1、試論中國(guó)近代海關(guān)的制度創(chuàng)新西方制度文化在華傳播環(huán)境分析詹慶華 2013-04-16 17:22:50來(lái)源：上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)2012年5期 【內(nèi)容提要】中國(guó)近代海關(guān)是一個(gè)公認(rèn)的專門機(jī)構(gòu)，以往中國(guó)學(xué)界大多認(rèn)為不平等條約是中國(guó)近代海關(guān)制度產(chǎn)生的全然緣故和存在基礎(chǔ)，中國(guó)近代海關(guān)制度是為西方帝國(guó)主義服務(wù)而設(shè)置的，因而對(duì)其評(píng)價(jià)側(cè)重在負(fù)面“阻礙和作用”上。本文選擇中國(guó)近代海關(guān)制度創(chuàng)新論題展開(kāi)論述，認(rèn)為中國(guó)近代海關(guān)制度能夠在封建腐敗的社會(huì)土壤里生存和進(jìn)展，除了當(dāng)時(shí)西方資本主義對(duì)華擴(kuò)張的大背景、制度本身的科學(xué)性和合理性之外，還與制度創(chuàng)新環(huán)境、制度傳播的方法手段、創(chuàng)新者個(gè)人因素、中國(guó)政府面對(duì)被動(dòng)開(kāi)放格局作出對(duì)西方

2、制度的認(rèn)同和內(nèi)部客觀需求等因素息息相關(guān)。文中還對(duì)現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性、全球化與本土化的關(guān)系作了歷史詮釋。【關(guān) 鍵 詞】中國(guó)近代海關(guān)/制度創(chuàng)新/文化傳播/傳播環(huán)境中國(guó)近代海關(guān)是一個(gè)奇特的機(jī)構(gòu)，其活動(dòng)范圍十分廣泛，許多治理制度并非都屬中國(guó)源發(fā)性和內(nèi)生性的，即大多不是中國(guó)土生土長(zhǎng)的，而是在移植西方制度的基礎(chǔ)上結(jié)合中國(guó)實(shí)際形成的。以往論者對(duì)中國(guó)近代海關(guān)制度沿革史研究已有許多成果，對(duì)海關(guān)業(yè)務(wù)的建章立制及其對(duì)眾多非職能業(yè)務(wù)的治理等有過(guò)較為詳盡的敘述，但對(duì)這些制度的存在與進(jìn)展環(huán)境未做深入分析。為彌補(bǔ)這一缺憾，本文透過(guò)對(duì)中國(guó)近代海關(guān)制度在中國(guó)封建傳統(tǒng)環(huán)境里的生存進(jìn)展境遇進(jìn)行闡述，試圖對(duì)制度文化傳播過(guò)程中如何處理現(xiàn)代

3、性與傳統(tǒng)性、全球化與本土化的關(guān)系作一歷史剖析。一、中國(guó)近代海關(guān)的制度創(chuàng)新在十九世紀(jì)的“早期全球化”進(jìn)程中，一個(gè)明顯特征是西方列強(qiáng)的殖民擴(kuò)張，西方資本主義占據(jù)早期全球化的主導(dǎo)地位，正如馬恩所講：“它迫使一切民族(假如它們不想滅亡的話)采納資產(chǎn)階級(jí)的生產(chǎn)方式；它迫使它們?cè)谧约耗莾和菩兴^文明制度，即變成資產(chǎn)者，一句話，它按自己的面貌為自己制造出一個(gè)世界”。面對(duì)這一形勢(shì)，當(dāng)時(shí)中國(guó)的情景又是如何樣呢？“與外界完全隔絕曾是保存中國(guó)的首要條件，而當(dāng)這種隔絕狀態(tài)在英國(guó)的努力之下被暴力所打破的時(shí)候，接踵而來(lái)的必定是解體的過(guò)程，正如小心保存在密閉棺木里的木乃伊一接觸新奇空氣便必定要解體一樣”。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，中外貿(mào)

4、易關(guān)系發(fā)生了全然變化，古老中國(guó)面對(duì)西方文明沖擊出現(xiàn)了前所未有的變革。中國(guó)近代海關(guān)確實(shí)是在這一背景下出現(xiàn)的，其重要標(biāo)志是外籍稅務(wù)司制度，這是西方文明改造和嫁接于中國(guó)的“最初產(chǎn)物”，其因此如此，是因?yàn)楹ｊP(guān)首當(dāng)其沖，最早進(jìn)入西方列強(qiáng)的視野，在西方商人眼里海關(guān)也是他們進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的最大障礙，海關(guān)不可幸免成了西方文明撞擊的首選目標(biāo)。與淵源于唐宋市舶司制的中國(guó)古代海關(guān)制度相比較，清朝實(shí)施的海關(guān)制度是一種堪稱“現(xiàn)代”類型的海關(guān)制度。這一制度是在1854年以后逐步建立和成形的。當(dāng)年因上海小刀會(huì)起義造成關(guān)稅無(wú)法征收，英、美、法三國(guó)獲得了企盼已久的參與中國(guó)海關(guān)行政事務(wù)的機(jī)會(huì)。1858年簽訂的中外通商章程第10款中

5、，有“任憑總理大臣邀請(qǐng)英人幫辦稅務(wù)，并嚴(yán)查漏稅、判定口界、派人指泊船只及分設(shè)浮椿、號(hào)船、塔表、望樓等事”的明文規(guī)定。依照這一條款，英國(guó)人李泰國(guó)(Horatio N. Lay)經(jīng)南洋大臣的委任，成為中國(guó)第一任總稅務(wù)司。李泰國(guó)就任之后，立即上海江海關(guān)實(shí)施運(yùn)作方法移植到粵海關(guān)，著手用西方海關(guān)制度改造中國(guó)舊式海關(guān)的初步嘗試。李泰國(guó)在位三年多，成就雖不甚突出，但為繼任者奠定了治理基礎(chǔ)。中國(guó)近代海關(guān)制度主體部分是在英國(guó)人赫德(Hart，Sir Robert)任總稅務(wù)司期間建立的，他從1863年接替李泰國(guó)之職，直到1908年卸任，在位長(zhǎng)達(dá)45年。赫德既是海關(guān)眾多制度的總設(shè)計(jì)和倡導(dǎo)者，也是具體制度的執(zhí)行者和實(shí)

6、踐者。在海關(guān)洋員眼里，赫德是一個(gè)杰出的改革治理天才。赫德主持中國(guó)海關(guān)期間，進(jìn)行了許多開(kāi)拓性的創(chuàng)新和引進(jìn)工作。他對(duì)海關(guān)建設(shè)的一個(gè)突出“貢獻(xiàn)”，即是把西方國(guó)家實(shí)施的治理制度，用來(lái)改造中國(guó)的海關(guān)，為中國(guó)建立起一套具有資本主義色彩的中國(guó)海關(guān)組織與治理制度，其中許多制度乃屬首創(chuàng)。他倡議建立新的會(huì)計(jì)制度，淘汰了中國(guó)傳統(tǒng)的舊式清冊(cè)；建立統(tǒng)計(jì)制度，逐步形成統(tǒng)計(jì)季報(bào)、年報(bào)呈送總理衙門的制度；建立健全機(jī)構(gòu)，設(shè)立收稅、統(tǒng)計(jì)、浚港、查緝等部門，后形成征稅、船鈔、教育、郵政四股；建立由總稅務(wù)司直接治理的人事治理考核制度。他還引進(jìn)了一些西方海關(guān)先進(jìn)的治理技術(shù)，創(chuàng)新建立了中國(guó)沿海及港口的燈塔、海關(guān)氣象站和進(jìn)出口物資疫情檢查

7、等等。從赫德任職海關(guān)開(kāi)始，海關(guān)借助和移植西方行政治理制度，逐漸建立了比較完整而系統(tǒng)的海關(guān)人事治理制度、文書檔案治理制度、貿(mào)易統(tǒng)計(jì)制度、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、保稅關(guān)棧制度、存票和派司制度、海務(wù)治理和引水治理制度、檢疫制度和郵政制度等，頒發(fā)了諸如通商各口募用外國(guó)人幫辦稅務(wù)章程、中國(guó)海關(guān)治理章程、新關(guān)內(nèi)班誡程、新關(guān)理帳誡程、長(zhǎng)江各口通商暫行章程、商標(biāo)注冊(cè)試辦章程、引水章程專條等各種規(guī)章，使海關(guān)行政治理做到規(guī)范統(tǒng)一，且不講這些制度的科學(xué)性，僅就中國(guó)歷史范圍來(lái)考察，大部分制度確屬首創(chuàng)，在中國(guó)當(dāng)時(shí)其它政府機(jī)構(gòu)也屬少見(jiàn)。中國(guó)近代海關(guān)從西方移植并創(chuàng)建的這些制度，可歸納為海關(guān)業(yè)務(wù)制度(如貿(mào)易統(tǒng)計(jì)、保稅關(guān)棧制度等)、海關(guān)

8、行政治理制度(如人事、財(cái)會(huì)、文書保管等)、海關(guān)兼辦的其他業(yè)務(wù)制度(如海務(wù)、郵政、氣象、檢疫等)三大類。近代海關(guān)制度的創(chuàng)新要緊有三種模式：一是屬于照搬西方的完全直接移植型，制度移植是海關(guān)制度創(chuàng)新的一種要緊模式；二是在移植西方治理制度基礎(chǔ)上糅合中國(guó)傳統(tǒng)本土因素的嫁接型(或稱混合型)；三是在中國(guó)本土實(shí)踐中進(jìn)行的制度創(chuàng)新。海關(guān)洋員的創(chuàng)制活動(dòng)使近代海關(guān)成了中國(guó)近代制度創(chuàng)新的一個(gè)中心。赫德確曾試圖把海關(guān)塑造成為“中國(guó)全面改革文職機(jī)構(gòu)的典范”。有鑒于此，后人有的還把海關(guān)稱為改造中國(guó)(清)政府的“大本營(yíng)”和“核心”。由于上述制度多數(shù)成形于赫德任內(nèi)且阻礙波及后幾任總稅務(wù)司，有人將整個(gè)稅務(wù)司制度時(shí)代稱為“赫德時(shí)代

9、”，將中國(guó)近代海關(guān)治理的一系列制度稱為“赫德體制”。在赫德領(lǐng)導(dǎo)下，海關(guān)眾多洋稅務(wù)司積極參與了各項(xiàng)新制度的修訂完善工作。赫德有個(gè)適應(yīng)，他喜愛(ài)將有關(guān)治理問(wèn)題交付下屬?gòu)V泛討論征求意見(jiàn)，要求他們留意學(xué)習(xí)并引進(jìn)西方國(guó)家較先進(jìn)的治理制度。如此一來(lái)許多制度的引進(jìn)和創(chuàng)新都與海關(guān)洋員有緊密聯(lián)系。如金登干(J. D. Campbell)、阿理嗣(Aalst，Jules A. Van)等與財(cái)會(huì)治理制度，金登干與文件保管制度，德璀琳(Detring，Gustav Von)、杜德維(Drew，Edward Bangs)、葛顯禮(Kopsch，Henry Charles Joseph)、帛黎(Piry，A. Theoph

10、ile)等與郵政治理制度，金登干、馬士(Morse，Hosea Ballou)等與保稅關(guān)棧業(yè)務(wù)制度，造冊(cè)處稅務(wù)司制定與完善了海關(guān)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)分析制度等等，都反映了海關(guān)洋員從西方學(xué)習(xí)治理制度，在中國(guó)建設(shè)新制度的種種實(shí)踐。關(guān)于中國(guó)近代海關(guān)創(chuàng)新的這些制度，論者已有所評(píng)論。二十世紀(jì)英國(guó)聞名哲學(xué)家和思想家伯蘭特羅素，作為一位對(duì)人類進(jìn)步事業(yè)十分關(guān)切和擁護(hù)的人文學(xué)者，不僅深切同情和支持被壓迫民族的正義斗爭(zhēng)，而且一直對(duì)中國(guó)人民懷有專門的真誠(chéng)而友好的情感，這位“世紀(jì)智者”對(duì)中國(guó)問(wèn)題的考慮，系統(tǒng)地反映了一個(gè)西方進(jìn)步學(xué)者的中國(guó)觀。他在談到中國(guó)海關(guān)治理問(wèn)題時(shí)曾講過(guò)：“海關(guān)的治理權(quán)只有一部分在中國(guó)人手里。海關(guān)的最高官員稱為

11、總稅務(wù)司。依照條約，假如中英貿(mào)易超過(guò)任何其他的條約國(guó)，那么總稅務(wù)司就必須由英人擔(dān)任，而他的下屬則都由他委派。1918年海關(guān)共有7500人，其中2000人是外國(guó)人。各方人士一致認(rèn)為第一任(引者注：實(shí)是第二任)總稅務(wù)司赫德是專門盡職的。就現(xiàn)在的情形來(lái)講，海關(guān)制度是專門值得討論的?？偠悇?wù)司由中國(guó)人委派，因此能夠選一個(gè)對(duì)中國(guó)有同情心的人。中國(guó)的官吏大多腐敗懈怠，要想建設(shè)新式的機(jī)構(gòu)，由外國(guó)人來(lái)治理是必要的。假如外國(guó)治理者對(duì)中國(guó)政府負(fù)責(zé)，而不是對(duì)外國(guó)負(fù)責(zé)，那么他的治理就能夠起到教育作用，而且有助于把中國(guó)建設(shè)為一個(gè)高效的國(guó)家。中國(guó)要解決的問(wèn)題是從白人那兒獲得切實(shí)而理智的知識(shí)，而不成為其奴隸。效法西方而設(shè)立的

12、海關(guān)制度在初期是值得大力推廣的”。哈佛大學(xué)教授費(fèi)正清在編輯赫德信件時(shí)講道：能夠確信，赫德創(chuàng)建和治理的海關(guān)是十九世紀(jì)偉大的治理成就之一，被認(rèn)為是一種創(chuàng)新，正是在他的領(lǐng)導(dǎo)下，海關(guān)成了“中國(guó)第一個(gè)現(xiàn)代機(jī)構(gòu)”。海外華僑聞名口述史學(xué)家唐德剛在論及晚清海關(guān)的治理制度時(shí)寫道：“清末民初的海關(guān)和其后由海關(guān)辦的郵政，讀者知之否？卻是洋人替我們代管的，是最有效率、有最好人事制度、職員薪給福利最好而貪污絕少的兩個(gè)現(xiàn)代化大機(jī)關(guān)”。臺(tái)灣學(xué)者趙淑敏在其中國(guó)海關(guān)史一書中指出：“近代形態(tài)的海關(guān)制度的樹(shù)立，乃是客卿的成績(jī)”。(11)原北京大學(xué)校長(zhǎng)蔣夢(mèng)麟博士認(rèn)為，從西方引進(jìn)的海關(guān)(關(guān)稅)制度和郵政制度是“中國(guó)的意外收獲”，(12

13、)之因此取得如此成就，除了外國(guó)人的良好道德和引進(jìn)良好制度外，還不應(yīng)忽視華員的貢獻(xiàn)，“沒(méi)有健全的品德，這些制度當(dāng)然無(wú)法實(shí)行，然而單憑外國(guó)人的道德難道就能收到預(yù)期的效果嗎？單憑少數(shù)高居要津的外國(guó)專家就夠制止千千萬(wàn)萬(wàn)中國(guó)職員的不法行為嗎？海關(guān)、鹽務(wù)、郵政之因此成功，依舊靠良好制度下的基層中國(guó)職員的通力合作”。(13)因此中國(guó)職員的通力合作也是各種治理制度的阻礙結(jié)果。要不，由華員治理的常關(guān)、厘金稅卡如何就難以改變其不良現(xiàn)狀呢？在赫德的集權(quán)體制下，海關(guān)治理運(yùn)作顯現(xiàn)了高效的特征，與當(dāng)時(shí)中國(guó)其他機(jī)關(guān)形成鮮亮的對(duì)比，這要緊得益于治理制度的健全和完善。因此，原中國(guó)海關(guān)史研究專家陳詩(shī)啟教授在談到近代海關(guān)人事治理制

14、度時(shí)講，赫德于1869年制定的中國(guó)海關(guān)治理章程是“中國(guó)人事治理最早的比較完備、比較科學(xué)、比較系統(tǒng)的制度”，“這種制度從治理學(xué)的角度看，是科學(xué)的，從當(dāng)時(shí)的中國(guó)來(lái)講，也是先進(jìn)的”。(14)治理制度是人類共有的財(cái)寶，也是無(wú)國(guó)界的。中國(guó)近代海關(guān)治理制度從技術(shù)層面上講確實(shí)有其科學(xué)先進(jìn)之處，為中國(guó)應(yīng)對(duì)早期全球化形勢(shì)發(fā)揮過(guò)一定客觀作用。馬克思在晚年的人類學(xué)筆記、歷史學(xué)筆記等著作中，從世界普遍交往的高度來(lái)觀看東西方社會(huì)進(jìn)展進(jìn)程，認(rèn)為東方落后國(guó)家能夠借助由世界性普遍交往所獲得的資金、生產(chǎn)力、文化和經(jīng)驗(yàn)，超越資本主義的“卡夫丁峽谷”。中國(guó)近代海關(guān)的制度創(chuàng)新，將西方制度文化移植到傳統(tǒng)中國(guó)，事實(shí)上也不自覺(jué)地給中國(guó)社會(huì)

15、帶來(lái)了西方現(xiàn)代文明成果，成了中國(guó)其他政府機(jī)關(guān)現(xiàn)代化改革的“楷模”。不幸的是，中國(guó)海關(guān)組織及其制度的“現(xiàn)代化”卻讓中國(guó)政府付出了海關(guān)行政權(quán)喪失的沉重代價(jià)。因而，在中國(guó)近代西學(xué)大潮中不致淪為西方的“奴隸”，保持民族獨(dú)立和國(guó)家主權(quán)就成了近代中國(guó)人民努力追求的理想目標(biāo)。二、制度與環(huán)境中國(guó)近代海關(guān)制度存續(xù)近百年，歷經(jīng)多次社會(huì)動(dòng)蕩和洗禮，其治理秩序依舊故我，即使在中國(guó)民族意識(shí)節(jié)節(jié)高漲的二十世紀(jì)三四十年代，西方列強(qiáng)在華取得的許多特權(quán)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)并逐步得以廢除，但赫德奠定的海關(guān)制度卻跨越了兩個(gè)世紀(jì)，有的直到二十世紀(jì)八十年代才最后從臺(tái)灣消逝。可見(jiàn)，海關(guān)各項(xiàng)制度在中國(guó)近代歷史上的生存進(jìn)展不僅得益于列強(qiáng)的庇護(hù)，而且

16、還受益于多方面因素，既有制度本身科學(xué)合理性的因素，也有內(nèi)、外部環(huán)境因素；既有上層建筑(中國(guó)政府官員等)的支持，也有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)(新貿(mào)易秩序出現(xiàn)等)的需求；既有創(chuàng)新主體的群體素養(yǎng)作保障，也有制度創(chuàng)新的方式方法等因素。(一)當(dāng)時(shí)中國(guó)政府的支持與認(rèn)但是海關(guān)制度創(chuàng)新和存在的首要前提中國(guó)近代海關(guān)的各項(xiàng)制度大多由海關(guān)洋員提出和修訂，而外籍總稅務(wù)司和稅務(wù)司無(wú)疑又是其中要緊的創(chuàng)新主體。外籍稅務(wù)司制度成了近代海關(guān)的最差不多制度之一，它的形成和推廣過(guò)程本身就能講明清政府及其官員在海關(guān)制度建設(shè)方面的作用和阻礙。聘用外籍稅務(wù)司治理海關(guān)是清政府兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)期間“以夷制夷”政策的延伸及真實(shí)寫照。這從江海關(guān)設(shè)立初期的歷史中可見(jiàn)

17、一斑。此后清政府高層官員將募用和治理海關(guān)洋員的特權(quán)拱手讓與洋總稅務(wù)司，都體現(xiàn)了這一治理思路。從“洋關(guān)”誕生的歷史大背景看，新式海關(guān)在中國(guó)沿海的出現(xiàn)起源于西方殖民者的東侵，這是無(wú)可辯駁的歷史事實(shí)，應(yīng)該講在外籍稅務(wù)監(jiān)督時(shí)期或稅務(wù)司制度剛剛出現(xiàn)之時(shí)，新式海關(guān)專門大程度上是受列強(qiáng)愛(ài)護(hù)的(而且英美法三國(guó)領(lǐng)事還參與其間)，其生存離不開(kāi)英美法政府作后盾，西方殖民擴(kuò)張及列強(qiáng)駐華領(lǐng)事在新關(guān)設(shè)立初期確實(shí)對(duì)海關(guān)制度建設(shè)起過(guò)支撐作用，因此有人把近代海關(guān)視作條約制度的產(chǎn)物不無(wú)道理。(15)然而中國(guó)近代海關(guān)的眾多創(chuàng)新并非完全出自列強(qiáng)的強(qiáng)制和安排。1854年江海關(guān)的外籍稅務(wù)監(jiān)督制度與1860年代確立的外籍稅務(wù)司制度有著不盡

18、相同的背景，前者是列強(qiáng)對(duì)江海關(guān)行政權(quán)攫奪的結(jié)果，后者專門大程度上則是清廷出于某些方面需要(如財(cái)政、軍餉等)而拱手放棄或讓與的結(jié)果，清朝要員難辭其咎。(16)而且稅務(wù)司制度實(shí)施后情況有所變化，外國(guó)政府差不多上較少干預(yù)中國(guó)海關(guān)內(nèi)部治理制度的創(chuàng)制，如當(dāng)時(shí)英國(guó)政府外交部就聲明，從此以后，海關(guān)治理是中國(guó)政府自己的事，他們沒(méi)有義務(wù)治理中國(guó)海關(guān)。(17)事實(shí)上，江海關(guān)外籍稅務(wù)司制度在全國(guó)推廣，較大程度上得益于清政府地點(diǎn)官員的支持，而受列強(qiáng)的強(qiáng)制因素相對(duì)較少，沿海眾多約開(kāi)商埠和自開(kāi)商埠設(shè)立新式海關(guān)并推行稅務(wù)司制度的歷史也證明：除條約和列強(qiáng)這一愛(ài)護(hù)傘外，中國(guó)政府的支持和認(rèn)可也是海關(guān)制度得以存在和進(jìn)展的后盾。制度

19、創(chuàng)新得以成功的緣故與改革的利益取向有關(guān)，由于海關(guān)創(chuàng)制的結(jié)果有利于中央財(cái)政，尤其在償還戰(zhàn)爭(zhēng)賠款方面更是得到清王朝的信任，因此“總稅務(wù)司卒能排除眾難，漸將集權(quán)制度推行于各關(guān)也”。(18)可見(jiàn)，西方列強(qiáng)對(duì)海關(guān)各項(xiàng)治理制度的創(chuàng)新與推廣到底有多大阻礙，是值得進(jìn)一步探討的課題。(19)另外，沒(méi)有近代中國(guó)政府的任命和授權(quán)，李泰國(guó)和赫德等也當(dāng)不上總稅務(wù)司，因而也就談不上創(chuàng)制。1902年赫德在給外務(wù)部的條陳中道出了部分事實(shí)真相：“歷開(kāi)通商各口將一切事權(quán)委歸總稅務(wù)司一人，均系由中國(guó)王大臣作主派辦，無(wú)一事由外人強(qiáng)索，而總稅務(wù)司請(qǐng)辦各事，王大臣均有駁不準(zhǔn)行之權(quán)。總之，洋稅、常稅、郵政三項(xiàng)要事原應(yīng)由中國(guó)自行辦理。然此三

20、事委派外人，實(shí)迫于特不之情形，且系奉旨允準(zhǔn)之件，何得有抗違之舉？雖委外人，仍系中國(guó)之公事，非外國(guó)之私事，亦系中國(guó)所明派，非外國(guó)所私派”。(20)在近代中國(guó)海關(guān)歷史上，李泰國(guó)、安格聯(lián)(Aglen，Sir Francis Arthur)總稅務(wù)司和蕪湖關(guān)賈士等洋稅務(wù)司的免職，稅務(wù)處的設(shè)立和海關(guān)隸屬關(guān)系的變更、郵傳部接管海關(guān)郵政、商部接手海關(guān)商標(biāo)注冊(cè)治理業(yè)務(wù)、(國(guó)民政府)交通部收回航政治理業(yè)務(wù)、衛(wèi)生部接管進(jìn)出境檢疫、退稅存票制度的取消等都講明海關(guān)業(yè)務(wù)制度的決策權(quán)專門大程度上操諸中國(guó)，中國(guó)政府無(wú)疑是海關(guān)各項(xiàng)制度賴以生存的全然。正如馬士所講：假如海關(guān)“失去了中國(guó)人的歡心，它也就失去了它的大部分重要性”。(

21、21)稅務(wù)司杜德維在討論海關(guān)開(kāi)辦新式郵政時(shí)也談到：“要引進(jìn)新的郵政體系，必須得到當(dāng)?shù)卣哒\(chéng)支持”。(22)正因?yàn)橹袊?guó)政府有存在的重要性，面對(duì)列強(qiáng)瓜分蠶食而搖搖欲墜的清王朝，赫德總是盡力予以維護(hù)并連續(xù)其壽命，勸阻西方列強(qiáng)手下留情，赫德的后繼者也差不多如此，他們奉行的一貫原則是：堅(jiān)決“效忠”于國(guó)際承認(rèn)的中央政府，哪怕她是一個(gè)“反動(dòng)”、“腐敗”幾近崩潰解體的政府。從制度的批準(zhǔn)頒布情況看，沒(méi)有中國(guó)政府的批準(zhǔn)和官方的支持，海關(guān)制度都無(wú)法出臺(tái)并推行于全國(guó)。中國(guó)近代海關(guān)實(shí)施的業(yè)務(wù)制度規(guī)范，除了清政府主管部門(如總理衙門、稅務(wù)處等)批準(zhǔn)同意外，北洋、民國(guó)政府也都接著承認(rèn)其有效性，而且(經(jīng)由財(cái)政部關(guān)務(wù)署等)重

22、新予以核定認(rèn)可，匯編成冊(cè)出版，取名海關(guān)法規(guī)匯編，(23)總稅務(wù)司梅樂(lè)和在該書引言中回憶講：“溯海關(guān)成立之始，諸凡草創(chuàng)，大抵隨時(shí)隨事，設(shè)立規(guī)則，以資遵循，然多以命令文告行之，未遑盡訂專章也，其后遞嬗遞衍，關(guān)務(wù)益繁，凡稍涉重要者，則草擬章程條文，呈準(zhǔn)而后施行”。(24)事實(shí)上，就連各地海關(guān)的一些試行章程，例如江海關(guān)華輪暨華商掛號(hào)民船往來(lái)蘇杭滬試辦章程、江海關(guān)洋輪暨洋商雇用民船或自置船只來(lái)往蘇杭滬通商試辦章程，差不多上經(jīng)清政府總理衙門核準(zhǔn)由赫德轉(zhuǎn)飭江海關(guān)稅務(wù)司于1896年公布施行的，后于1932年由民國(guó)政府關(guān)務(wù)署下令廢止。既然如此，海關(guān)有的創(chuàng)制也會(huì)因中國(guó)保守勢(shì)力阻止而無(wú)法實(shí)施(如幣制改革、土地稅征收

23、等)，這從側(cè)面講明了中國(guó)近代海關(guān)眾多創(chuàng)新的最高決策權(quán)專門大程度上仍操諸中國(guó)政府。(二)制度危機(jī)和制度真空是制度創(chuàng)新的必要條件中外經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生全然變化是海關(guān)舊式制度出現(xiàn)危機(jī)的催化劑。眾所周知，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前粵海關(guān)治理制度的腐敗差不多讓中外商人都感到無(wú)法容忍，建立一套讓商人心悅誠(chéng)服的海關(guān)治理制度，一時(shí)成了列強(qiáng)關(guān)注的焦點(diǎn)，因此在早期的中外條約內(nèi)專門針對(duì)海關(guān)治理都有一些相關(guān)條文規(guī)定。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后依照這些中外條約規(guī)定，中西貿(mào)易關(guān)系發(fā)生了全然變化，一方面廢除了公行保商制度，允準(zhǔn)外商前往通商口岸進(jìn)行交易，另一方面廢除了粵海關(guān)弊竇叢生的“包稅制”，取而代之是“協(xié)定關(guān)稅制度”，在這種形勢(shì)下，外國(guó)領(lǐng)事代替公行，直接履行

24、了與海關(guān)打交道的功能，由于公行制度廢除后清政府無(wú)所依托或借助，新的治理方法又沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)，這就為外力的介入提供了契機(jī)。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)是十九世紀(jì)經(jīng)濟(jì)全球化初期西方列強(qiáng)對(duì)中國(guó)閉關(guān)自守貿(mào)易體制發(fā)起的“狂轟濫炸”，反映出中國(guó)傳統(tǒng)貿(mào)易體制已無(wú)法順應(yīng)早期全球化形勢(shì)的需要。在中外貿(mào)易秩序發(fā)生前所未有變化的情況下，粵海關(guān)傳統(tǒng)征稅體制已不適應(yīng)新形勢(shì)。盡管條約使粵海關(guān)制度失去了生存環(huán)境，但海關(guān)的治理制度遠(yuǎn)非條約明文所能確定。對(duì)清政府來(lái)講，新式海關(guān)制度的推廣一開(kāi)始是出于被動(dòng)與無(wú)奈，之后才是出于財(cái)政收入因素考慮加以認(rèn)可；對(duì)地點(diǎn)官員來(lái)講，積極方面看這是一種“與時(shí)俱進(jìn)”的創(chuàng)新舉措，消極方面看這是主動(dòng)放棄國(guó)家治理主權(quán)的例證，付出

25、的代價(jià)是慘重的。在太平天國(guó)起義時(shí)期，中國(guó)負(fù)責(zé)海關(guān)事務(wù)的地點(diǎn)官員失職使海關(guān)作業(yè)處于停頓狀態(tài)，加上隨之而來(lái)的不法外商從中搗亂作梗，上海口岸關(guān)務(wù)頓處混亂無(wú)序。而清前期的粵海關(guān)治理制度又無(wú)法應(yīng)對(duì)條約制度后出現(xiàn)的中外貿(mào)易新秩序。因此，就出現(xiàn)了制度真空或制度危機(jī)，這是催生新制度的時(shí)代背景。外籍稅務(wù)司制度確實(shí)是在這種客觀背景下出現(xiàn)的，而總稅務(wù)司募用洋員特權(quán)的形成為鞏固新制度提供了保障。假如清廷要員稍有國(guó)家主權(quán)觀念、忠于職守，那么總稅務(wù)司募用洋員特權(quán)的形成并非不可幸免；假如由清朝總理大臣而非洋總稅務(wù)司掌握募用洋員的大權(quán)，那么外籍稅務(wù)司制度在近代中國(guó)根深蒂固、尾大不掉的局面并非不可操縱。赫德時(shí)期正是各種制度創(chuàng)新

26、最頻繁的時(shí)期，又趕上了洋務(wù)運(yùn)動(dòng)和西學(xué)的有利時(shí)機(jī)，海關(guān)洋員引進(jìn)的西方制度正好迎合了中國(guó)社會(huì)內(nèi)部進(jìn)展的總需求，因此遇到較少阻力乃時(shí)勢(shì)所致。眾所周知，制度短缺是制度創(chuàng)新的重要契機(jī)，在舊秩序被摧毀、新制度尚待建立的制度真空中，制度創(chuàng)新的條件成熟了，海關(guān)洋員正是憑借其特權(quán)和有利時(shí)機(jī)在中國(guó)近代海關(guān)的創(chuàng)制方面占了主導(dǎo)地位。(三)垂直統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制是海關(guān)制度創(chuàng)新的組織保障洋關(guān)創(chuàng)建伊始就在全國(guó)統(tǒng)一性方面邁出了前所未有的一步，這有利于全國(guó)海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一，有利于各項(xiàng)制度的落實(shí)到位。垂直領(lǐng)導(dǎo)體制一改清前期有的海關(guān)監(jiān)督屬地點(diǎn)官員兼職的松散現(xiàn)象，統(tǒng)一由總稅務(wù)司全權(quán)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一執(zhí)行總稅務(wù)司署的命令，免受地點(diǎn)勢(shì)力的干擾。這是制

27、度得以維持運(yùn)作的重要組織保障。日籍稅務(wù)司高柳松一郎認(rèn)為，赫德在總稅務(wù)司任上面臨各種各樣的困難，“竟能排除此類障礙，調(diào)和各種沖突，海關(guān)制度竟能逐漸發(fā)生、確立而成為現(xiàn)今中國(guó)各種行政組織中唯一中央集權(quán)制度，誠(chéng)奇事也”。(25)事實(shí)上這并非“奇事”，更非單靠赫德超凡的個(gè)人能力所能促成，而是總稅務(wù)司握有海關(guān)用人的大權(quán)。1864年總理衙門頒布通商各口募用外國(guó)人幫辦稅務(wù)章程，使總稅務(wù)司擁有此項(xiàng)特權(quán)，這一特權(quán)適用范圍不僅包括洋員，而且也包括了海關(guān)內(nèi)部的華員，這是超出條約規(guī)定范圍的。應(yīng)該承認(rèn)，通商章程善后條第十款盡管為中國(guó)海關(guān)募用洋員提供了依據(jù)，但它只為外籍稅務(wù)司制度的建立提供了可能性，而總稅務(wù)司募用洋員特權(quán)的

28、形成卻使稅務(wù)司制度的鞏固和海關(guān)垂直統(tǒng)一治理制造了現(xiàn)實(shí)和可靠保障。這些都為赫德統(tǒng)治的海關(guān)進(jìn)行制度創(chuàng)新奠定了可靠組織基礎(chǔ)。最后一任總稅務(wù)司李度也認(rèn)為，中國(guó)近代海關(guān)成功專門大程度上歸功于赫德“一人專制”的集權(quán)治理手段，周密的人事選拔、嚴(yán)格的行為操守標(biāo)準(zhǔn)、較好的薪金和養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)地位的認(rèn)同、人員招募擢升、紀(jì)律方面保持政治上的中立等等，差不多上海關(guān)創(chuàng)制取得成效的緣故。(26)赫德的集權(quán)和獨(dú)裁是有目共睹的，當(dāng)時(shí)海關(guān)內(nèi)外遠(yuǎn)近聞名。海關(guān)通志作者黃序鹓曾把它比作“一國(guó)元首之權(quán)威”。(27)由赫德設(shè)計(jì)并負(fù)責(zé)治理的中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司(署)成了中興期間聘用外國(guó)專家的杰出范例。(28)有了上述特權(quán)，海關(guān)制度建設(shè)就有了人

29、才保障。通過(guò)招聘渠道，海關(guān)從歐美國(guó)家搜羅高素養(yǎng)的治理人才和專業(yè)技術(shù)人才，而他們大多成了制度創(chuàng)新的主力。近代中國(guó)海關(guān)人員來(lái)自20余個(gè)國(guó)家，這些具有跨文化背景的人員，有的還受過(guò)歐美名牌大學(xué)教育、自身素養(yǎng)相對(duì)較高，因此在制度創(chuàng)新方面具備較好的條件，加上這些人利用回國(guó)休長(zhǎng)假的機(jī)會(huì)，順便學(xué)習(xí)西方治理制度，可謂近水樓臺(tái)。垂直領(lǐng)導(dǎo)體制也有利于海關(guān)創(chuàng)制過(guò)程中匯合集體智慧。海關(guān)在各項(xiàng)業(yè)務(wù)制度建設(shè)、同文館、郵政、衛(wèi)生檢疫、海務(wù)建設(shè)等方面取得可圈可點(diǎn)的成績(jī)，專門多是各關(guān)稅務(wù)司的首創(chuàng)以及海務(wù)巡工司等建議和規(guī)劃的結(jié)果，離不開(kāi)各口岸稅務(wù)司和職員們的共同努力和出謀劃策。如在創(chuàng)辦現(xiàn)代郵政方面，赫德曾承認(rèn)：“三十年來(lái)海關(guān)試辦郵

30、遞事務(wù)的成功，要緊應(yīng)當(dāng)歸功于開(kāi)辦騎差郵路和制定方法的稅務(wù)司德璀琳；若干年前奉命到各地調(diào)查郵務(wù)的稅務(wù)司葛顯禮，寫了許多報(bào)告和建議，翻譯了各種郵政規(guī)章；這些關(guān)于現(xiàn)在開(kāi)辦的郵政有專門大的關(guān)心。此外，現(xiàn)在浙江作官的前浙海關(guān)文案李圭，也作了許多有用的工作，對(duì)我們專門有關(guān)心”。(29)海關(guān)的許多創(chuàng)新是經(jīng)總稅務(wù)司匯總請(qǐng)示總理衙門(后來(lái)由外務(wù)部、財(cái)政部)同意后，再以總稅務(wù)司通令形式下發(fā)全國(guó)海關(guān)執(zhí)行。費(fèi)正清指出，中國(guó)早期的現(xiàn)代化要緊是外力推動(dòng)型的，其中現(xiàn)代化的許多方案是由海關(guān)稅務(wù)司提出。(30)而總稅務(wù)司卻憑借其集權(quán)、優(yōu)越地位和阻礙力，對(duì)中國(guó)早期現(xiàn)代化的啟動(dòng)發(fā)揮了更大推動(dòng)作用。(四)妥善處理現(xiàn)代與傳統(tǒng)的關(guān)系，是

31、制度創(chuàng)新和移植的成功關(guān)鍵在新式海關(guān)成立不久，海關(guān)稅款解繳存放方面接著沿用了傳統(tǒng)的關(guān)銀號(hào)制度，這種做法一直到辛亥革命后才逐漸由新式銀行取而代之。海關(guān)洋員在現(xiàn)代郵政引進(jìn)過(guò)程中也十分注意與傳統(tǒng)本土的關(guān)系。赫德曾經(jīng)講過(guò)：“中國(guó)關(guān)于歐洲的任何制度都可不能原封不動(dòng)地同意，因此必須改頭換面，才能適合中國(guó)人的眼光。改頭換面以后，內(nèi)部的骨架子必須是牢固有力的，五官四肢仍然是完備的，全體的職能因此依舊能夠?qū)崿F(xiàn)的；只是正如同一般的內(nèi)地人看一個(gè)穿大禮服的中國(guó)人覺(jué)得驚奇一樣，一個(gè)嚴(yán)格的西方專家看見(jiàn)這種改頭換面的制度也會(huì)覺(jué)得不順眼的。我主張緩步穩(wěn)進(jìn)，開(kāi)始時(shí)只做一些必須做而且可能做到的事，然而有眼光的人們大概會(huì)因小見(jiàn)大，看

32、到今后進(jìn)展的遠(yuǎn)景的”。(31)1912年任江海關(guān)稅務(wù)司的墨賢理(Merril，Henry Ferdinand)在該關(guān)十年報(bào)告中評(píng)論道：“赫德爵士所采取的不加抑制的明智策略使郵局得到了極大的好處，假如沒(méi)有民信局作為競(jìng)爭(zhēng)者，大清郵政局將可不能有如此的效率。照搬外國(guó)傳送郵件的方法是不完全適用于中國(guó)國(guó)土的，而民信局的經(jīng)驗(yàn)是幾百年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，許多實(shí)例表明如此做是最有效的方法。同樣，下述情況也可能是一個(gè)有利條件，即大清郵政局是由非專業(yè)性人員治理的，而不是從國(guó)外引進(jìn)現(xiàn)成的培訓(xùn)過(guò)的郵遞人員。由于有競(jìng)爭(zhēng)者，年輕的大清郵政局如一切商行一樣，必須迎合它的主顧；因而民信局的一些方法在許多情況下被采納了。為此大清郵政局的

33、大部分成就應(yīng)歸功于競(jìng)爭(zhēng)者的存在”。(32)另一美籍稅務(wù)司杜德維更是一針見(jiàn)血，他在1877年提交的郵政備忘錄中寫道：“要建立一種適合華人的郵政業(yè)務(wù)，必須考慮此事(即包裹業(yè)務(wù))，并于創(chuàng)辦初期，制定包裹資例。欲使郵政大計(jì)得以成功，應(yīng)盡可能將其建立在現(xiàn)行的土生土長(zhǎng)的基礎(chǔ)上。當(dāng)?shù)厝藢?duì)外人商號(hào)缺乏信任之心，而對(duì)民辦局所的信任則是長(zhǎng)期培養(yǎng)起來(lái)的，因此建立郵政體制，實(shí)多困難。民信局有著極其廣泛的聯(lián)系，對(duì)內(nèi)地、邊遠(yuǎn)地區(qū)信件寄送十分精通。投信亦最好最安全，妥善可靠。通過(guò)某種程度的收買手段，取得現(xiàn)有信局的襄助。初期，是否能夠與歷史悠久又有廣泛聯(lián)系的民間郵政商號(hào)實(shí)行聯(lián)合，并先仿他們的方法，我們的郵資可否低于他們的郵資

34、”。(33)在將洋關(guān)制度移植到常關(guān)治理領(lǐng)域時(shí)，赫德同樣面臨著傳統(tǒng)與現(xiàn)代的挑戰(zhàn)，但憑借其制度移植方面的經(jīng)驗(yàn)，盡可能留用了常關(guān)原套人馬，對(duì)原有“工作手續(xù)和人事將不作任何不必要的變動(dòng)”，(34)當(dāng)時(shí)他一再提醒稅務(wù)司：“應(yīng)當(dāng)優(yōu)先錄用舊人員，指導(dǎo)原則應(yīng)當(dāng)是留用而不是排斥原機(jī)關(guān)人員”。(35)在赫德的周密指導(dǎo)下，海關(guān)接管五十里內(nèi)常關(guān)工作穩(wěn)妥推進(jìn)，留用舊人員，幸免引起較大震動(dòng)，逐漸注入改革精神，將薪水制代替外水制，革除原有的腐敗根源。(36)通過(guò)稅務(wù)司們的審慎從事，常關(guān)的接管改造工作最終取得了成功，這是新制海關(guān)對(duì)傳統(tǒng)治理制度的勝出。(五)注重方式方法，穩(wěn)妥推進(jìn)，這是制度得以順利推廣實(shí)施的有效手段考慮到國(guó)門洞

35、開(kāi)后中國(guó)政府和官員的承受力，考慮到制度的適應(yīng)性問(wèn)題，赫德在推行新制度時(shí)特不注意方法，采取緩和漸進(jìn)改革方式，幸免引起中國(guó)政府官員的反感，使新制度不斷適應(yīng)中國(guó)環(huán)境。在海關(guān)創(chuàng)辦郵政過(guò)程中，赫德就專門注意方法：“我完全相信我的打算是穩(wěn)妥的，我的步驟不然而明智的，而且是唯一走得通的，為各方面的利益計(jì)，我們應(yīng)該效法的是龜行，而不是兔走”。(37)當(dāng)海關(guān)兼辦郵政得到政府批準(zhǔn)同意時(shí)，赫德感慨道：“三十年的舊話，二十年的經(jīng)驗(yàn)，最后終于成功了！”(38)這也講明海關(guān)洋員嫁接的近代郵政制度是在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上經(jīng)中國(guó)政府部門批準(zhǔn)后推廣的。海關(guān)辦理郵政的成功是西式制度在中國(guó)立腳的又一成功“典范”，其遵循的是海關(guān)創(chuàng)制中常用的

36、穩(wěn)妥方法，即不斷滿足和適應(yīng)中國(guó)方面的實(shí)際需要。正如馬士所講：“沒(méi)有海關(guān)的關(guān)心，郵政就不可能創(chuàng)辦起來(lái)；沒(méi)有這種關(guān)心所形成的會(huì)是一個(gè)脫胎于西方適應(yīng)而不能滿足中國(guó)需要的外國(guó)式的機(jī)構(gòu)；有了這種關(guān)心所長(zhǎng)成的是一個(gè)按照中國(guó)需要而吸取西洋方法的服務(wù)機(jī)構(gòu)”。(39)適應(yīng)中國(guó)國(guó)情，滿足中國(guó)本地的需要，從某種程度上也實(shí)踐了洋務(wù)派主張的“中體西用”原則：“我們只能遵照我的方針，穩(wěn)步前進(jìn)這確實(shí)是我所希望大伙兒照辦的，但各口岸人員自然能夠廉價(jià)行事，這并不是講能夠變更總的原則，而只是講使實(shí)踐適合于口岸的要求，并依從當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)來(lái)規(guī)劃當(dāng)?shù)氐姆椒ā薄?40)在中國(guó)引進(jìn)和嫁接西方新制度方面，赫德還注意針對(duì)不同環(huán)境，采取因地制宜的

37、方法，在他看來(lái)：“西方辦事的方法在中國(guó)并不時(shí)常合適或奏效，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。在揚(yáng)棄舊事物和引進(jìn)新事物之際，應(yīng)先認(rèn)真考察地點(diǎn)和人民的情況，同樣的泥土不能栽種各樣農(nóng)作物，在一處可行或有益的事在他處就不一定也一樣”。(41)歷任海關(guān)總稅務(wù)司大多能審時(shí)度勢(shì)，依照自己任內(nèi)的時(shí)勢(shì)采取靈活應(yīng)變措施。如在梅樂(lè)和(Maze，Sir Frederick William)時(shí)期，面對(duì)當(dāng)時(shí)海關(guān)內(nèi)外形勢(shì)，適時(shí)進(jìn)行了關(guān)制改革運(yùn)動(dòng)，逐步實(shí)行停招洋員、華洋員職權(quán)及待遇平等措施，并取得了一定成效。因此，國(guó)民政府財(cái)政部長(zhǎng)宋子文認(rèn)為海關(guān)組織極為健全，同意保留現(xiàn)行海關(guān)行政，海關(guān)的各項(xiàng)制度才得以穩(wěn)固和維持下來(lái)。(六)采取親善和本土化策略，

38、是制度適應(yīng)環(huán)境的重要表現(xiàn)，也是制度跨文化移植的立腳之本眾所周知，隨著民族意識(shí)的高漲，帝國(guó)主義與中華民族的矛盾差不多上升到要緊矛盾，近代海關(guān)組織的國(guó)際性與西方列強(qiáng)在華取得的特權(quán)一樣，容易招致中國(guó)民族主義者的反對(duì)?？偠悇?wù)司千方百計(jì)采取措施，討好并“效忠”于中國(guó)政府，利用近代中國(guó)政府僅存的威望，為海關(guān)創(chuàng)制查找可靠愛(ài)護(hù)，而且在雇員本地化、治理本土化等方面有所動(dòng)作。其目的是為了更好地維護(hù)海關(guān)現(xiàn)行制度，改善創(chuàng)制的軟環(huán)境，這也是外籍稅務(wù)司在中國(guó)推行新制度、成功擴(kuò)張非海關(guān)業(yè)務(wù)的緣故之一。赫德特不清晰如此做的理由：“我們做的是中國(guó)的工作，人家付鈔票讓我們做的是中國(guó)的工作，假如我們要生存下去的話，假如讓我們生存下

39、去的話，我們必須遵從中國(guó)的方式和觀點(diǎn)”。(42)赫德晚年面對(duì)中國(guó)民族意識(shí)的高漲，清醒地告誡各關(guān)稅務(wù)司：“嗣后如遇用人之際，再不可多用洋員，漫無(wú)限制。其洋員一直職掌，須陸續(xù)多派華員之通英文者充當(dāng)?？偲诟麝P(guān)司稿、司冊(cè)、司帳等項(xiàng)要公，多歸華員經(jīng)理”，并要求“務(wù)須認(rèn)真執(zhí)行，切勿觀望”。(43)赫德當(dāng)政期間多次重申：“總稅務(wù)司署，乃系中國(guó)機(jī)關(guān)，總稅務(wù)司系受中國(guó)政府之任命，辦理海關(guān)事務(wù)。故總稅務(wù)司在執(zhí)行關(guān)政上，關(guān)于中國(guó)政府系協(xié)助之性質(zhì)。自不應(yīng)蔑視中國(guó)之主權(quán)，而謂政由我出”。(44)梅樂(lè)和總稅務(wù)司也牢記在心：“時(shí)代變了，我們必須隨之改變因此，外人操縱關(guān)政或遲或早必將告終，民族主義的進(jìn)展最終將把我們從這異常的

40、地位上搬開(kāi)。然而，假如具有某種堅(jiān)決而靈活、忍耐與克制的明智政策，某種能區(qū)分本質(zhì)和非本質(zhì)的靈活性和尊重中國(guó)人的感情的度量，再加上我們關(guān)于中國(guó)的有用之處。那末，這一切將毫無(wú)疑問(wèn)地延長(zhǎng)現(xiàn)在海關(guān)制度的生命”。(45)梅樂(lè)和正是依照當(dāng)時(shí)面臨的形勢(shì)，進(jìn)行了一場(chǎng)“海關(guān)改制”運(yùn)動(dòng)，從而度過(guò)了中國(guó)民族運(yùn)動(dòng)高漲給海關(guān)帶來(lái)的“危險(xiǎn)期”，海關(guān)外籍稅務(wù)司制度及海關(guān)洋員創(chuàng)立的其它許多制度得以接著保存下來(lái)。梅總稅務(wù)司在其施政方針中指出：要“絕對(duì)服從政府命令，使海關(guān)為純粹中國(guó)機(jī)關(guān)，而無(wú)客卿專政之嫌；使華員地位提高，俾可擔(dān)任重要職務(wù)，而無(wú)久假不歸之意；且必須盡心服務(wù)，以期獲得優(yōu)美之成績(jī)?！比绱酥袊?guó)政府“自必益加信任，關(guān)于現(xiàn)行制

41、度，必不愿輕易更張，自壞其財(cái)政上之萬(wàn)里長(zhǎng)城，即另與海關(guān)有關(guān)系各方面亦必表示深切之同情而予以相當(dāng)之擁護(hù)”。(46)從赫德到梅樂(lè)和時(shí)期都遵循了如此的原則：堅(jiān)決效忠于被國(guó)際社會(huì)承認(rèn)的中國(guó)政府，保持海關(guān)的完整性，堅(jiān)持中立路線，這些差不多上使海關(guān)各項(xiàng)制度免受頻仍戰(zhàn)亂阻礙的有效措施。但在列強(qiáng)瓜分中國(guó)、內(nèi)憂外患不斷的情況下，由于當(dāng)時(shí)中國(guó)政府的政權(quán)不能自保，海關(guān)完整性受到威脅，總稅務(wù)司也不得不自己出面與列強(qiáng)周旋，這時(shí)他們就不得不臨時(shí)放棄“效忠”原則，有時(shí)甚至不惜拿中國(guó)的主權(quán)作交易，以維護(hù)海關(guān)制度的完整。幸運(yùn)的是這并沒(méi)有引起當(dāng)時(shí)中國(guó)政府的多大反感，后者照樣給以海關(guān)洋員各種榮譽(yù)和勛章，對(duì)他們的服務(wù)表示信任和確信。

42、末任總稅務(wù)司李度也堅(jiān)持前任們確立的原則，他在離開(kāi)中國(guó)大陸前往臺(tái)灣前曾講：“在海關(guān)歷史上，曾多次經(jīng)歷過(guò)政局變動(dòng)，海關(guān)始終以不參與政治活動(dòng)，堅(jiān)持為國(guó)家服務(wù)的原則立場(chǎng)，因而得以保持海關(guān)的完整性并連續(xù)至今”。(47)但遺憾的是，李度話音剛落，中國(guó)革命取得了勝利，他再也沒(méi)有資格或機(jī)會(huì)來(lái)“效忠”中華人民共和國(guó)政府，失去生存基礎(chǔ)的近代海關(guān)制度退出歷史舞臺(tái)已成必定，共和國(guó)海關(guān)面臨一次重新創(chuàng)制的大好局面，這是一項(xiàng)由人民當(dāng)家作主的偉大創(chuàng)新。(七)積極鼓舞創(chuàng)新，營(yíng)造制度創(chuàng)新的內(nèi)部軟環(huán)境，是海關(guān)創(chuàng)制的內(nèi)在動(dòng)力赫德曾經(jīng)講：“我自從1861年到達(dá)北京以后，即曾向總理衙門力陳走向西方人所理解的進(jìn)步一詞的方向”。(48)觀其

43、言，察其行，赫德本人的示范作用是明顯的，他本人還在改革海關(guān)業(yè)務(wù)制度和海關(guān)以外的有關(guān)業(yè)務(wù)制度方面提出了許多建議。他鼓舞下屬創(chuàng)制，注意培養(yǎng)員司的主動(dòng)創(chuàng)新精神，1869年他用“通令”形式表達(dá)了他的心情：“我一直只是是太急切于看到在各口岸里的那些首長(zhǎng)們情愿而且能夠有所創(chuàng)制，這不拘是在他們所轄海關(guān)內(nèi)做些改進(jìn)工作，或是在鄰近區(qū)域內(nèi)有所改良。必須牢記，總稅務(wù)司公署不是一個(gè)政治性的機(jī)構(gòu)：它的任務(wù)，毋寧講是工商業(yè)性質(zhì)的；然而假使任何人能夠由他自己做出任何情況來(lái)，不拘是推廣商業(yè)利益的范圍，或是創(chuàng)辦工業(yè)，甚至是促成政治情況的改良，沒(méi)有人比我將要更加迅速地予以承認(rèn)，完全地加以尊重，同時(shí)熱烈地給以支持。我反對(duì)用威逼或試

44、圖威逼當(dāng)?shù)毓賳T的手段來(lái)達(dá)到目的的任何創(chuàng)制”。(49)可見(jiàn)，赫德是十分希望其下屬在海關(guān)內(nèi)外眾多事務(wù)上都有所創(chuàng)新。為了營(yíng)造制度創(chuàng)新的內(nèi)部軟環(huán)境，赫德試圖建立一個(gè)“講中國(guó)話的海關(guān)”，他把漢語(yǔ)學(xué)習(xí)作為制度一直堅(jiān)持下來(lái)，把是否通過(guò)中文考試作為洋員晉升的重要資格條件，他的后繼者也是曹隨蕭規(guī)，把學(xué)習(xí)中文作為一門必修課。早在1864年的8號(hào)通令中赫德就提醒并鼓舞其下屬學(xué)習(xí)中文，并對(duì)學(xué)習(xí)中文的人給予一定的津貼補(bǔ)助，“中文的學(xué)習(xí)，不管如何，將使我們關(guān)于所效勞的那個(gè)政府和我們休戚與共的那些人民獲得相當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)，同時(shí)發(fā)生相當(dāng)?shù)呐d趣”，在赫德看來(lái)，學(xué)習(xí)中文是任何受雇于當(dāng)?shù)卣男枰?，是滿足地點(diǎn)官員的需要，能夠保證海關(guān)接著

45、存在下去，并能博得中國(guó)官員們的贊揚(yáng)，是“為海關(guān)增添生存機(jī)會(huì)”。(50)正因如此，到十九世紀(jì)八十年代，他把鼓舞下屬學(xué)習(xí)中文作為稅務(wù)司的職責(zé)之一，要求“激發(fā)下屬學(xué)習(xí)中文的興趣，通過(guò)經(jīng)常的考試保證堅(jiān)持學(xué)習(xí)，不斷為學(xué)員們提供建議，關(guān)心他們抓緊時(shí)刻并確定努力方向”，除熟練掌握口語(yǔ)外，中文作文應(yīng)引起足夠重視，他規(guī)定在海關(guān)工作三年和三年以上的外籍職員必須參加他們主管稅務(wù)司組織的中文考試，這是一個(gè)“應(yīng)長(zhǎng)期執(zhí)行的規(guī)定”。(51)事實(shí)上，按照赫德的初衷，提倡中文學(xué)習(xí)是為了能讓洋員更好地了解中國(guó)社會(huì)及其民族性，(52)在制度創(chuàng)新方面更具有針對(duì)性和可行性，以適應(yīng)中國(guó)國(guó)情，因此漢語(yǔ)學(xué)習(xí)有益于洋員切合中國(guó)實(shí)際進(jìn)行創(chuàng)制。除

46、了漢語(yǔ)學(xué)習(xí)外，歷屆總稅務(wù)司還注重選派人員前往西方國(guó)家考察關(guān)政(如花德森考察英美的驗(yàn)估制度、和普考察各國(guó)海關(guān)的統(tǒng)計(jì)制度及統(tǒng)計(jì)機(jī)器使用情況等)，囑托回國(guó)休假的洋員學(xué)習(xí)考察某些業(yè)務(wù)制度(如赫德派馬士考察學(xué)習(xí)西方保稅關(guān)棧制度、畢士璧學(xué)習(xí)美國(guó)燈塔技術(shù)和行政治理等)，有時(shí)還托付倫敦辦事處收集西方國(guó)家有關(guān)治理規(guī)章制度(如金登干收集英國(guó)當(dāng)時(shí)最新的財(cái)政制度，為確立七十年不變的海關(guān)記帳制度貢獻(xiàn)許多)。這些都為制度創(chuàng)新提供了借鑒素材，為海關(guān)制度創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造了良好內(nèi)部氛圍。效率是制度創(chuàng)新追求的目標(biāo)，也是創(chuàng)制的內(nèi)部軟環(huán)境之一。赫德自己特不注重工作效率，對(duì)職員要求也是如此，在選人用人時(shí)他堅(jiān)持的第一原則確實(shí)是效率。(53)馬士

47、也認(rèn)為：“赫德爵士和他所主持的機(jī)關(guān)，靠著辦事效率和老實(shí)可靠，從一個(gè)特不受猜忌的地位中，博得了中外人士的信任”。(54)在赫德體制下，海關(guān)治理運(yùn)作顯現(xiàn)了高效的特征，與當(dāng)時(shí)中國(guó)其他機(jī)關(guān)形成鮮亮的對(duì)比。魏爾特在對(duì)海關(guān)經(jīng)費(fèi)作比較分析后指出：“我們完全能夠公正地聲稱，海關(guān)的治理是經(jīng)濟(jì)的”。(55)赫德自1881年起沒(méi)有巡視過(guò)各關(guān)，更沒(méi)有召開(kāi)過(guò)一次全國(guó)性的關(guān)務(wù)會(huì)議，而全國(guó)海關(guān)的執(zhí)法卻井然有序，(56)這要緊得益于治理制度的健全和較好的治理環(huán)境。赫德早在1864年就指出：“人類的制度罕有完善的，然而我們的制度不受那種阻礙不的部門的行動(dòng)的官僚習(xí)氣所束縛；因此我們有責(zé)任，同時(shí)也應(yīng)該樂(lè)于使我們的制度臻于完善”。(

48、57)新制海關(guān)與同時(shí)代中國(guó)其它政府機(jī)構(gòu)相比，有著較好的內(nèi)部創(chuàng)新環(huán)境，沒(méi)有傳統(tǒng)的官僚腐敗習(xí)氣作梗，因此完全有條件使海關(guān)創(chuàng)制更加完善。另外，海關(guān)人員的國(guó)際性在當(dāng)時(shí)也是創(chuàng)新的有利條件，人員組成的多樣性可給予海關(guān)組織汲取更多的長(zhǎng)處，發(fā)揮更大的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。(八)利用公關(guān)手段，樹(shù)立海關(guān)形象，為制度創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造良好外部軟環(huán)境在李泰國(guó)時(shí)期，由于其個(gè)人兇悍跋扈性格或跨文化生存方面的經(jīng)驗(yàn)不足，使得新式海關(guān)制度在中國(guó)沿海立足之時(shí)遇到了較為惡劣的環(huán)境，外商和外國(guó)領(lǐng)事對(duì)“新關(guān)”創(chuàng)制是不歡迎的。即使在赫德登上總稅務(wù)司寶座后，外界的壓力和敵意仍然存在，這種敵意不僅來(lái)自外商和駐華領(lǐng)事，也來(lái)自中國(guó)地點(diǎn)官員，因?yàn)楹ｊP(guān)的創(chuàng)制難免觸及地點(diǎn)

49、集團(tuán)的利益，正如赫德所講：“海關(guān)的外人總辦制把專門多額外收入和部分用人權(quán)從道臺(tái)監(jiān)督的手上拿了過(guò)來(lái)，因此盡管深得上頭器重，卻不大受地點(diǎn)歡迎”。(58)如何最大程度地改善外部環(huán)境，成了海關(guān)制度建設(shè)成敗的關(guān)鍵。在這方面赫德確實(shí)比其前任老道。在他的諸多公關(guān)手段中，最常見(jiàn)的有送書和禮物給中國(guó)高層官員。如對(duì)一些西學(xué)書籍，赫德囑人翻譯后用公費(fèi)出版，并專門用黃綾裝幀，送進(jìn)紫禁城，供皇帝“御覽”，或在朝廷王公大臣中廣為散發(fā)，或送給光緒皇帝的師傅翁同龢，赫德還請(qǐng)李鴻章、曾紀(jì)澤等為西學(xué)叢書作序，這些手段不僅發(fā)揮了“啟蒙”阻礙，而且改善了赫德與中國(guó)高層官員的關(guān)系，使他們對(duì)這位“熟于孟子，旁及墨子”的歐西人士敬佩不已。

50、關(guān)于海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的出版物(如華洋貿(mào)易總冊(cè)等)，海關(guān)更是免費(fèi)贈(zèng)送給各省督撫、海關(guān)監(jiān)督及外國(guó)駐華使領(lǐng)館。在京城，赫德還以自己的圓通處事方法，贏得了信任，被總理衙門大臣稱為“咱們的赫德”，赫德創(chuàng)建的西洋樂(lè)隊(duì)還參加慈禧太后的壽辰慶典和上層社交場(chǎng)合的迎來(lái)送往。在處理與海關(guān)外部的關(guān)系方面，赫德要求各地稅務(wù)司牢記：“稅務(wù)司公署是一個(gè)中國(guó)的而不是外國(guó)的服務(wù)機(jī)關(guān)，既然如此，它的每一個(gè)職員的本分確實(shí)是要在幸免引起冒犯和惡感的條件下去對(duì)待中國(guó)的官民”，“海關(guān)里的外國(guó)職員在應(yīng)付本地官員以及和本地人民交往方面最好應(yīng)該記住他們是那些官員的兄弟輩，而且在相當(dāng)范圍內(nèi)由于他們差不多在某種意義下變成了那些人的同國(guó)人，他們差不多承受

51、了某些義務(wù)和責(zé)任：抱有這種觀念的人將要趨向于以禮貌對(duì)待那些官員，而以友誼對(duì)待那些人民；禮貌將使公務(wù)處理得順利，從一種正直的友情動(dòng)身的行為將逐漸擯除一般地在許多地點(diǎn)對(duì)著外國(guó)人表示的許多憎恨”。(59)赫德不時(shí)提醒下屬“應(yīng)該同他的同僚，中國(guó)(海)關(guān)監(jiān)督，以及領(lǐng)事們，同中國(guó)和外國(guó)公眾培養(yǎng)友好關(guān)系”，要求他們“在應(yīng)付公眾時(shí)表現(xiàn)得寬大，應(yīng)付一切遭遇到困難的人們時(shí)表現(xiàn)得審情度勢(shì)；同時(shí)正因?yàn)榭偠悇?wù)司的目的是要使海關(guān)的服務(wù)效率良好，因此希望海關(guān)的每一位成員努力使海關(guān)受人尊敬”。(60)在處理與領(lǐng)事的關(guān)系方面，要求“為了事務(wù)的處理，同他們(尤其是同不經(jīng)營(yíng)商業(yè)的那些領(lǐng)事)的友誼應(yīng)該帶有親熱的性質(zhì)，同時(shí)始終要保持友

52、好關(guān)系”。(61)在處理與當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)監(jiān)督關(guān)系時(shí)，“必不可不記得的是，在采取行動(dòng)往常，提供的意見(jiàn)必須由當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)的負(fù)責(zé)首領(lǐng)關(guān)監(jiān)督加以同意，依照如此的意見(jiàn)而達(dá)成的決定，就職權(quán)來(lái)講，確實(shí)是關(guān)監(jiān)督的決定了；因此應(yīng)當(dāng)留心，要戒免以任何方式抵觸到關(guān)監(jiān)督在保持他自己的地位尊嚴(yán)方面所抱有的成見(jiàn)。”在處理與商人的關(guān)系上，“和商人們對(duì)抗不是一位稅務(wù)司或他的辦事人員在辦理海關(guān)事務(wù)中應(yīng)當(dāng)奉行的原則”。(62)各關(guān)稅務(wù)司能將赫德的教誨貫穿于實(shí)踐中，在日常事務(wù)處理中與地點(diǎn)官員保持緊密聯(lián)系，定期進(jìn)行禮節(jié)性訪問(wèn)與溝通，形成了較融洽關(guān)系，如在與海關(guān)監(jiān)督的相處方面，稅務(wù)司大概在權(quán)力上有架空監(jiān)督之嫌，但他們之間的私人關(guān)系直到民國(guó)時(shí)期監(jiān)

53、督制度取消為止，一直保持著友好和默契配合關(guān)系，海關(guān)監(jiān)督在工作上對(duì)稅務(wù)司形成了較強(qiáng)的依靠關(guān)系，兩者關(guān)系專門少出現(xiàn)沖突現(xiàn)象，這在各關(guān)稅務(wù)司移交備忘錄中都有相關(guān)記載。因此海關(guān)的新舉措在全國(guó)通商口岸推廣時(shí)，除極個(gè)不地點(diǎn)外，都能得到大多數(shù)中國(guó)官員的理解和支持。三、結(jié)論中國(guó)近代海關(guān)及其眾多創(chuàng)制對(duì)中國(guó)近代社會(huì)所起的作用是一把“雙刃劍”。除了學(xué)界差不多關(guān)注到其對(duì)中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)等方面的破壞性之外，不應(yīng)忽視其建設(shè)性一面，即對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)其它政府機(jī)構(gòu)和中國(guó)近代化起到了示范引領(lǐng)作用。因此，任何制度的創(chuàng)新和有效運(yùn)作，必須考慮到制度環(huán)境問(wèn)題，唯其如此才能降低創(chuàng)新成本，提高運(yùn)行效果，新制度才會(huì)顯示其生命力。透過(guò)中國(guó)近代海關(guān)制度創(chuàng)

54、新的環(huán)境分析，能夠看到：1.中國(guó)近代海關(guān)制度之因此能在中國(guó)落地生根，不僅由于制度本身的科學(xué)性合理性，而且有賴于非制度因素的綜合作用。其中既有內(nèi)部緣故也有外部緣故，既有海關(guān)洋員個(gè)人的因素，也有來(lái)自中國(guó)政府及官員的支持認(rèn)可，但絕不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為只是憑借西方列強(qiáng)的強(qiáng)制和庇護(hù)，不能片面地認(rèn)為中國(guó)海關(guān)制度完全是西方列強(qiáng)侵略或一味強(qiáng)加于中國(guó)的產(chǎn)物。2.近代中國(guó)政府在海關(guān)制度創(chuàng)新方面是予以支持的，并自覺(jué)(有時(shí)是出于被迫無(wú)奈)或不自覺(jué)(有時(shí)甚至是名義上)履行了其政府治理職能，即便是腐敗無(wú)能行將傾覆的晚清政府，對(duì)海關(guān)的創(chuàng)制也有吐故納新的包容現(xiàn)象。中國(guó)近代各屆政府也往往樂(lè)于利用海關(guān)制度運(yùn)行帶來(lái)的成效來(lái)維護(hù)自身統(tǒng)治，

55、并受此利益驅(qū)動(dòng)，專門難對(duì)外籍稅務(wù)司掌控下的中國(guó)海關(guān)作全然性改革，最終都無(wú)法完全收回海關(guān)行政治理權(quán)。3.從文化傳播學(xué)角度分析，制度傳播是文化傳播的重要內(nèi)容之一。從十九世紀(jì)中葉創(chuàng)立外籍稅務(wù)司制度開(kāi)始，海關(guān)洋員進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新，這些制度創(chuàng)新大多源于西方治理制度、基于中國(guó)本土實(shí)踐，其作用和意義并非限于海關(guān)系統(tǒng)，且往往成為洋務(wù)運(yùn)動(dòng)、維新變法等近代社會(huì)改革事件的重要內(nèi)容之一。可見(jiàn)，西方文化在華傳播并非一定要遵循以往學(xué)界所講的“先器物后制度再到思想心理層面”(63)這一先后順序傳播，三者完全能夠同時(shí)交叉進(jìn)行。4.中國(guó)近代海關(guān)的創(chuàng)制啟發(fā)我們：現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性有時(shí)能夠并存，現(xiàn)代化能夠在汲取傳統(tǒng)社會(huì)合理成分的基

56、礎(chǔ)上進(jìn)展，西方與非西方文化也并非只有沖突，也能夠融合互補(bǔ)，本土的傳統(tǒng)因素并不一定是現(xiàn)代化的障礙，全盤西化并非十九世紀(jì)中葉至二十世紀(jì)初中國(guó)現(xiàn)代化的唯一選擇；在當(dāng)今全球化形勢(shì)下跨文化的制度移植，若要取得成效，同樣需要妥善處理好全球化與本土化的關(guān)系，這是中國(guó)近代海關(guān)制度創(chuàng)新歷史的可鑒之處。但由于當(dāng)時(shí)中國(guó)處于被動(dòng)挨打局面，近代海關(guān)的眾多創(chuàng)制也給我們留下深刻教訓(xùn)，那確實(shí)是：創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)展的靈魂，但國(guó)家主權(quán)和民族獨(dú)立是一切創(chuàng)新的前提，否則就會(huì)在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)外交等方面付出沉重代價(jià)。注釋：中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：馬克思恩格斯選集(第1卷)，人民出版社1972年版，第255頁(yè)。中共中央馬克

57、思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：馬克思恩格斯選集(第2卷)，人民出版社1972年版，第3頁(yè)。詹慶華：中國(guó)近代海關(guān)總稅務(wù)司募用洋員特權(quán)問(wèn)題新論，近代史研究1995年第1期。戴一峰：近代中國(guó)海關(guān)與中國(guó)財(cái)政，廈門大學(xué)出版社1993年版，第21頁(yè)。彭雨新：清代關(guān)稅制度，湖北人民出版社1956年版，第12-14頁(yè)。中國(guó)近代海關(guān)財(cái)會(huì)制度是由稅務(wù)司修訂完善的。參見(jiàn)中國(guó)第二歷史檔案館等編：中國(guó)海關(guān)密檔：赫德、金登干函電匯編(第8卷)，中華書局1995年版，第166頁(yè)。英魏爾特著：赫德與中國(guó)海關(guān)(上冊(cè))，陸琢成等譯，廈門大學(xué)出版社1993年版，第354頁(yè)。英羅素著：中國(guó)問(wèn)題，秦悅譯，學(xué)林出版社1996年版，第43

58、-44頁(yè)。J. K. Fairbank, et al. The I. G. in Peking, Cambridge, 1975, pp. -XV.唐德剛：晚清七十年，岳麓書社1999年版，第178-179頁(yè)。(11)趙淑敏：中國(guó)海關(guān)史，(臺(tái)北)中央文物供應(yīng)社1988年版，第18頁(yè)。(12)蔣夢(mèng)麟：西潮新潮，岳麓書社2000年版，第167頁(yè)。(13)蔣夢(mèng)麟：西潮新潮，岳麓書社2000年版，第168頁(yè)。(14)陳詩(shī)啟：中國(guó)近代海關(guān)史(晚清部分)，人民出版社1992年版，第190-191頁(yè)。(15)關(guān)于外籍稅務(wù)監(jiān)督制度，有人講“它的力量、威信和作用，完全是由于外國(guó)政府所給的方便、協(xié)助和鼓舞的結(jié)果，

59、這乃是關(guān)于一個(gè)健全政府的一項(xiàng)重要權(quán)能的篡奪”；馬士也認(rèn)為“這種新的征收機(jī)關(guān)，要緊是由于外國(guó)使節(jié)給予支持，才鞏固了它的基礎(chǔ)”。參見(jiàn)美馬士著：中華帝國(guó)對(duì)外關(guān)系史(第2卷)，張匯文等譯，上海書店出版社2000年版，第28、151頁(yè)。(16)詹慶華：中國(guó)近代海關(guān)總稅務(wù)司募用洋員特權(quán)問(wèn)題新論，近代史研究1995年第1期。(17)針對(duì)三人稅務(wù)監(jiān)督委員會(huì)時(shí)期外國(guó)領(lǐng)事參與中國(guó)海關(guān)治理的現(xiàn)象，英國(guó)外交大臣指示其駐華公使：“我都不能過(guò)于要求閣下在這項(xiàng)任務(wù)中承擔(dān)愛(ài)護(hù)中國(guó)稅收的責(zé)任。更好地照看中國(guó)稅收是中國(guó)政府本身應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，而不是女王陛下的領(lǐng)事機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。”(1857年4月20日克拉勒德恩致額爾金函)而

60、且英法美三國(guó)代表都表示將委員會(huì)模式推廣到其他口岸是不方便的，會(huì)有不必要的費(fèi)用，因此應(yīng)該留待“中國(guó)政府任命監(jiān)督外貿(mào)事務(wù)的高級(jí)官員”(也即當(dāng)時(shí)的通商大臣)去處理海關(guān)治理方面的事務(wù)。參見(jiàn)魏爾特著：赫德與中國(guó)海關(guān)(上冊(cè))，第200、173頁(yè)。(18)班恩德：最近百年來(lái)中國(guó)對(duì)外貿(mào)易史，載總稅務(wù)司署統(tǒng)計(jì)科譯?。鹤罱旮鞑汉ｊP(guān)報(bào)告(1922-1931)(上卷)，1934年版，第136頁(yè)。(19)由于海關(guān)稅款抵押對(duì)外債賠，在中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)動(dòng)蕩時(shí)，盡管易招致外國(guó)列強(qiáng)干涉，而且在租界地、淪落區(qū)海關(guān)列強(qiáng)企圖多安插一些外國(guó)籍雇員、執(zhí)行該國(guó)政策以維護(hù)其在華利益，因?yàn)槟且咽侵袊?guó)政府無(wú)力管轄的殖民地性質(zhì)的海關(guān)，列強(qiáng)對(duì)其干涉