展局多項(xiàng)職責(zé)中非常重要的一個(gè)。作為新加坡公共組屋的唯一管理機(jī)構(gòu)，建屋發(fā)展局不僅負(fù)責(zé)前期的住宅發(fā)展規(guī)劃與設(shè)計(jì)、土地征集和工程建設(shè)，還負(fù)責(zé)后期的組屋分配、管理和維修。當(dāng)時(shí)，建屋發(fā)展局還設(shè)有自己的下屬工廠，專門負(fù)責(zé)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的發(fā)展。譬如，盛邦新業(yè)集團(tuán)（HDB C

14、orp）前身便是建屋發(fā)展局的建筑與開發(fā)部門，由該部門企業(yè)化形成，之前一直是建屋發(fā)展局的獨(dú)資子公司，后來被轉(zhuǎn)給了淡馬錫控股（Temasek Holdings）。自成立的 50 多年的時(shí)間里，盛邦新業(yè)為新加坡人們修建了上百萬間高品質(zhì)的住 房以及相應(yīng)的綜合生活配套設(shè)施。公司涉及建筑和基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、建設(shè)、物業(yè)管理、填海造地等多項(xiàng)業(yè)務(wù)，如今已逐漸發(fā)展成為了一家國際化的房地產(chǎn)咨詢和城鎮(zhèn)開發(fā)公司，在全球擁有眾多辦事處，參與建設(shè)的項(xiàng)目更是遍布 100 多個(gè)城市。盛邦新業(yè)在中國也有多個(gè)項(xiàng)目，在無錫、成都、西安等眾多城市開發(fā)的城鎮(zhèn)住宅項(xiàng)目更是受到大家的追捧。盛邦新業(yè)的卓越表現(xiàn)也側(cè)面反映出了當(dāng)時(shí)建屋發(fā)展局專業(yè)化的運(yùn)

15、作水平。正是在建屋發(fā)展局專業(yè)化、一體化的運(yùn)作下，從 1966 年到 1975 年期間，建屋發(fā)展局共修建了 17.4 萬個(gè)住宅單位（組屋），與之前相比出現(xiàn)了大幅的提升（見圖 1）。圖 1：新加坡建屋發(fā)展局不同期限內(nèi)完成的建筑數(shù)量（1960-1975 年）120,000100,00080,00060,00040,00020,00001960-19651966-19701971-1975住宅單位商業(yè)發(fā)展資料來源：新加坡政府官網(wǎng)，然而，政府能夠提供足夠的組屋只是解決了供給方面的問題，而組屋的需求方面 同樣面臨著難題。盡管政府對組屋的定價(jià)已經(jīng)很低，但是這也并不代表新加坡的 居民們能夠支付得起。事實(shí)上，在

16、 1964 年建屋發(fā)展局推出低價(jià)組屋之初，新加 坡就出現(xiàn)了購房率很低的現(xiàn)象。而針對居民無力購買組屋的問題，1968 年，新加 坡政府專門出臺了中央公積金修改法令（Central Provident Fund (Amendment) Act），開始允許住房購買者使用中央公積金來購買公共組屋，這 就涉及到新加坡的另一個(gè)部門中央公積金局（Central Provident Fund Board，簡稱CPFB）。CPFB 成立于 1955 年，是統(tǒng)一管理中央公積金的法定機(jī)構(gòu)。也是在這一年，新加坡正式建立中央公積金制度并開始實(shí)施。起初，中央公積金制度只是一個(gè)強(qiáng)制性儲蓄計(jì)劃，由雇主和雇員共同繳費(fèi)，保障范圍

17、僅包括公積金會(huì)員退休或因傷殘喪失工作能力后的基本生活。后來，新加坡政府又推出了一系列公積金計(jì)劃，其中公共組屋計(jì)劃是第一個(gè)。目前，公積金已經(jīng)涵蓋住房公積金、醫(yī)療、教育等多個(gè)生活領(lǐng)域。除了政府允許人們使用中央公積金購買公共組屋之外，中央公積金還被用來投資組屋建設(shè)或者通過購買政府債券的方式轉(zhuǎn)移給政府，再由政府以貸款和補(bǔ)貼的方式給建屋發(fā)展局，進(jìn)而支持組屋的建設(shè)。所以說，中央公積金是建屋發(fā)展局重要的穩(wěn)定資金來源。中央公積金局與建屋發(fā)展局相互配合，相輔相成，共同推動(dòng)了組屋的建設(shè)與落地。土地征用法和中央公積金修改法令分別解決了組屋發(fā)展的土地供應(yīng)和資金來源問題，隨著這兩項(xiàng)法律法規(guī)的落地，“居者有其屋”計(jì)劃也得

18、到了有效的實(shí)施。1965 年，新加坡組屋居住人口占總?cè)丝诘谋戎貎H有 23%，到 1975 年這一比重已經(jīng)達(dá)到了 47%，翻了一倍多。短短十年時(shí)間，組屋居住人口已經(jīng)占新加坡總?cè)丝诘陌氡诮搅?。?dāng)然，這其中還有一個(gè)間接的推動(dòng)力就是新加坡計(jì)劃生育的實(shí)施。新加坡推出了計(jì)劃生育政策，大力宣傳“Stop at Two”活動(dòng)，并且針對擁有兩個(gè)以上孩子的父母制定了一定的懲罰措施。而伴隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施，新加坡的出生率出現(xiàn)了顯著的下滑，新加坡粗出生率從 1965 年接近 3.0%的水平持續(xù)下降至 1975 年 1.8%的水平（見圖 2）。出生率的下滑從一定程度上減輕了新加坡人口持續(xù)膨脹帶來的住房壓力，間接抬

19、升了組屋居住人口占總?cè)丝诘谋戎兀ㄒ妶D 3）。所以說，計(jì)劃生育也是新加坡政府為解決“屋荒”等社會(huì)問題給出的重要舉措。圖 2：新加坡出生率（1965-1975 年）35302520151050新加坡出生率資料來源：Wind, 圖 3：新加坡組屋居住人口占總?cè)丝诘谋戎兀?960-2015 年）100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%組屋居住人口占總?cè)丝诒戎刭Y料來源：新加坡政府官網(wǎng)，裕廊鎮(zhèn)的崛起新加坡政府出臺的各項(xiàng)制度和政策為“居者有其屋”計(jì)劃的落地提供了保障，與此同時(shí)，新加坡工業(yè)的蓬勃發(fā)展也間接抬升了組屋的吸引力，其中裕廊工業(yè)鎮(zhèn)這個(gè)衛(wèi)星新鎮(zhèn)的崛起便是典型的代表。早在獨(dú)立之初

20、，新加坡工業(yè)發(fā)展十分落后，加上脫離馬來西亞后失去了廣闊的市場，原有的進(jìn)口替代工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略遭受到了嚴(yán)重的打擊。雪上加霜的是，1967 年，英國政府還宣布將在 1971 年全部撤退其在新加坡的軍事基地。要知道，這個(gè)軍事基地為新加坡貢獻(xiàn)了 1/5 的國內(nèi)生產(chǎn)總值和就業(yè)崗位。在這種情形下，新加坡調(diào)整原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)向發(fā)展出口導(dǎo)向型工業(yè)，并且積極鼓勵(lì)招商引資，希望借此帶動(dòng)本國出口工業(yè)的發(fā)展。當(dāng)時(shí)，全球制造業(yè)正處于第三次大遷移的階段。就這樣，在李光耀的指導(dǎo)下，新加坡開始了自身的第一次工業(yè)革命。這一時(shí)期，新加坡政府為了促進(jìn)出口工業(yè)的發(fā)展做出了很多的努力。政府不僅對制造業(yè)公司實(shí)施低稅收，降低進(jìn)出口關(guān)稅；

21、而且還改善國內(nèi)的企業(yè)發(fā)展環(huán)境，大力建設(shè)工業(yè)園區(qū)，并采用優(yōu)惠的政策吸引外資來新加坡建廠。新加坡的老牌園區(qū)裕廊工業(yè)區(qū)（Jurong Industrial Estate）便是在這一時(shí)期崛起的。裕廊工業(yè)區(qū)位于新加坡島西南部的海濱地帶，距離市區(qū)大約 10 多公里。該工業(yè)區(qū)原本是一片荒地，沼澤叢生，后來新加坡政府在此劃定了 6000 多公頃土地用來發(fā)展工業(yè)園區(qū)，并撥了 1 億新元來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。到 1968 年，園區(qū)內(nèi)的廠房、鐵路、公路以及電力、供水等基礎(chǔ)設(shè)施便基本完成了。起初，新加坡以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，所以裕廊工業(yè)區(qū)的工廠主要生產(chǎn)假發(fā)、玩具、蚊香、金銀紙等產(chǎn)品，附加值非常低。比較有技術(shù)含量的，便是

22、拆船與船舶維修以及石化工業(yè)了。而新加坡之所以會(huì)重點(diǎn)發(fā)展拆船與船舶維修以及石化工業(yè)，與其地理位置有重要的聯(lián)系。一方面，新加坡是典型的港口城市，隨著港口貿(mào)易的繁榮，往來船只數(shù)量巨大，船舶自然需要維修和燃料油。另一方面，新加坡地處馬六甲海峽東口，位于太平洋航道與印度洋航道的要口，可以充分利用海上石油運(yùn)輸樞紐的優(yōu)勢。這一時(shí)期，新加坡引進(jìn)了美孚、埃索等知名跨國企業(yè)在新加坡建廠，但整體來看，新加坡石化產(chǎn)業(yè)仍然處于發(fā)展初期。隨著新加坡不同產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，新加坡的經(jīng)濟(jì)也迎來了黃金發(fā)展期，除了 1974年之后因受石油危機(jī)的沖擊出現(xiàn)了大幅的下滑之外，從 1966 年到 1973 年，GDP增速一直保持在 10%以上（見圖 4）。與此同時(shí)，新加坡的就業(yè)情況也出現(xiàn)了明顯的改善，失業(yè)率從獨(dú)立之初的兩位數(shù)降低至了 5%以下，新加坡已經(jīng)逐漸從獨(dú)立之初窮困的處境中走了出來。圖 4：新加坡 GDP 不變價(jià)同比增速（1965-1975 年）16.0014.0012.0010.008.006.004.002.000.001965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975新加坡GDP不變價(jià)同比資料來源：Wind, 另外，隨著裕廊工業(yè)區(qū)的逐漸發(fā)展與壯大，1968 年，新加坡政