1、從一起行政復(fù)議案件看未開(kāi)放檔案利用工作的法規(guī)制度建立摘要:本文以一起行政復(fù)議案件為例,通過(guò)分析檔案館和行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)案件的看法,指出了檔案部門(mén)應(yīng)該用依法行政的要求審視未開(kāi)放檔案的利用工作,為此作者建議從以下四個(gè)方面加強(qiáng)未開(kāi)放檔案利用工作的法規(guī)制度建立。一是依法區(qū)分檔案行政審批職能;二是加強(qiáng)利用環(huán)節(jié)法規(guī)制度建立;三是梳理特殊檔案查閱限制規(guī)定;四是強(qiáng)化查檔身份審查追溯管理。關(guān)鍵詞:未開(kāi)放檔案檔案利用法規(guī)制度建立案情簡(jiǎn)介2022年11月某日,某律師事務(wù)所一律師持律師執(zhí)業(yè)證、原告代理人的受權(quán)委托書(shū)及某法院的受理案件通知書(shū)來(lái)到某檔案館,要求查閱其代理的經(jīng)濟(jì)糾紛案件中的被告當(dāng)事人的婚姻登記檔案。因涉及第三

2、人隱私,未提供該法院開(kāi)具的有明確調(diào)查內(nèi)容的協(xié)助調(diào)查函或調(diào)查令,接待人員回絕了其查檔要求。該律師對(duì)相關(guān)解釋不認(rèn)同,堅(jiān)持認(rèn)為受理案件通知書(shū)就是?婚姻登記檔案管理方法?第十五條第四項(xiàng)規(guī)定的律師及其他訴訟代理人在訴訟過(guò)程中,持受理案件的法院出具的證明材料及本人有效證件可以查閱與訴訟有關(guān)的婚姻登記檔案中所稱(chēng)的“證明材料。次日,遂向區(qū)政府法制辦提起行政復(fù)議,后由于其他原因該申請(qǐng)人以“民事訴訟案情開(kāi)展需要為由主動(dòng)撤回申請(qǐng),該案件因此而終止,是北京市首個(gè)提起檔案行政復(fù)議的案件。點(diǎn)評(píng)分析該檔案館認(rèn)為,該案件中檔案館未允許申請(qǐng)人查閱未開(kāi)放檔案根據(jù)充分。?中華人民共和國(guó)檔案法?(以下簡(jiǎn)稱(chēng)?檔案法?)第八條規(guī)定,地方

3、各級(jí)各類(lèi)檔案館,是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)接收、搜集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案。?中華人民共和國(guó)檔案法施行方法?(以下簡(jiǎn)稱(chēng)?施行方法?)第二十二條第四款、?北京市施行中華人民共和國(guó)檔案法方法?(以下簡(jiǎn)稱(chēng)?北京市施行檔案法方法?)第二十七條第一款規(guī)定,機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及中國(guó)公民利用檔案館保存的未開(kāi)放的檔案,須經(jīng)保存該檔案的檔案館同意,必要時(shí)還須經(jīng)有關(guān)的檔案行政管理部門(mén)審查同意。該案件中,申請(qǐng)人要求查閱其所代理的經(jīng)濟(jì)糾紛案件中對(duì)方當(dāng)事人與第三方的婚姻登記檔案,涉及公民個(gè)人隱私,根據(jù)?施行方法?第二十條第一款第二項(xiàng)和?各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用

4、范圍的暫行規(guī)定?第七條第十六項(xiàng)的規(guī)定,形成未滿(mǎn)30年(便形成滿(mǎn)30年),因涉及個(gè)人隱私,屬于未開(kāi)放檔案。根據(jù)?最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的假設(shè)干規(guī)定?第十七條第二項(xiàng)中,涉及個(gè)人隱私的材料,當(dāng)事人及其訴訟代理人可以申請(qǐng)人民法院調(diào)查搜集證據(jù)的規(guī)定,以及?婚姻登記檔案管理方法?第十五條第四項(xiàng)的規(guī)定,檔案館只向持單位介紹信的人民法院工作人員,或持法院的協(xié)助調(diào)查函、調(diào)查令的委托人、訴訟代理人提供所要查閱的婚姻登記檔案信息。因此,檔案館未允許申請(qǐng)人查閱婚姻登記檔案根據(jù)充分。該區(qū)政府法制辦在該行政復(fù)議案件立案過(guò)程中認(rèn)為:接待人員在辦理查閱未開(kāi)放檔案的利用過(guò)程中,應(yīng)留取或復(fù)印相關(guān)證件、證明等證據(jù)材料;對(duì)法規(guī)

5、規(guī)章條款內(nèi)涵不清楚的,不應(yīng)以本機(jī)關(guān)的理解做出規(guī)定,應(yīng)提請(qǐng)制發(fā)機(jī)關(guān)做出書(shū)面解釋,在執(zhí)行時(shí)根據(jù)更為充分。該檔案館已經(jīng)就律師爭(zhēng)議的“證明材料的內(nèi)涵,提請(qǐng)?婚姻登記檔案管理方法?的制發(fā)機(jī)關(guān)民政部做出解釋。案件啟示與對(duì)策該行政復(fù)議案件對(duì)檔案部門(mén)今后如何依法行政、依法利用檔案具有導(dǎo)向和警示作用。通過(guò)辦理該案件,筆者認(rèn)為應(yīng)該用依法行政的要求來(lái)審視區(qū)縣級(jí)檔案館未開(kāi)放檔案的利用工作。2022年以來(lái),北京市各級(jí)檔案行政管理部門(mén)以法律為履行職責(zé)的根據(jù),梳理、確認(rèn)和公示了行政執(zhí)法職權(quán),在其他檔案行政執(zhí)法職權(quán)中確定了“利用檔案館未開(kāi)放檔案的審批類(lèi)工程。同時(shí),“檔案館未開(kāi)放檔案的利用效勞作為檔案館效勞工程,以受理、審查、

6、審定、告知等為辦理程序,同時(shí)公布。但檔案館在實(shí)際提供利用中,對(duì)利用未開(kāi)放檔案的,僅要求利用者填寫(xiě)查檔登記表,詢(xún)問(wèn)要查閱的檔案內(nèi)容;對(duì)涉及個(gè)人隱私檔案的,只要身份證件、證明材料符合要求的就準(zhǔn)予查閱。對(duì)不符合要求的,口頭答復(fù)予以回絕,未按照程序辦理。當(dāng)今,我國(guó)處于黃金開(kāi)展期,各種矛盾日益凸顯,利益格局日趨多元化,弱勢(shì)群體的利益訴求量大面廣。檔案館館藏檔案在為弱勢(shì)群體解決落實(shí)政策、經(jīng)濟(jì)糾紛、維護(hù)權(quán)益、遺產(chǎn)繼承等關(guān)系切身利益的問(wèn)題中發(fā)揮著重要作用。面對(duì)來(lái)檔案館查檔人員因檔案當(dāng)事人身體原因、外出(出境)、故亡等原因委托別人代查、繼承人查閱的情況越來(lái)越多;面對(duì)查檔人員收入程度、受教育程度不同、人員素質(zhì)差異

7、大等情況,如何進(jìn)一步進(jìn)步檔案利用效勞程度還不完全適應(yīng);隨著法治建立的不斷深化,依法行政的要求不斷進(jìn)步,制訂和執(zhí)行便民、高效的檔案利用規(guī)章制度還相對(duì)滯后;未開(kāi)放檔案、特別是專(zhuān)門(mén)檔案利用的某些條款規(guī)定原那么性多、不詳細(xì),有的單位要求出具檔案證明的內(nèi)容多樣,法院等單位開(kāi)具的介紹信、證明格式內(nèi)容不一。詳細(xì)利用過(guò)程中對(duì)相關(guān)條款內(nèi)涵理解不一、相關(guān)解釋又不及時(shí),導(dǎo)致執(zhí)行不一等等。為確保檔案部門(mén)依法行政、依法利用檔案,正確作出未開(kāi)放檔案利用的審查批準(zhǔn)決定,不致成為行政復(fù)議或行政訴訟的“輸家,提出如下對(duì)策:對(duì)策一:依法區(qū)分檔案行政審批職能近幾年,北京市各區(qū)縣檔案館利用人次逐年攀升,有的檔案館年接待利用者近萬(wàn)人次

8、,其中90%以上是公眾個(gè)人且?guī)缀醵际抢梦撮_(kāi)放檔案。假如全部履行審批手續(xù),工作繁瑣且不利于利用。檔案行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)“利用檔案館未開(kāi)放檔案審批工程、檔案館效勞工程“檔案館未開(kāi)放檔案的利用效勞中的未開(kāi)放檔案的內(nèi)容以及利用者身份條件等加以區(qū)分,確定哪些實(shí)行行政審批固定程序?qū)彶橥鉁?zhǔn)予利用;哪些由檔案館實(shí)行簡(jiǎn)易程序,對(duì)符合條件的準(zhǔn)予利用。如可考慮對(duì)公眾查閱涉及證明本人學(xué)籍學(xué)歷、工齡、婚姻狀況、財(cái)產(chǎn)(和本人繼承財(cái)產(chǎn))等類(lèi)未開(kāi)放檔案的利用,實(shí)行簡(jiǎn)化利用程序:填寫(xiě)相關(guān)登記表格,接待人員審核,科長(zhǎng)(或帶班人)批準(zhǔn)。而對(duì)檔案當(dāng)事人身份為外籍華人的、且查閱利用又涉及個(gè)人財(cái)產(chǎn)的;查閱?各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密

9、和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定?第七條規(guī)定的控制使用范圍以外的特定范圍的未開(kāi)放檔案信息的,嚴(yán)格履行申請(qǐng)受理、審查、合法性審查、審核、審定和告知的審批程序。上述程序可以在經(jīng)辦和審批環(huán)節(jié)的分工上加以區(qū)分。如利用接待部門(mén)接待人員經(jīng)辦,科長(zhǎng)(在人員編制答應(yīng)的情況下由法規(guī)部門(mén))審核,主管指導(dǎo)批準(zhǔn)。建立網(wǎng)上和實(shí)體的“辦事指南、表格下載、填表說(shuō)明、示范文本使利用者一目了然,對(duì)低學(xué)歷、年齡大、殘障人員等實(shí)行“全程代理、“一站式效勞,方便利用者。對(duì)策二:加強(qiáng)利用環(huán)節(jié)法規(guī)制度建立依法開(kāi)展檔案利用工作,其結(jié)果是要靠過(guò)程來(lái)保證的。應(yīng)當(dāng)由國(guó)家或省市檔案行政管理部門(mén)制訂利用者身份審查工作規(guī)那么、出具檔案證明規(guī)那么、無(wú)檔證明辦理規(guī)那么,作為法規(guī)規(guī)章或行業(yè)規(guī)那么予以貫徹執(zhí)行。由檔案館或同級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)制訂查閱未開(kāi)放檔案的規(guī)定、查檔接待人員行為標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)對(duì)查檔利用突發(fā)情況應(yīng)急預(yù)案等。將上述制度的制訂根據(jù)、辦理程序和結(jié)果對(duì)外公布。上述法規(guī)制度都應(yīng)與上位法的規(guī)定一致,條款細(xì)致,內(nèi)容詳盡,操作性強(qiáng),確保檔案利用始終依法標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。詳細(xì)如下:1.利用者身份審查工作規(guī)那么。參照中國(guó)公證協(xié)會(huì)制訂?審查自然人身份的指導(dǎo)意見(jiàn)?的做法,制訂檔案行業(yè)?利用者身份審查規(guī)那么?。規(guī)定利用者提交的證件種類(lèi),證件必須是有接待人員可視讀的照片、且由戶(hù)籍管理公安機(jī)關(guān)或全國(guó)性行業(yè)核發(fā)的居民身份證、工作證、護(hù)照、律師證等;建立審查證件