1、 國內(nèi)外政務服務標準工作機制比對分析及建議 摘要：政務服務標準化是政府標準化建設的一項重要內(nèi)容, 也是推進政府治理現(xiàn)代化的必然要求。實行政務服務標準化, 旨在實現(xiàn)政府對國家、社會各項事務治理的制度化、規(guī)范化、程序化, 從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。實行政務服務標準化, 可以借助標準化的原理方法, 整合經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面資源創(chuàng)新政府治理模式, 為解決政出多門、各自為政、自由裁量、互不相關(guān)以及社會資源分配不公、政府與市場關(guān)系不順等問題提供技術(shù)支撐, 推動實現(xiàn)政府治理行為規(guī)范化和社會治理資源優(yōu)化配置。這無疑將有利于深化行政體制改革、正確履行政府職能,

2、進而提升政府治理現(xiàn)代化、提升國家軟實力。一、國外政府服務標準化體系現(xiàn)狀隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和生活水平的不斷提高, 民眾對政府服務需求和質(zhì)量要求不斷提高。如何更好地滿足社會公眾需求, 成為擺在政府面前的一道難題。自上世紀80年代以來, 西方國家開始推行政府治理范式改革, 通過多種舉措為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的政府服務。作為優(yōu)化管理效能和提升服務質(zhì)量的重要技術(shù)手段, 標準化受到了社會廣泛關(guān)注與高度重視, 無論是以國際標準化組織為代表的國際組織, 還是以美國、英國、德國為代表的西方發(fā)達國家, 都開展了一系列政府服務標準化、規(guī)范化探索與實踐, 取得了顯著成效。(一) 美國作為世界上最發(fā)達的國家, 美國

3、的政府服務體系早在其建國時就初具規(guī)模。1978年卡特政府“文官制度改革法案”的實施, 拉開了美國服務型政府建設的序幕, 逐漸形成了治理的完備模式。在高度發(fā)達的政府服務體系內(nèi), 美國開展了一系列標準化探索與規(guī)范化實踐。早在上世紀90年代中期, 美國聯(lián)邦政府下轄的200多個機構(gòu), 就已全面執(zhí)行3000多項內(nèi)容廣泛、形式各異的政府服務標準, 為提升美國政府管理效能和政府服務質(zhì)量發(fā)揮了重要的技術(shù)支撐作用。(二) 英國作為老牌發(fā)達資本主義工業(yè)國家, 英國歷來高度重視標準化工作, 近年來也將關(guān)注重點從傳統(tǒng)的工業(yè)領(lǐng)域擴展至政府服務領(lǐng)域, 其中最重要的成果是“公民憲章”運動?！肮駪椪隆边\動于1991年由時任

4、英國首相梅杰發(fā)起, 旨在推動公共組織起草、公布、實施一整套清晰完整的政府服務標準體系。英國政府要求所有公共服務機構(gòu)和部門制訂各自的標準, 具體內(nèi)容和實施時間可以根據(jù)實際情況靈活安排, 但標準的研制設計必須依據(jù)“明確的服務標準”“透明度”“顧客選擇”“禮貌服務”“完善的監(jiān)督機制”“資金的價值”6個指導原則, 以滿足公民對政府服務的需求。實踐證明, “公民憲章”運動明顯改善了政府公共服務績效。例如:稅務局公眾服務滿意率達到了84%;護照處辦理護照的最長時間減少了79天。同時, 該運動在國際上引起了巨大反響, 許多國家紛紛仿效。據(jù)不完全統(tǒng)計, 目前全世界共有近20個國家開展了與英國“公民憲章”運動類

5、似的政府服務標準化活動, 促進了政府服務行為的規(guī)范化和服務質(zhì)量的不斷提升。(三) 德國德國政府非常重視政府服務標準化工作, 是世界上較早開展政府服務標準化工作的國家之一, 在政府服務標準化方面, 德國亦走在世界前列。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示, 截至2010年, 德國標準化學會 (DIN) 已發(fā)布實施社會管理和公共服務領(lǐng)域國家標準1.3萬項, 位居全球第一。在國家標準體系框架內(nèi), 德國擅長使用“標桿管理”這種標準化績效評估活動, 提升社會管理效能與公共服務水平。在德國社區(qū)管理聯(lián)合會 (KGSt) 研究實施的“公共交互指標網(wǎng)絡”中, 每一個網(wǎng)絡都關(guān)注一個特定的社會管理和公共服務政策領(lǐng)域。德國各大城市的公共服務

6、部門根據(jù)績效評價結(jié)果, 相互吸取先進經(jīng)驗, 不斷優(yōu)化管理效能與服務水平, 有效提升了德國社會管理的整體水平。二、我國政府服務標準體系現(xiàn)狀黨的十八屆三中全會提出, 政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施, 加強市場活動監(jiān)管, 加強各類公共服務提供, 表明標準化工作已經(jīng)納入到推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的頂層設計。標準化是提升政府治理現(xiàn)代化的基礎性制度安排, 是與戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策同樣重要的政府治理手段, 如何將標準化的原理、方法融入到政府治理實踐, 發(fā)揮好標準化在推進政府治理現(xiàn)代化中的基礎性和戰(zhàn)略性作用, 是一項值得深入探討的重大課題。我國政務服務標準化工作起步較晚, 至今不到10年

7、的時間, 可分為三個階段:一是創(chuàng)新探索階段, 包括山東省在內(nèi)的個別地方根據(jù)國標委等部門發(fā)布的關(guān)于推進服務標準化試點工作的意見, 率先探索開展政務服務標準化試點工作。二是推廣試點階段, 在國家標準委的組織指導下, 總結(jié)先行探索地區(qū)的經(jīng)驗, 開展政務服務標準化工作試點項目。三是規(guī)范推進階段, 國家標準委等部門和一些地方在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上, 根據(jù)行政體制改革和服務型政府建設的需要, 組織制定地方性和全國性的政務服務標準, 并付諸實施。目前, 全國約30個省、自治區(qū)、直轄市共建立了近100個國家級標準化試點項目, 17個省 (市、區(qū)) 在總結(jié)本地國家級或省級政務服務中心標準化試點經(jīng)驗的基礎上, 陸

8、續(xù)制定發(fā)布了100多項行政服務地方標準, 全國政務服務標準化正在加速推進。全國政務大廳服務標準化工作組以及全國行政審批標準化工作組的成立, 正是我國政務服務標準化工作快速發(fā)展的一個重要標志。三、對比國外, 聚焦不足(一) 宏觀視角從全國行政服務標準化發(fā)展的視角, 和先進國家相比, 我國國家行政服務標準體系還不完善, 標準數(shù)量和覆蓋的范圍不能有效支撐政府服務發(fā)展。與美國、德國相比, 在國家政務標準體系建設中, 相差甚遠。應從國家層面制定、實施、運行完善的政務服務標準體系, 推進政府服務質(zhì)量和效能的統(tǒng)一。(二) 微觀視角行政服務主要集中在行政服務大廳。雖然我國成立了行政服務大廳標準化工作組來推進大

9、廳的標準化建設, 制定了一些國家標準, 一些政府服務中心也開始標準化試點建設, 取得了一定的成效, 但是離真正的標準化支撐服務大廳運行模式, 還有很大的差距, 表現(xiàn)在國家標準不能滿足需要、服務業(yè)試點模式不太適合、標準執(zhí)行力度差等, 從而導致目前以服務大廳為載體的政府服務出現(xiàn)標準化水平不高、服務質(zhì)量不統(tǒng)一、審查標準不一致等問題, 嚴重影響了政府服務的形象和效能。四、大廳政務服務標準體系構(gòu)建模式及不足(一) 體系建設三類模式行政服務大廳政務服務水平代表了政府形象。目前, 國家層面上制定出臺了行政許可大廳服務、運行等國家標準, 各地的行政許可大廳也積極開展服務業(yè)標準化試點建設。通過標準化建設, 努力

10、提升政府服務質(zhì)量和效能, 打造政府服務品牌。總結(jié)目前行政許可大廳開展服務標準體系建設的模式, 大體上分為三類:第一類是以服務標準化試點、社會管理和公共服務綜合標準化試點為契機, 開展標準化體系建設, 依據(jù)是GB/T 24421系列標準即服務業(yè)組織標準化工作指南。第二類是以政務服務中心標準化工作指南要求, 建立的政府標準體系, 依據(jù)政務服務中心標準化工作指南第2部分:標準體系GB/T 32170.2-2015。第三類是地方標準化試點以及地方標準為依據(jù)開展的標準體系建設, 例如天津、安徽等省市。(二) 模式特點、優(yōu)勢及不足1. 服務業(yè)組織標準體系模式。服務業(yè)組織標準體系建設模式在一定程度上引導了行

11、政許可大廳開展標準化建設的系統(tǒng)性, 但由于該標準體系不是為專門政務服務標準體系量身打造, 所以難免有不適:第一, 服務業(yè)組織標準化工作指南是應用于為顧客提供服務的組織, 雖然政府服務也屬于大服務范疇, 但是和為顧客提供服務的純服務業(yè)組織有著根本性的區(qū)別。服務業(yè)組織服務主要是根據(jù)市場需求提供服務, 而政府這一公權(quán)力組織是在運用國家資源提供服務, 所以行政許可服務中心在依據(jù)服務業(yè)組織標準化工作指南在建立標準體系的過程中, 明顯失去了政府服務這一特色和特點, 這套體系模式用在政府服務上顯得不協(xié)調(diào)。第二, 標準體系不同層次, 名稱一樣, 造成意思混亂。比如第一層級中有“服務提供規(guī)范”, 而在其下的層級

12、中, 也出現(xiàn)“服務提供規(guī)范”。相同的名稱, 在不同的層級中出現(xiàn)但內(nèi)容大不一樣, 這給體系建設理解帶來很大的不便, 難以操作。2. 政府服務中心標準化工作模式。該標準雖然初衷是量身打造適合行政服務中心的標準體系建設, 但是難逃企業(yè)標準體系建設以及服務業(yè)組織標準體系建設的思路, 其實是把企業(yè)標準體系和服務業(yè)組織標準體系兩個體系建設進行了整合。不足包括:第一, 框架設置的項目不合適, 比如中心運行指南, 該標準中對運行指南的界定為執(zhí)行的國家標準、行業(yè)標準和地方標準, 而標準體系本身執(zhí)行的國家標準、行業(yè)標準和地方標準應該屬于不同項目, 應該按照項目類別和單位自己制定的標準系統(tǒng)使用, 單獨放置不利于各部

13、門標準的使用。第二, 政府服務體系建設的重點不突出。專門的政府服務大廳標準體系建設應立足突出審批事項和公共服務事項的操作、突出政府服務大廳獨特的運行和管理模式, 在建立標準體系時, 是應重點突出的模塊。顯然在全國行政服務中心標準體系建設中應用性不是很強。這個體系的架構(gòu)不能體現(xiàn)政府服務中心本身體系建設的重點, 體系架構(gòu)也失去吸引力和生命力, 難以在行政服務中心系統(tǒng)內(nèi)推進和運行。五、擬構(gòu)建體系的框架圖及標準體系表建設一套合適的政府服務標準體系是解決目前行政許可服務中心問題推進標準化工作的關(guān)鍵所在。借鑒國家、地方行政標準體系建設的經(jīng)驗以及深入了解行政服務中心標準化的實際需求, 與時俱進, 探索建立以下模式來完善政府服務標準體系 (見圖1) 。借鑒國外、探索政務服務國家標準修訂程序:圖1一是制訂方式。美國國家標準制定采用三種方式, 即投票調(diào)查法、委員會法和學會協(xié)會法。目前, 我國國家標準職能通過技術(shù)委員會審查, 由國家標準化管理委員會統(tǒng)一發(fā)布, 單一的方式, 造成時間周期長、標準制訂靈活度不夠等問題, 建議我國國家標準制定程序上, 模仿美國模式, 采取不同的方式。比如, 可以采用團體標準的辦法, 鼓勵成立全國性的政府服務協(xié)會、學會或聯(lián)盟, 在成員間制訂與時俱進的政務相關(guān)的團體標準, 并探索應用, 在條件成熟時, 上升