1、 村級債務的成因與危害(上)當前的鄉(xiāng)村治理中，村級債務已成為最大難題。頗具諷刺意味的是，造成村級債務這一難題的原因，正是為了解決鄉(xiāng)村治理中的難題。村級債務是1990年代以來的新現(xiàn)象。1990年代初期，針對鄉(xiāng)村組織普遍存在軟弱渙散的問題，自上而下期待發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟，增強集體經(jīng)濟實力，從而增加鄉(xiāng)村組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。這個時候，以興辦村辦企業(yè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，鄉(xiāng)村兩級大量借貸，形成了當前村級債務的第一個“基礎(chǔ)”；自1992年以來，在“再苦不能苦孩子、再窮不能窮教育”的口號聲中，“普九”達標不分地區(qū)不切實際地在全國鋪開，特別是1996年前后“普九”驗收的強大壓力，迫使鄉(xiāng)村兩級大規(guī)模向農(nóng)民集資和向

2、社會借貸，買了很多不該買的設(shè)備，建了許多不該建的房子，從而讓鄉(xiāng)村債務雪上加霜。第三次對鄉(xiāng)村特別是村級構(gòu)成重大影響的債務增加，是在農(nóng)民負擔太高，向農(nóng)民征收稅費越來越難的情況下，村級組織高息借貸上繳，利息越來越高，債務越來越多，最終形成了現(xiàn)在嚴重的村級債務。 我們在2001年向j市近50名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記發(fā)放問卷，讓他們回答“你認為當前農(nóng)村存在的最大問題是什么”時，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都回答最大的問題是村級債務或鄉(xiāng)村債務。一、現(xiàn)狀與過程1、村級債務的數(shù)量與構(gòu)成那么，j市農(nóng)村村級債務究竟如何？我們從j市下屬三縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的村級債務不完全統(tǒng)計數(shù)字匯總?cè)缦拢?表一：村級債務的數(shù)量 單位：萬元、元、個 債務總

3、額 鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均 村均債務 農(nóng)民人均 最高鄉(xiāng)鎮(zhèn) 無債村數(shù) s縣 28,960 2, 5,000 17 g縣 13,635 1, 340 2,143 1234下一頁 無 z縣 33,422 2, 7,000 2 合計 76,017 1, 7,000 19 說以上村級債務統(tǒng)計數(shù)字不完全，一是我們未能得到有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級債務的具體數(shù)據(jù)，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報村級債務傾向低報。LOcalHOst以s縣為例，縣經(jīng)管局內(nèi)部統(tǒng)計的村級債務是億元，g縣人民政府2001年7月提供的全縣村級債務為億元，分別比我們不完全統(tǒng)計數(shù)高出%和%。即是說，村級債務的實際情況較上表反映出來的情況更為嚴重。根據(jù)我們調(diào)查獲得的官方公開數(shù)據(jù)，分別統(tǒng)計

4、j市、s縣和a鎮(zhèn)村級債務的情況如下表： 表二：村級債務的構(gòu)成 略。 說明：上表的數(shù)據(jù)分別來自j市經(jīng)管局1999年6月、s縣經(jīng)管局2000年4月、a鎮(zhèn)經(jīng)管站2000年12月的統(tǒng)計。因為統(tǒng)計項目不完全相同，上表中有些數(shù)據(jù)為筆者合并所得。至2000年底，a鎮(zhèn)村級債務總額為s縣倒數(shù)第三，村均村級債務和人均村級債務為s縣倒數(shù)第二，是s縣村級債務最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。 構(gòu)成村級債務的貸款，是向銀行和農(nóng)村信用社的貸款。當村級債務不高，村級具有資金償還能力時，銀行愿意向村集體放貸。隨著村一級負債的增多，放貸的風險越來越大，銀行越來越不愿向村集體放貸。從a鎮(zhèn)的情況來看，銀行在1996年前后收緊對村一級的放貸。這個時候

5、，農(nóng)村合作基金會作為由農(nóng)村經(jīng)營管理局下設(shè)的具有金融性質(zhì)的機構(gòu)在農(nóng)村大規(guī)模發(fā)展起來。農(nóng)村合作基金會名義上是股份制金融組織，國家允許基金會以高于銀行存款利息吸收存款，然后以高于銀行的利率向外借款。村一級在向銀行借貸困難的情況下，轉(zhuǎn)而以較高利率向農(nóng)村合作基金會借款。因為鎮(zhèn)合作基金會由鎮(zhèn)經(jīng)管站代管，事實上與經(jīng)管站是兩塊牌子，一套班子，而鎮(zhèn)經(jīng)管站又由鎮(zhèn)政府管轄，鎮(zhèn)政府為了讓村一級及時將各種款項上繳上來，也鼓勵甚至施加壓力讓基金會向村一級借款，基金會高息吸蓄之后，也需要將存款借出去，有時還利用自己管理村財?shù)膬?yōu)勢，強行向村一級高息放貸。至1998年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)村合作基金會因為放貸太多，債權(quán)不良，無法及時收回

6、借款，而發(fā)生金融風險，至1999年7月被整頓取消。在1998年前后，基金會也不愿且無力向村集體借款，村一級便以更高的利息向民間借貸，這就是構(gòu)成當前村級債務主要方面的借款產(chǎn)生的原因。剛開始的民間借貸，第二年甚至年底就可以還上，月息一般在2分。有些村民向村集體放貸償?shù)搅颂痤^，當一些村集體以超過2分的月息借貸時，一些村干部以將錢借給村集體獲得利息收入作為生財之道，村民則找關(guān)系將錢借給村集體。隨著村一級債務的迅速增加，村集體的還款能力越來越弱，很多將現(xiàn)金借給村集體的農(nóng)戶無法收回自己有時是急需的用錢。月息2分的誘惑力被村集體還款能力不足的風險所抵消。村一級必須向上繳各種稅費，村集體便以3分的月息甚至4分

7、的月息向農(nóng)戶借款。c鎮(zhèn)一個村甚至以5分的月息借貸了2萬元現(xiàn)金。從表二村級債務的構(gòu)成看，村集體欠農(nóng)戶借款所占比重最大，這些借款的大部分就是1990年代中期以來向農(nóng)戶高息借款的本息。表上反映出來的村集體欠基金會的借款不是很多，與j市清理整頓基金會的辦法有關(guān)。具體講，j市將本來是村集體欠基金會的借款，因為村民在基金會存款形成對基金會的債權(quán)，而化轉(zhuǎn)為村集體欠村民的借款。表二中的各種應付款，主要是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或舉辦村辦企業(yè)中的應付款。2、村級債務的產(chǎn)生與發(fā)展村級債務普遍出現(xiàn)的時間，大致在1990年代中期稍前，j市村級債務在1993年前后已有一定的普遍性，但大多數(shù)只在數(shù)萬元，超過10萬元就是觸目的數(shù)字。舉

8、例來說，c鎮(zhèn)1993年全鎮(zhèn)村級債務萬元，債權(quán)萬元，債權(quán)中，相當部分為鎮(zhèn)直機關(guān)向村級的借款。以c鎮(zhèn)26個村來計算，村平債務為萬元，村平債權(quán)為萬元，村平凈債務萬元，僅相當于當年全鎮(zhèn)村平共同生產(chǎn)費萬元的49%，可見不高。到1997年，全鎮(zhèn)村級債務已達1,201萬元，村平萬元；1998年村級債務為1,萬元，村平萬元；1999年增至2,萬元，村平萬元；2001年達到3,萬元，村平萬元。從s縣來看，1994年全縣統(tǒng)計的村級債務僅6,484萬元，1996年為9,786萬元，1997年猛增至16,757萬元，1999年增至22,880萬元，2001年內(nèi)部統(tǒng)計數(shù)字，村級債務已達億元。若按s縣372個村平均，19

9、94年村均債務為萬元，1996年為萬元，1997年為萬元，1999年為萬元，2001年為萬元。從j市來講，1995年村均債務僅10萬元左右，至1998年，村均債務便已超過40萬元，翻了兩番多。而在19982000年大約三年時間，村一級債務繼續(xù)以每年30%以上的速度再翻一番。2000年，不止s縣，也不止j市，而是全國忽然發(fā)現(xiàn)村級債務相當嚴重，大家開始驚呼村將不村的時候，村級債務已經(jīng)積重難返了。2000年s縣下決心治理村級債務，三令五申不能再增加一分村級債務。但在2001年夏秋之交，我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)不止一個村以高于4分的利息向村民借貸以上繳稅費。有一個村向村民借款三個月，實際借款4,000元，但在借條

10、上寫借了5,000元現(xiàn)金，三個月后還5,000元錢。還有一個村以元/斤的價格與農(nóng)戶結(jié)算超收的稻谷，而后以元/斤的市場價格賣出，以上繳稅費。農(nóng)戶是很愿意以元/斤的結(jié)算價格超售稻谷的，雖然拿不到現(xiàn)金，卻可以抵第二年的稅費。這些辦法既變通了縣政府強調(diào)不準高息借款的措辭，又應付過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強大的稅費上繳壓力。因為村干部根本無法向農(nóng)民收取足夠的稅費，尤其是在村集體欠農(nóng)戶大量借款，農(nóng)戶以村集體借款抵上繳任務時，村集體在上級催收壓力下唯一可以想出來的辦法就是寅吃卯糧?；剡^頭來，村集體為什么自1990年代以來不斷向外借款，以至產(chǎn)生如此嚴重的村級債務？先看一看是什么原因形成了村級負債。我們根據(jù)調(diào)查獲得的資料，將

11、村級債務產(chǎn)生的原因列表如下：略。也就是說，當前村級債務的構(gòu)成中，舉辦企業(yè)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成的村級債務，約占原始村級債務的1/4，應付以“普九”驗收為主的各種達標檢查形成的村級債務，約占1/4。另有2/4的原始債務為村集體墊付農(nóng)戶上繳款。需要注意的是由原始債務引起的借款利息，s縣2000年統(tǒng)計的借款利息占全部債務的%，這還是在2000年縣政府清理村級債務，扣除近2，000萬元高息后的比重。此外，農(nóng)民高息借款給村集體時，習慣于每年存本取息，村級債務的實際利息支出就會較最后統(tǒng)計數(shù)高出很多。c鎮(zhèn)2001年曾對村級債務的形成進行細致清理，發(fā)現(xiàn)高息一般可以占到現(xiàn)有村級債務的47%，可見村級原始債務的嚴重后

12、果。而農(nóng)戶欠款也就是村集體的債權(quán)中，很多農(nóng)戶早已搬出村莊，或人已去世，欠村集體的債已無法收回。一些高額負債村，如負債超過300萬元的d鎮(zhèn)高陽村，為了彌補高額負債，竟在1999年以畝平450元向農(nóng)民分配稅費任務，畝平450元甚至比有些農(nóng)戶畝平毛收入還高，農(nóng)戶當然是交不起也不會交了。村里也不準備農(nóng)戶上繳這么高的提留稅費，但他們從帳面上提高了村集體的債權(quán)，使300萬元的村級債務看起來不那么讓人害怕。3、村級債權(quán)與農(nóng)民負擔來看看村級債權(quán)的情況。據(jù)a鎮(zhèn)2000年村組兩級債權(quán)債務統(tǒng)計，村組兩級債權(quán)主要是農(nóng)戶欠款。全鎮(zhèn)萬元債權(quán)，應收款僅萬元，占%，農(nóng)戶欠款761萬元，占了全部村組債權(quán)的%，占了當年a鎮(zhèn)村組1

13、,萬元債務的%。從s縣看，據(jù)2000年4月的統(tǒng)計，全縣村組債權(quán)為億元，其中農(nóng)戶欠款億元，占%，占全部統(tǒng)計債務億元的%。農(nóng)戶欠款以前并不是構(gòu)成村級債務的主要方面。大致在1997年以前，農(nóng)戶欠村組兩級稅費款是很少的，而當前的農(nóng)戶欠款其實就是農(nóng)戶欠交的稅費款。在1990年代之初，農(nóng)民負擔迅速上升，農(nóng)民負擔過重的呼聲不絕于耳，但農(nóng)民的皇糧國稅意識仍然很強，除極少數(shù)農(nóng)戶因為經(jīng)濟過于困難不能及時上繳稅費，只有很少所謂“釘子戶”因為各種具體原因，諸如存在與村組的債權(quán)債務糾紛，對村組干部處理問題不公不滿意等而拒交提留。1997年之前農(nóng)戶欠款很少的另一個原因是當時實行糧食“戶賣村結(jié)”，村組根據(jù)上級下達的稅費任務

14、及村組加碼的數(shù)額，直接從農(nóng)戶應得賣糧款中扣除。有些部門如耕牛保險、畜禽防疫部門通過村組干部向農(nóng)戶搭車收費，村干部得到的高額回扣可以占到搭車收費款的20%。因為農(nóng)民對日益沉重的負擔不滿，不愿賣糧，催糧日漸成為鄉(xiāng)村干部的主要工作和難度最大的工作。j市是糧產(chǎn)區(qū)，1990年代中期正是國際上關(guān)心“誰來養(yǎng)活中國”的時期，對糧食的重視便是糧價一提再提。農(nóng)民負擔也在迅速增加，只是曾達元/斤的稻谷價格抵消了農(nóng)民對沉重負擔的感受。自1996年以來，糧食價格一路下滑，一度只有元/斤，農(nóng)民負擔卻不僅未減，而且繼續(xù)上升，并在1998年左右達到最高峰，農(nóng)民的經(jīng)濟收入越來越少，真正交不起稅費提留的農(nóng)戶越來越多，開始是5%，

15、第二年10%，第三年20%，第四年便開始有一半的農(nóng)戶不再上繳提留。農(nóng)戶欠款便越來越多。根據(jù)我們對a鎮(zhèn)24個村2000年合同兌現(xiàn)情況的統(tǒng)計，24個村中，有13個村的兌現(xiàn)率不足80%，有21個村交清全年負擔稅費農(nóng)戶的比例低于總戶數(shù)的70%，其中有14個村有接近或超過50%的農(nóng)戶未交清當年稅費。有4個村竟有70%以上農(nóng)戶未交清當年稅費。如前已述，a鎮(zhèn)是s縣村級債務最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況不說可知。到了2000年，s縣便有相當部分村級組織事實上處于癱瘓狀態(tài)。2001年s縣糧食普遍增產(chǎn)且糧價未降低，向農(nóng)民收取稅費提留的難度稍稍降低，其中有幾個老大難鄉(xiāng)鎮(zhèn)2001年完成的稅費提留任務好于2000年。據(jù)

16、s縣有關(guān)部門反映，收取稅費情況與鄉(xiāng)村兩級收取稅費手段是否強硬直接相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費收取手段強硬，收取情況就好。若手段強硬出了問題，收取稅費情況反而更糟。比如紀山鎮(zhèn)歷年收取稅費任務完成得都相當好，在全縣排前幾位。但2001年因為金牛村村干部到一農(nóng)戶收取稅費時發(fā)生爭執(zhí)，村干部將戶主打傷，戶主到市里告狀，市領(lǐng)導批示查處村干部，并由村里補償農(nóng)民住院治療費用。此事讓金牛村和全鎮(zhèn)農(nóng)民看到了拒交稅費的希望，周邊村莊農(nóng)民到告狀農(nóng)戶家取經(jīng)者絡(luò)繹于途，全鎮(zhèn)收取稅費難度驟然加大，至2000年11月中旬，全鎮(zhèn)收取稅費不足50%，排到全縣后進之列。而村級負債最多鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一的拾橋鎮(zhèn)的情況較紀山鎮(zhèn)更糟。2001年預計向農(nóng)戶征收600萬元稅費提留，至2001年10月中旬，僅有100萬元入庫，鎮(zhèn)村組*干部已有近一年時間沒有發(fā)工資了。拾橋鎮(zhèn)的情況也許是全縣最糟