1、 土地儲備和一級開發(fā)律師實(shí)務(wù)第一節(jié)土地儲備制度的誕生一、土地儲備制度的誕生在國外，土地儲備都被統(tǒng)一稱為“LandBanking。按照字面意義直接翻譯，即為土地儲備各國外進(jìn)行土地儲備的主要目的是為了保障城市發(fā)展所需要的土地可以及時(shí)獲取，因此重點(diǎn)在儲備上儲存起來以備未來使用。在我國，土地儲備，是指各級人民政府依照法定程序在批準(zhǔn)權(quán)限范圍內(nèi)，對通過收回、收購、征用或其他方式取得土地使用權(quán)的土地，進(jìn)行儲存或前期開發(fā)整理，并向社會提供各類建設(shè)用地的行為。土地儲備制度最早起源于20世紀(jì)80年代初期的香港這個高度發(fā)達(dá)的城市，是香港維持其高度自治的避稅港型經(jīng)濟(jì)體系下的產(chǎn)物。1996年，在上海市成立全國第一家土地

2、收購儲備機(jī)構(gòu)上海市土地發(fā)展中心。1997年8月，杭州市成立了杭州市土地儲備中心。由于效果比較突出，1999年在“全國集約用地市場研討會”上，對杭州市土地儲備制度的經(jīng)驗(yàn)和成果進(jìn)行了推廣。2001年4月30日，國務(wù)院在關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知中指出：“為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。”之后，全國大部分城市開始模仿和推行，土地儲備制度得到快速發(fā)展，成為土地政策參與宏觀調(diào)控和實(shí)施土地收益分配的重要工具，也是我國土地供應(yīng)制度的重要組成部分。但是，除個別地方出臺了一些相關(guān)的文件之外，法律法規(guī)和規(guī)章幾乎沒有涉及到。2007年11月，由國土資源部牽頭，財(cái)政部

3、和中國人民銀行共同參與制定發(fā)布了土地儲備管理辦法，以“完善土地儲備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力”。這是一部涉及土地儲備制度的最高效力的規(guī)章。土地儲備制度誕生主要有以下幾個方面的原因：（一）土地資源自身稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟(jì)需求之間的矛盾是催生土地儲備法律規(guī)范的沃土。土地是人類得以生存與發(fā)展的物質(zhì)載體，是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉?！比欢?，作為一種自然資源，土地具有稀缺性。由于人類自身的發(fā)展需要消耗大量的自然資源，并且這種消耗隨著人口的增加、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而呈上升之勢。以中國為例，自上個世紀(jì)70年代以來，中國人口以每年10%左右的速度增長，耕地

4、則以每年2.%的速度遞減。這樣，土地資源自身的稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟(jì)需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾，客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規(guī)范法律規(guī)范，一方面以之確定土地權(quán)利之歸屬和流轉(zhuǎn)，另一方面，據(jù)以規(guī)制各種對土地資源進(jìn)行破壞與浪費(fèi)的非理性行為，以期實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化開發(fā)與利用。土地儲備法律規(guī)范正是這種社會客觀需要催生之必然結(jié)果。（二）國家對土地資源宏觀調(diào)控是土地儲備法律制度產(chǎn)生的制度動因在市場經(jīng)濟(jì)條件下，每一個市場主體都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”（亞當(dāng)，斯密語），為實(shí)現(xiàn)其自身利益之最大化傾力而為。同樣地，由于市場主體利益的非一致性，不同利益主體的行為難以形成對整個社會有益

5、的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，相反，通常情況下都會出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)甚至是無政府主義的不良后果。為了矯正私利主體的各種非理性行為，國家（作為擁有至高無上權(quán)力之統(tǒng)治體）必須運(yùn)用其認(rèn)為可行的統(tǒng)治方法予以規(guī)制。在長期的實(shí)踐當(dāng)中，世界各國逐漸形成了一整套對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的制度。通過各種宏觀調(diào)控手段的調(diào)節(jié)，一方面使社會需求總量與供給總量趨于平衡，另一方面則使社會的供給與需求結(jié)構(gòu)達(dá)到平衡，從而令資源配置趨于合理。土地儲備制度產(chǎn)生極為重要的一個法律制度動因即是：順應(yīng)國家對土地資源進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要，用制度的法律化規(guī)制土地市場，使土地資源發(fā)揮盡可能大的效用。（三）土地價(jià)值的可估算性及市場主體的逐利性是土地儲備法律制度誕生的現(xiàn)

6、實(shí)動因土地作為一種典型的不動產(chǎn)，隨著科技的進(jìn)步，現(xiàn)代人對土地的利用越來越走向集約化，土地的價(jià)值總體上處于上升趨勢。相應(yīng)的，人們對土地價(jià)值的評估和測算也日趨精密與完善。正是土地價(jià)值的這種可估算性及人們利用土地創(chuàng)造財(cái)富的逐利心理，推動著土地儲備法律制度這一調(diào)整市場主體合理、有序利用土地的規(guī)范的產(chǎn)生。二、土地儲備制度的法律淵源（一）立法確定了政府是土地儲備的合法主體我國中華人民共和國憲法第六條規(guī)定：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”第十條一二款規(guī)定“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于

7、集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。中華人民共和國土地管理法第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”第四十條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第九條規(guī)定：“土地使用權(quán)的出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行?！备?/p>

8、據(jù)上述規(guī)定，我國實(shí)行的是土地的社會主義公有制。中華人民共和園領(lǐng)土范圍內(nèi)的土地屬于國家所有或者集體所有，不存在土地私人所有權(quán)。由政府壟斷土地供應(yīng)的一級市場，以政府為主體開展土地的統(tǒng)一收購和儲備也正是建立在土地公有制基礎(chǔ)上，而且根據(jù)中華人民共和國土地管理法的規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，以使用國有土地為原則，使用集體土地為例外。現(xiàn)行法律規(guī)定為政府將集體土地征收為國有的合法性提供了依據(jù)。因此，國內(nèi)立法從土地資產(chǎn)的性質(zhì)、城市政府對土地的管理職能等方面確定了城市政府作為土地儲備主體地位。（二）現(xiàn)行立法為土地收回、征收奠定了法律基礎(chǔ)中華人民共和國土地管理法第五十八條規(guī)定：“為公共利益需要使用土地，或

9、為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)。收回或調(diào)整土地的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！敝腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法第二十條規(guī)定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。”中華人民共和國憲法第十條第二款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。中華人民共和國土地管

10、理法第二條進(jìn)一步明確：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”。從此規(guī)定來看，集體土地所有權(quán)自設(shè)立時(shí)就附加條件，即隨時(shí)服從國家建設(shè)的需要而被征收。因此，我國現(xiàn)行上述規(guī)定為政府收回、征收土地使用權(quán)，建立土地補(bǔ)嘗制度提供了一定的法律依據(jù)。（三）土地儲備中“城中村”的土地性質(zhì)認(rèn)定在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化不斷推進(jìn)的過程中，位于城市郊區(qū)的農(nóng)村逐漸被劃入市區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市市區(qū)的一部分，形成了現(xiàn)在的各地的“城中村”現(xiàn)象。雖然村莊在占地位置上已經(jīng)屬于市區(qū)范圍，而土地性質(zhì)是國有土地還是集體土地，這個問題關(guān)系到在土地儲備時(shí)是進(jìn)行征收程序還是收回程序。有人將城中村的土地直接認(rèn)定為國有，但筆者

11、不以為然。雖然土地管理法和物權(quán)法都規(guī)定了城市市區(qū)的土地屬于國家所有，但這一規(guī)定最早見于1982年的憲法，筆者理解當(dāng)時(shí)憲法規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”，有兩層涵義：一層涵義是對當(dāng)時(shí)城市土地狀況的描述，另一層涵義是對未來城市土地命運(yùn)作出“國有”的安排，為國家將集體土地征收為國有土地的正當(dāng)性提供便利。由于城市規(guī)劃區(qū)的范圍在不斷擴(kuò)大，而基于條文本身的文義解釋，將“城市市區(qū)土地屬于國家所有”作為認(rèn)定當(dāng)前城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地性質(zhì)，在理論上是行不通的。雖然土地管理法實(shí)施條例第2條第5款規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有。但2005年的國務(wù)院法制辦公室、國

12、土資源部關(guān)于對中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例第二條第（五）項(xiàng)的解釋意見對此問題已經(jīng)明確，不能以“村改居”的形式直接將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地。實(shí)踐中，有的地方法院在審判宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案件中，依據(jù)憲法、土地管理法、物權(quán)法等法律規(guī)定，直接認(rèn)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有，城中村宅基地屬于國有土地，從而認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同有效；有的地方政府在城中村改造的過程中，出臺的規(guī)范性文件中規(guī)定，對集體土地進(jìn)行補(bǔ)償后，由政府直接將其確權(quán)為國有土地。筆者認(rèn)為，無論是法院的判決認(rèn)定，還是地方政府的規(guī)范性文件規(guī)定，不經(jīng)過征收程序而直接將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，在理論上存在一定的問題，只是當(dāng)前全國各地如火如荼的城中村改造形

13、勢掩飾了其背后的法律問題。三、土地儲備制度的功能定位城市土地儲備制度作為一種全新的制度嘗試，明確其功能定位十分必要。只有明確了建立土地儲備制度的功能定位，才能使儲備機(jī)構(gòu)在探索中把握明確的方向，在決策時(shí)具有判斷的標(biāo)準(zhǔn)。如何定位土地儲備制度，關(guān)系著這項(xiàng)制度規(guī)范、完善和發(fā)展。筆者認(rèn)為，土地儲備制度應(yīng)定位于以下幾個方面的功能：一是政府供應(yīng)土地的先決條件。我國的土地制度決定了政府是最大、最主要的土地供應(yīng)主體。建立土地儲備制度，是市、縣政府推行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等市場方式配置土地資源的現(xiàn)實(shí)需要。招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權(quán)的先決條件是政府手中要擁有一定數(shù)量的可供應(yīng)土地，否則，推行招標(biāo)、拍賣、掛牌方

14、式出讓國有土地使用權(quán)就會受到極大的限制。這幾年，國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓工作取得了歷史性的突破，出現(xiàn)這種突破與土地儲備制度建立有著正相關(guān)的關(guān)系。正是土地儲備制度的設(shè)置，為招標(biāo)、拍賣、掛牌創(chuàng)造了條件。土地儲備制度，實(shí)行的是“一個渠道進(jìn)水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的運(yùn)作模式，建立起統(tǒng)一的供地、用地制度。二是參與土地市場的調(diào)控的重要手段。城市土地市場不可能一直保持平穩(wěn)、健康的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，而土地市場的波動又對城市整體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和居民的生活具有十分重要的影響，土地儲備制度是實(shí)現(xiàn)政府土地市場宏觀調(diào)控的一個重要手段，使政府掌握了城市土地的統(tǒng)一收購和壟斷供應(yīng)權(quán)。政府能夠把分散的土地重新集中起來，使

15、城市土地的批發(fā)權(quán)牢牢掌握在政府手中。這樣不僅可以確保土地供應(yīng)的合法性，減少違法用地、多頭批地、越權(quán)批地等現(xiàn)象的發(fā)生，而且能夠有效調(diào)控土地供應(yīng)的規(guī)模和節(jié)奏，逐步建立一個公正、公平、公開、規(guī)范和高效的城市土地市場。三是增加財(cái)政收入的重要途徑。在我國，城市土地屬于國家所有，土地所有制的這一特點(diǎn)，決定了土地所有者擁有依法占有、使用、收益和處分土地的權(quán)利。而城市土地實(shí)行有償使用制度，土地收入應(yīng)成為政府財(cái)政收入的一種主要來源。但是，自從城市土地使用制度改革以來，由于灰色市場的存在和政府官員的“尋租”行為，致使大量應(yīng)歸國庫的土地收入流失到個人和組織的手中。因此，建立城市土地儲備制度以后，應(yīng)使這部分收入成為財(cái)

16、政收入。四是落實(shí)城市總體規(guī)劃的必要手段。城市總體規(guī)劃的落實(shí)，涉及到城市土地利用方向的重大調(diào)整，由此引起土地使用者利益的重大調(diào)整。所以，在落實(shí)城市規(guī)劃的過程中，同樣面臨資金投入、土地收回、拆遷安置、開發(fā)整理等一系列問題。過去，很多地方在舊城改造中，是通過房地產(chǎn)公司來操作的，政府在土地價(jià)格上給予一定的優(yōu)惠，或者用實(shí)物地租的方式讓房地產(chǎn)開發(fā)公司參與舊城改造。五、土地儲備與區(qū)域規(guī)劃（一）區(qū)域規(guī)劃符合城市發(fā)展和規(guī)劃要求無論土地儲備制度是被當(dāng)作城市規(guī)劃者的工具之一，還是作為實(shí)施規(guī)劃的中堅(jiān)力量，如果規(guī)劃工具和土地利用控制的機(jī)制效率低下，土地儲備將很難實(shí)施。從法律法規(guī)看，我國土地管理法規(guī)定，用地單位和個人應(yīng)嚴(yán)

17、格按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃確定的用途使用土地。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。因此，土地儲備要遵循規(guī)劃先行，服從規(guī)劃的原則，其中土地利用總體規(guī)劃相對宏觀，主要對建設(shè)用地和農(nóng)用地做出限定，區(qū)域性規(guī)劃則對土地儲備項(xiàng)目提供具體的規(guī)定和要求，成為土地儲備工作的重要依據(jù)和前提。實(shí)際上，區(qū)域規(guī)劃的理念，在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中有著明確的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃法第三十條規(guī)定，“城市新區(qū)的開發(fā)和建設(shè)，應(yīng)當(dāng)合理確定建設(shè)規(guī)模和時(shí)序，充分利用現(xiàn)有市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，嚴(yán)格保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，體現(xiàn)地方特色。在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外，不得設(shè)立各類開發(fā)

18、區(qū)和城市新區(qū)?！钡谌粭l規(guī)定，“舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，合理確定拆遷和建設(shè)規(guī)模，有計(jì)劃地對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行改建。”從經(jīng)濟(jì)效益看，土地儲備的效益主要來源土地增值帶來的回報(bào)從而形成土地經(jīng)營的健康資金鏈。儲備土地的增值大體分為三種況：一是通過儲備期內(nèi)城市建設(shè)的完善、城市綜合實(shí)力的提高而帶來的普遍增值；二是用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，如工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地帶來的增值；三是建筑容量的提高帶來的數(shù)量增值。而區(qū)域性規(guī)劃正是實(shí)現(xiàn)以上三種增值的必要途徑和手段。從操作層面看，我國過去的土地政策造成了土地的權(quán)屬關(guān)系比較分散和復(fù)雜，如果全部回購，將給處于啟動階段的土地儲備機(jī)構(gòu)造成巨大的資金

19、壓力。通過規(guī)劃儲備的方式，可以將一些已列入改造計(jì)劃但近期收購難度較大的土地，先納入規(guī)劃儲備庫，再根據(jù)市場條件變化，擇機(jī)進(jìn)行儲備。這樣可以大大減輕土地儲備機(jī)構(gòu)的資金壓力。（二）土地儲備應(yīng)與規(guī)劃相銜接出讓的土地面積是按照規(guī)劃局的規(guī)劃紅線確定的，而土地儲備中心儲備土地的儲備面積往往是按原土地登記面積儲備的，儲備面積、規(guī)劃紅線面積與出讓面積必須要協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。規(guī)劃局是從城市規(guī)劃的規(guī)劃性、整體性和充分利用土地的功能性來考慮的，因此規(guī)劃部門在規(guī)劃時(shí)，往往會突破原土地登記的范圍，或增或減，或進(jìn)行土地規(guī)則性調(diào)整，就產(chǎn)生了規(guī)劃部門的規(guī)劃的紅線范圍與儲備面積可能不吻合。出讓的面積必需是政府儲備的面積，而當(dāng)前土地儲備

20、和土地市場供地環(huán)節(jié)分開，也可能會發(fā)生出讓面積與儲備面積不符的情形，因而就造成了一宗土地儲備后，由于規(guī)劃紅線面積大于儲備面積，該宗地儲備后長期無法出讓的現(xiàn)象。為保證土地儲備與供應(yīng)的銜接，土地儲備有必要考慮規(guī)劃規(guī)則，在儲備環(huán)節(jié)納入規(guī)劃意見，或者是在儲備前就對規(guī)劃紅線有所了解，而不只是就土地登記面積收購儲備。六、土地儲備與供應(yīng)（一）我國土地供應(yīng)的現(xiàn)狀2012年全國國有建設(shè)用地實(shí)際供應(yīng)總量58.77萬公頃，同比增長35.9%，其中，工礦倉儲用地、商服用地、住宅用地和其他用地供應(yīng)總量分別為19.26萬公頃、4.21萬公頃、12.52萬公頃和22.78萬公頃，同比分別增長25.2%、8.1%，國有建設(shè)用地

21、供地總量連續(xù)三年保持增長。全國出讓國有建設(shè)用地面積為33.39萬公頃，出讓合同價(jià)款為3.15萬億元，同比分別增長13.7%和14.6%。其中通過招拍掛出讓土地30.47萬公頃，出讓合同價(jià)款為3.02萬億元，分別占出讓面積的91.3%和總價(jià)款的95.9%。2012年全國住房用地供應(yīng)計(jì)劃公告（2012年第13號）公布，2012年全國住房用地計(jì)劃供應(yīng)17.26萬公頃，與2011年全國住房用地計(jì)劃實(shí)際落實(shí)量（13.59萬公頃）相比，增加21.3%，是前5年年均實(shí)際供應(yīng)量（8.73萬公頃）的近兩倍。2012年，全國計(jì)劃供應(yīng)保障性安居工程用地和中小套型商品房用地13.68萬公頃，占全國住房用地供應(yīng)計(jì)劃的7

22、9.3%，比2011年提高0.7個百分點(diǎn)。計(jì)劃供應(yīng)保障性安居工程用地5.01萬公頃，占住房用地供應(yīng)計(jì)劃的29.1%，超過2011年1000萬套保障性安居工程用地實(shí)際落實(shí)量（4.81萬公頃）。（二）土地供應(yīng)問題目前我國大多數(shù)地方建立了土地儲備制度，一般運(yùn)作程序由土地收購一土地儲備一土地供應(yīng)三個環(huán)節(jié)構(gòu)成。土地供應(yīng)是指根據(jù)城市建設(shè)用地的需要，政府將那些經(jīng)過一段時(shí)間的儲備，并已完成前期開發(fā)的熟地，分期分批推向市場的活動。由于我國土地供給機(jī)制不完善、相關(guān)體系不健全，導(dǎo)致相當(dāng)部分地區(qū)沒有按照供給計(jì)劃供應(yīng)土地，大多數(shù)城市采用的還是以需求定供應(yīng)，總量不限定的方式。有些地方即使有供應(yīng)計(jì)劃但還是立足于年供給計(jì)劃，

23、缺乏長期供給策略。政府為適應(yīng)城市發(fā)展規(guī)模，每年制定土地供給計(jì)劃，根據(jù)市場需求提供一定量的土地，然而由于城市化進(jìn)程加速，城市人口規(guī)模增長速度過快和供應(yīng)的土地被開發(fā)商囤積等原因，造成土地二級市場有效供給不足。由于土地的前期的開發(fā)整理投入了的大量的資金，這些資金必然要在土地價(jià)格中得到體現(xiàn)，從而引起土地價(jià)格的上漲。土地儲備運(yùn)行機(jī)制中的土地供應(yīng)問題，應(yīng)考慮從以下兩個方面完善：1、土地供應(yīng)要符合城市中長期建設(shè)規(guī)劃要求。城市政府應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前以每年指定年度出讓計(jì)劃，且年度出讓計(jì)劃較為簡單和粗糙的狀態(tài)，應(yīng)該以城市中長期發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，制定詳盡、科學(xué)的土地出讓計(jì)劃。城市土地供應(yīng)計(jì)劃應(yīng)具有可操作性，計(jì)

24、劃不僅規(guī)定擬供應(yīng)土地的區(qū)位和面積，還應(yīng)規(guī)定土地的供應(yīng)方式、供應(yīng)時(shí)間、規(guī)定用途和利用限制等。制定和公布土地供應(yīng)計(jì)劃是完善城市土地供應(yīng)機(jī)制的基礎(chǔ)，它將有助于提高城市土地管理的科學(xué)性，促進(jìn)城市土地市場的規(guī)劃和完善。2、合理引導(dǎo)土地供應(yīng)價(jià)格且抑制地價(jià)過快上漲。土地供應(yīng)價(jià)格由土地儲備成本和一定比例的政府收益組成。引導(dǎo)土地供應(yīng)價(jià)格必須控制和把握好土地收購、整理儲備和供應(yīng)每一個環(huán)節(jié)。通過理性引導(dǎo)土地供應(yīng)價(jià)格，達(dá)到相對穩(wěn)定地價(jià)的目的。在土地儲備階段，要在土地整理前期引入市場競爭機(jī)制，通過招投標(biāo)方式來選取專業(yè)化的土地整理公司，由中標(biāo)的專業(yè)公司負(fù)責(zé)土地整理的具體實(shí)施，從而達(dá)到提高土地整理的質(zhì)量，節(jié)約土地整理成本的

25、目的，雖然目前各地一級開發(fā)中大都規(guī)定通過公開招標(biāo)方式選定負(fù)責(zé)前期開發(fā)整理的公司，但是并沒有真正落實(shí)。而且大多負(fù)責(zé)一級開發(fā)的公司是為了取得二級開發(fā)權(quán)，通過一級開發(fā)達(dá)到“曲線救國”的目的。在土地供應(yīng)階段，我國法律規(guī)定各類經(jīng)營性用地必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。但是這些方式往往還是只考慮單一的價(jià)格因素，價(jià)高者得，不利于控制地價(jià)上漲。雖然國家曾一再三令五申的強(qiáng)調(diào)控制房價(jià)，調(diào)控地價(jià)，各地要探索雙向競價(jià)的模式，即“向上競地價(jià)，向下競房價(jià)”、“限房價(jià)、競地價(jià)；限地價(jià)，競保障性住房面積”等，但是由于缺乏操作實(shí)施細(xì)則。因此，各地很少能夠采用國家提倡的新的出讓方式。各地政府為了實(shí)現(xiàn)對土地市場的調(diào)控，在今后土地

26、出讓過程中，可以作多元化考慮，保證土地競買人在出讓中競爭的同時(shí)，又體現(xiàn)了政府對土地市場的引導(dǎo)。七、土地儲備與融資（一）土地儲備資金來源現(xiàn)狀及存在的問題由于土地儲備成本日益上升，造成各級土地儲備機(jī)構(gòu)土地儲備、資金嚴(yán)重不足。按照有關(guān)規(guī)定，原來的土地儲備資金來源主要有兩種形式：一是財(cái)政撥款；二是土地儲備專項(xiàng)資金。土地儲備管理辦法明確規(guī)定了土地儲備機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請貸款的融資方式。但實(shí)際操作中，由于財(cái)政撥款金額太少，專項(xiàng)資金落實(shí)困難，各儲備機(jī)構(gòu)為了更好地完成儲備任務(wù)，往往采用其他方式來籌集資金。因此，銀行貸款成為土地儲備資金來源的主要方式。1財(cái)政撥款。財(cái)政撥款因其局限性，已很難滿足土地儲備的需要

27、。首先，財(cái)政撥款金額較小，與占用量巨大，占用周期長的土地儲備資金需求量相比，數(shù)量有限；其次，財(cái)政撥款常常受到政府收入總額的限制和其他用途的競爭，使得資金的投入缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性；再次，財(cái)政撥款一般是按計(jì)劃撥款，撥款時(shí)間和土地儲備時(shí)間存在嚴(yán)重的時(shí)間差，也不利于土地儲備目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2土地儲備專項(xiàng)資金。雖然各地都出臺規(guī)定，建立了土地儲備專項(xiàng)資金，但因地方政府受當(dāng)?shù)匮矍袄婊蚓植坷娴雀鞣N原因的影響，不愿意或者僅拿出一小部分土地收益作為儲備資金，無法彌補(bǔ)儲備資金不足的重大缺口。另外，由于土地儲備是一個周期較長的過程，儲備資金的需求和土地出讓收益的獲得具有時(shí)間差，故現(xiàn)階段專項(xiàng)資金也無法成為土地儲備資金的

28、主要來源。3銀行貸款。銀行貸款是目前全國各級土地儲備機(jī)構(gòu)資金的主要來源。但銀行貸款畢竟是市場行為，金額有限，程序復(fù)雜，利息偏高，如果向銀行借貸過多，無疑將增大儲備成本，影響經(jīng)營土地的效益。同時(shí)，人民銀行也明確要求商業(yè)銀行對政府土地儲備機(jī)構(gòu)必須審慎發(fā)放貸款且應(yīng)具有多重限制。因此，完善現(xiàn)有的城市土地儲備融資渠道，依托資本市場加快其融資渠道創(chuàng)新，以增強(qiáng)土地儲備的融資能力，提高融資效益，對于推進(jìn)、完善我國的土地儲備制度，對于我國土地儲備制度的順利開展提供了一個合法、高效、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境與平臺，具有十分重要的意義。（二）儲備土地申請貸款的登記問題土地儲備機(jī)構(gòu)利用儲備土地作為擔(dān)保向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請貸款

29、，有兩種方式：一是以儲備土地未來的逾期增值收益作為質(zhì)押申請貸款。根據(jù)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于加強(qiáng)土地儲備貸款和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)提示的通知。（銀監(jiān)通200475號）的規(guī)定：“發(fā)放土地儲備貸款，主要是以土地儲備公司（中心）土地使用權(quán)質(zhì)押，以土地使用權(quán)出讓收益為未來還款保障”；中國人民銀行行長周小川在央行2010年工作會議指出：“地方融資平臺主要以政府所擁有的土地作為質(zhì)押進(jìn)行融資，靠綜合收費(fèi)能力而非項(xiàng)目自身的收費(fèi)能力管理償還債務(wù)。”二是儲備土地使用權(quán)作為抵押申請貸款。根據(jù)中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知（銀發(fā)2003121號）的規(guī)定：“對儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款為抵押貸款，

30、貸款額度不得超過所收購?fù)恋卦u估價(jià)值的70%，貸款年限不得超過2年”。根據(jù)土地備管理辦法第二十五條的規(guī)定：“土地儲備機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請的貸款為擔(dān)保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證”。另外，根據(jù)關(guān)于金融促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知（銀發(fā)2008214號）的規(guī)定：“土地儲備貸款采取抵押的，應(yīng)當(dāng)具有合法的土地使用證，貸款抵押率最高不得超過抵押物評估價(jià)值的70%，貸款期限原則上不超過2年”。如果土地儲備機(jī)構(gòu)利用儲備土地未來的預(yù)期增值收益作為質(zhì)押申請貸款的，審查的責(zé)任主要在于放貸的金融機(jī)構(gòu)，儲備土地不需要辦理登記，也不需要辦理抵押登記。如果土地儲備機(jī)構(gòu)以儲備土地使用權(quán)作為抵押申請貸款的，應(yīng)當(dāng)先辦

31、理土地登記，然后辦理土地抵押登記。土地儲備管理辦法第二十五條第二款已經(jīng)明確規(guī)定：“政府儲備土地設(shè)定抵押權(quán)，其價(jià)值按照市場評估價(jià)值扣除應(yīng)當(dāng)上繳政府的土地出讓收益去確定，抵押程序參照劃撥土地使用權(quán)抵押程序執(zhí)行”。八、土地儲備補(bǔ)償（一）各地儲備補(bǔ)償方式的種類土地儲備機(jī)構(gòu)在收購?fù)恋貢r(shí)，根據(jù)不同的收購方式，應(yīng)對被收購?fù)恋氐囊环疆?dāng)事人進(jìn)行補(bǔ)償或者支付相應(yīng)的收購價(jià)款。因此，土地收購時(shí)就存在土地收購的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和收購價(jià)格問題。目前而言，確定土地收購的價(jià)格具體有以下幾類：1、按照有關(guān)規(guī)定確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。這主要適用于征收集體土地和國有土地上房屋，國家與被征收土地者或房屋被征收者之間不存在買賣關(guān)系，征地是一種國家

32、行為，土地被征收者是對國家應(yīng)盡的一種義務(wù)，征地和房屋征收補(bǔ)償以不降低被征收者的生活和居住水平為原則。當(dāng)然，在實(shí)踐中，各地確定的具體征地補(bǔ)償與房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不完全一致。如：河北省出臺地方規(guī)范性文件，即河北省人民政府關(guān)于實(shí)行征地區(qū)片價(jià)的通知（冀政2008132號），2011年進(jìn)行了重新修訂，具體落實(shí)土地管理法規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2、按照評估機(jī)構(gòu)確定的評估價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。土地收購價(jià)格由土地儲備交易的一方或者雙方委托的有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，但在實(shí)際執(zhí)行中，最終決定土地收購價(jià)格的往往還是土地管理部門。按照石家莊市市區(qū)國有土地儲備辦法第18條規(guī)定：“采取貨幣補(bǔ)償方式收回收購劃撥土地使用權(quán)及地上建（構(gòu)

33、）筑物，以土地使用權(quán)補(bǔ)償作為主導(dǎo)方式的，土地按照評估價(jià)格的60%給予補(bǔ)償，建（構(gòu)）筑物按照評估價(jià)格補(bǔ)償；以地上建（構(gòu)）筑物作為主導(dǎo)方式的，按照房地產(chǎn)市場評估價(jià)格扣除所含土地評估價(jià)格的40%給予補(bǔ)償?！薄０凑諠?jì)南市國有土地收購儲備暫行辦法第10條規(guī)定：“除前款規(guī)定以外的劃撥土地收購，應(yīng)采取貨幣補(bǔ)償直接收購方式收購，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按原土地用途評估價(jià)格90%和地上建（構(gòu)）筑物評估價(jià)格的現(xiàn)值計(jì)算”。按照蘇州市土地儲備實(shí)施辦法第11條規(guī)定：“采用貨幣補(bǔ)償方式的，如屬行政劃撥土地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按收購?fù)恋卦猛驹u估地價(jià)60%確定。上述規(guī)定可以看出，雖然均按照評估確定收購價(jià)格，但是各地針對的對象和收購價(jià)格的最終確定也有

34、明顯的不同。3、按照雙方協(xié)商的價(jià)格進(jìn)行收購。土地儲備管理辦法第13條規(guī)定：“收購?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由土地儲備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)國土資源管理、財(cái)政部門或地方法規(guī)規(guī)定的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)確認(rèn)。”按照杭州市土地儲備實(shí)施辦法第18條第1款第三項(xiàng)的規(guī)定：“按收購合同約定的土地拍賣、招標(biāo)所得的比例確定”。這實(shí)際是在土地收購過程中，經(jīng)雙方討價(jià)還價(jià)，按照賣出的價(jià)格的一定比例進(jìn)行補(bǔ)償。按照濟(jì)南市國有土地收購儲備暫定辦法第12條規(guī)定：“收購出讓土地，應(yīng)根據(jù)土地使用權(quán)剩余年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況予以補(bǔ)償。”這在實(shí)際上也是確定了協(xié)商的原則。4、按照政府文件規(guī)定的收益分成方式確定土地出讓收益分成方式，即在收

35、購?fù)恋貢r(shí)，土地儲備機(jī)構(gòu)先不支付收購價(jià)款，而是在供地之后，按照所得收益與被收購?fù)恋氐囊环疆?dāng)事人進(jìn)行分成。按照濟(jì)南市國有土地收購儲備暫行辦法第10條第1款的規(guī)定：“收購劃撥土地，規(guī)劃確定為經(jīng)營性用地的，應(yīng)采用土地收益分成預(yù)約收購方式收購。收購時(shí)暫不支付土地及地上建（構(gòu)）筑物補(bǔ)償費(fèi)，待政府按市場機(jī)制供地后，在出讓土地總價(jià)款中扣除土地整理等相關(guān)費(fèi)用，原土地使用權(quán)人與政府按6：4比例分成。石家莊市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地儲備工作的實(shí)施意見第5條第1款第2項(xiàng)規(guī)定：“采取土地收益分成方式收回（購）土地的，收回（購）原土地使用權(quán)人土地使用權(quán)時(shí)，暫不支付土地及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，按市場機(jī)制供地后，政府與原土地使

36、用權(quán)人對出讓土地總價(jià)款按照4：6實(shí)行比例分成”。（二）收益分成補(bǔ)償模式下實(shí)務(wù)中的合作模式土地出讓后收益分成補(bǔ)償模式，是石家莊及其他部分城市存在地方特有的土地儲備政策，土地使用權(quán)人以工業(yè)用途的土地使用權(quán)與房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行合作，成為一種地方特有的合作模式。根據(jù)土地儲備管理辦法的規(guī)定，土地儲備的方式包括：收回、收購、征收、行使優(yōu)先購買權(quán)等方式。而土地儲備中心與原土地使用權(quán)人簽訂收儲協(xié)議，將土地納入儲備庫，正是通過收購這種土地儲備方式。在收儲協(xié)議中，約定兩種補(bǔ)償方式可供選擇，一是貨幣補(bǔ)償，先行支付；二是收益分成，土地出讓后再支付。工業(yè)用地原土地使用權(quán)人選擇收益分成這種補(bǔ)償方式是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與之進(jìn)行合作

37、的前提條件。A公司在收儲協(xié)議中選擇收益分成方式，即根據(jù)各地的儲備政策，按照出讓金總額、出讓收益或出讓凈收益的一定比例進(jìn)行返還，對政府形成的債權(quán)轉(zhuǎn)讓給B公司，但土地使用權(quán)并不辦理過戶手續(xù)至B名下。A公司將土地交由政府收儲，公開出讓時(shí)，B公司再參與競買，B公司的競爭優(yōu)勢是取得了土地出讓收益分成權(quán)。這是此類項(xiàng)目的通常操作模式。具體到個案，A公司除了有資金需求外，還有實(shí)物需求，比如：為了安置職工，另外還要以成本價(jià)的優(yōu)惠價(jià)格為職工取得30000平方米的房屋。因此，合作模式較為復(fù)雜。土地收儲后公開出讓，如果B公司競得土地，A公司完全無法掌控B房地產(chǎn)公司。為了避免A公司的風(fēng)險(xiǎn)，土地收儲后公開出讓時(shí)，存在三種

38、合作模式：1）雙方聯(lián)合競買，取得土地后將土地分割登記，B公司為A公司進(jìn)行房屋代建，或者土地使用權(quán)辦理在雙方名下，房屋建成后，雙方分割房屋。2）以A公司的名義參與土地競買，競買時(shí)提交申請，一旦競買成功取得土地后30日內(nèi)與B公司成立項(xiàng)目公司，土地使用權(quán)辦到項(xiàng)目公司名下。待項(xiàng)目開發(fā)到可預(yù)售階段，項(xiàng)目公司與A公司或職工簽訂商品房買賣合同之后，A公司將其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓給B公司，使項(xiàng)目公司成為該B公司的全資子公司。3）以B名義參與土地競買，但對A公司提供一定的擔(dān)保。如不動產(chǎn)抵押、轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)給A公司，待項(xiàng)目達(dá)到預(yù)售條件，與A公司或其職工簽訂商品房買賣合同后，再將股權(quán)轉(zhuǎn)回給B公司，或者將B公司的股權(quán)

39、質(zhì)押給A公司等擔(dān)保方式。以上是實(shí)務(wù)操作中常見的工業(yè)用地原土地使用權(quán)人與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的合作模式。三節(jié)土地一級開發(fā)的基本制度概念：為便于了解土地一級開發(fā)制度，首先需要了解一下土地一級開發(fā)的內(nèi)涵。土地一級開發(fā)制度是在土地儲備制度發(fā)展過程中，逐步衍變出來的。土地一級開發(fā)不是一個法律術(shù)語，是各地約定俗成的一個概念，截止目前，我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)，甚至是部門規(guī)章中，并沒有出現(xiàn)土地一級開發(fā)的概念。當(dāng)前我們所稱的“土地一級開發(fā)”，只是見于各地方政府的地方法規(guī)、規(guī)章或是政府文件中等，由于我國各地土地一級開發(fā)模式有較大差異，各地方對一級開發(fā)的內(nèi)涵界定并不相同。專家、媒體、以及各個城市對一級開發(fā)的定義不盡相同，也

40、沒有從根本上將“土地一級開發(fā)”與城市經(jīng)營、城市開發(fā)、土地儲備、土地開發(fā)、土地整理等容易混淆的概念進(jìn)行梳理或區(qū)分，甚至在某種解釋中直接混淆為一體。一般認(rèn)為一級開發(fā)是根據(jù)“政府主導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、市場化運(yùn)作”的原則，遵照國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市土地儲備供應(yīng)計(jì)劃的要求，將列入城市土地儲備供應(yīng)計(jì)劃的開發(fā)項(xiàng)目，在確定土地開發(fā)綜合策劃方案（土地一級開發(fā)實(shí)施方案）以后，以政府委托或公開招標(biāo)的方式選定土地開發(fā)主體。獲得土地一級開發(fā)項(xiàng)目開發(fā)權(quán)的開發(fā)主體，運(yùn)用現(xiàn)代項(xiàng)目管理的理論、系統(tǒng)和方法，組織實(shí)施土地開發(fā)項(xiàng)目的投融資、征地、拆遷、規(guī)劃設(shè)計(jì)、市政基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)、交通建設(shè)、環(huán)境建

41、設(shè)，并為二級開發(fā)商服務(wù)，提供土地開發(fā)項(xiàng)目完成后的經(jīng)營管理方案，對土地開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施速度、品質(zhì)、成本全過程把握和控制，達(dá)到土地開發(fā)項(xiàng)目社會效益、環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益高度統(tǒng)一的動態(tài)過程。簡單的理解，土地一級開發(fā)是基于城市規(guī)劃的發(fā)展產(chǎn)生的，實(shí)際上就是將土地由“生地變熟地”、“毛地變凈地”的過程。在這個過程中，土地一級開發(fā)還具備如下因素：1、土地權(quán)屬的流轉(zhuǎn)土地一級開發(fā)的過程實(shí)際上也是一個土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移和流動的過程，包括土地所有權(quán)和使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。如各地對城中村（舊村）改造項(xiàng)目實(shí)施土地一級開發(fā)，除了拆遷，其中很重要工作就是土地權(quán)屬的轉(zhuǎn)變，集體土地征收為國有，土地所有權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)向國家。隨著土地的供應(yīng)，土地

42、使用權(quán)亦將發(fā)生流轉(zhuǎn)。2、多主體的利益協(xié)調(diào)土地一級開發(fā)過程中會涉及到集體土地征收、國有土地上房屋征收補(bǔ)償、安置等一系列事項(xiàng)，而征收補(bǔ)償（包括集體、國有）工作是土地一級開發(fā)項(xiàng)目的重中之重，因?yàn)樯婕暗街T多的權(quán)益主體和利害關(guān)系?？梢哉f，土地一級開發(fā)直接體現(xiàn)著以土地所有權(quán)或使用權(quán)為載體的國家、原權(quán)利人和一級開發(fā)實(shí)施企業(yè)三者之間的利益關(guān)系，是各方利益相互協(xié)調(diào)的過程。3、土地市場調(diào)控土地一級開發(fā)是土地儲備的一個環(huán)節(jié)，通過對土地儲備量和土地市場供需要求信息的掌握，根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府可以通過年度儲備計(jì)劃和土地供應(yīng)計(jì)劃，加強(qiáng)土地市場的調(diào)控，比如調(diào)整土地的供應(yīng)進(jìn)度。一、土地一級開發(fā)產(chǎn)生背景（一）背景我國的

43、土地一級開發(fā)是伴隨著土地儲備制度的發(fā)展而產(chǎn)生的。1996年，為了解決“國有企業(yè)脫困、土地資產(chǎn)流失”等問題，上海成立了我國第一家土地儲備機(jī)構(gòu)上海市土地發(fā)展中心，這標(biāo)志著我國土地儲備制度的誕生。隨后，杭州、武漢、青島、南通等地也紛紛成立土地儲備機(jī)構(gòu)。國務(wù)院2001年4月發(fā)布的關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知中對儲備制度首肯，拉開了全國范圍土地儲備制度推行的幕布。經(jīng)過十多年的實(shí)踐，土地儲備已成為我國城市土地管理的一項(xiàng)基本制度，它大大提高了政府對土地市場的調(diào)控能力，促進(jìn)了我國城市各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展。隨著土地供給制度的日益規(guī)范，尤其是近年來國家對于房地產(chǎn)市場的監(jiān)管、調(diào)控所需，土地供應(yīng)制度對于儲備的土地提出

44、更高的要求，即要求“凈地”，出讓，就是說儲備地塊完成的標(biāo)準(zhǔn)是要形成“凈地”。因此，雖然各地土地儲備的模式有所不同，但都需完成一項(xiàng)儲備過程中的重要職能前期開發(fā)，使儲備的地塊具備必備的供應(yīng)條件。實(shí)際上，土地一級開發(fā)就是土地儲備環(huán)節(jié)中前期開發(fā)職能的衍變，只不過基于各地操作模式的不同，土地一級開發(fā)的內(nèi)容不同而已。因此土地一級開發(fā)不是一個獨(dú)立的新生制度，是伴隨著土地儲備制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。（二）土地一級開發(fā)制度產(chǎn)生的原因：1、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要十六大以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，2002年至2011年，我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35個百分點(diǎn)的速度發(fā)展，城鎮(zhèn)人口平均增長2096萬人?？焖俪擎?zhèn)化帶來巨大的土地

45、需求，給我國城市住房供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施配置等方面帶來巨大的壓力；而城市建設(shè)需要大量的資金，同時(shí)又有很大的風(fēng)險(xiǎn)。這就導(dǎo)致了城市建設(shè)的巨大需求與城市政府有限的財(cái)政能力之間的矛盾，單靠城市政府的財(cái)政能力難以及時(shí)實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等完全供給。在這種背景下，原有的土地開發(fā)、供應(yīng)模式難以滿足時(shí)代的要求，迫切需要一種“通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)土地升值，土地增值收益支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的滾動發(fā)展的城市經(jīng)營理念。在這種背景下，土地一級開發(fā)應(yīng)運(yùn)而生。可以說，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展是土地一級開發(fā)產(chǎn)生的直接原因。2、政府對土地一級市場的壟斷和對私有權(quán)利的保護(hù)土地儲備制度的完善，形成了政府對土地一級市場的壟斷，城市化的發(fā)展

46、，促使建設(shè)用地需要越來越多，地方政府為了滿足土地儲備和土地供應(yīng)需要，必須采取集體土地征收、國有土地上房屋征收補(bǔ)償、國有建設(shè)用地使用權(quán)收回、收購等措施，增加土地有效供給，這就促使了土地一級開發(fā)制度的形成和發(fā)展。土地一級開發(fā)過程中實(shí)施的集體土地征收、房屋征收補(bǔ)償安置等事項(xiàng)，直接關(guān)系到原權(quán)利主體的利益。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，土地的價(jià)值日益凸顯，土地使用權(quán)有償分配制度的實(shí)施，使得房屋所有權(quán)人、土地使用權(quán)人對土地使用權(quán)保護(hù)意識逐漸增強(qiáng)?！懊亍背鲎尡尘跋?，由國有建設(shè)用地使用權(quán)受讓人對原權(quán)利主體進(jìn)行拆遷補(bǔ)償?shù)那捌陂_發(fā)模式，因土地流轉(zhuǎn)中的高額增值，使得前后兩個土地權(quán)利主體利益容易產(chǎn)生沖突，也導(dǎo)致了一系列征地、

47、拆遷惡性事件的發(fā)生。為保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，防止房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)直接參與出現(xiàn)的社會問題，影響社會的穩(wěn)定，政府授權(quán)專門的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)實(shí)施一級開發(fā)制度，來平衡政府、權(quán)利人的之間的利益。3、土地所有制形式?jīng)Q定城市的發(fā)展需要土地的支撐，城市土地開發(fā)包括存量土地的再開發(fā)和增量土地的開發(fā)。存量土地，即城市范圍內(nèi)已經(jīng)供應(yīng)的國有建設(shè)用地：權(quán)利主體取得的是土地的使用權(quán)，土地的利用必須符合城市規(guī)劃的要求，而且國家作為土地所有者的代表，在符合法律規(guī)定的情形下可以提前收回土地使用權(quán)，如土地管理法第五十八條規(guī)定之情形，存量土地的再開發(fā)之前需要納入儲備。增量土地，即新增國有建設(shè)用地，也就是我們說的集體土地征收轉(zhuǎn)用，按照土地管

48、理法第四十三條規(guī)定，除村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公益設(shè)旅等三種情形外，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)必須使用國有土地。因此增量土地也要納入儲備以備供應(yīng)。土地所有制形式和土地管理職能決定了政府是儲備的主體，只能通過政府來完成儲備，無論哪種形式的開發(fā)首選都要進(jìn)行征地拆遷、場地平整、一定程度的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即土地供應(yīng)前的土地一級開發(fā)，而城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展和地方財(cái)政之間的矛盾促成了土地一級開發(fā)的產(chǎn)生。土地所有制形式?jīng)Q定了土地一級開發(fā)市場的壟斷和制度的形成。二、土地一級開發(fā)發(fā)展?fàn)顩r土地一級開發(fā)制度產(chǎn)生之前，包括土地一級開發(fā)概念出現(xiàn)之前，其實(shí)土地一級開發(fā)行為便已經(jīng)存在。只不過隨著行為的不斷完善和土地供給制度的改變，土地一

49、級開發(fā)行為脫離于土地供給行為，納入到儲備環(huán)節(jié)，單獨(dú)開始實(shí)施，并形成制度。從全國范圍來看，土地一級開發(fā)隨著土地供給制度的改變和土地儲備制度的完善，大約經(jīng)歷了萌芽、發(fā)展、規(guī)范三個階段，每個階段均具有時(shí)代特色，反不同的特征。（幾個時(shí)期發(fā)展情況略）三、土地一級開發(fā)范圍土地一級開發(fā)范圍是指土地一級開發(fā)的內(nèi)容，通過土地一級開發(fā)所完成的工作內(nèi)容。1、前期開發(fā)范圍土地儲備管理辦法第十九條規(guī)定：前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位。2、土地一級開發(fā)范圍1）土地一級開發(fā)是在土地儲備的基礎(chǔ)上衍生出來的，開發(fā)的內(nèi)容緣于儲

50、備中的前期開發(fā)，只不過土地一級開發(fā)作為一項(xiàng)任務(wù)單獨(dú)分離出來實(shí)施后，賦予了其更多的內(nèi)容。對于土地一級開發(fā)的范圍。各個地方的規(guī)定也存在差異，比如更多地方將按照土地管理法規(guī)定應(yīng)當(dāng)由市、縣國土資源管理部門實(shí)施的集體土地征收工作放到了土地一級開發(fā)中，也有的地方將土地一級開發(fā)工作限定于國有土地范圍內(nèi)實(shí)施，結(jié)合各地實(shí)務(wù)，土地一級開發(fā)范圍大致包括：集體土地征收、集體土地上房屋的拆遷補(bǔ)償安置、國有土地上房屋征收補(bǔ)償安置、國有土地收回、規(guī)劃的編制（包括區(qū)域控制性規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃）、市政配套設(shè)施建設(shè)、“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”等工作。2）土地一級開發(fā)項(xiàng)目大致可分為：城中村（舊村）改造、棚戶區(qū)（舊城、危舊

51、房、危險(xiǎn)房屋）改造、新城區(qū)開發(fā)、片區(qū)開發(fā)（連片開發(fā)）等。四、土地一級開發(fā)實(shí)施主體（一）土地一級開發(fā)主體國土部、財(cái)政部和央行于2007年聯(lián)合印發(fā)的土地儲備管理辦法規(guī)定，土地儲備機(jī)構(gòu)有權(quán)對儲備土地進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理、臨時(shí)利用及為儲備土地、實(shí)施前期開發(fā)進(jìn)行融資等活動。從而確定了土地儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地一級開發(fā)的權(quán)力，土地儲備機(jī)構(gòu)為土地一級開發(fā)主體。（二）土地一級開發(fā)實(shí)施主體土地一級開發(fā)實(shí)施主體是指接受政府授權(quán)或者協(xié)議委托，依照相關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)，具體實(shí)施土地一級開發(fā)的主體。土地一級開發(fā)主體既可以自行實(shí)施一級開發(fā)工作，也可以委托其他主體實(shí)施。總結(jié)地方現(xiàn)行的規(guī)定，土地一級開發(fā)實(shí)施主體主要包括政府

52、（土地儲備機(jī)構(gòu)）、社會主體等。五、土地一級開發(fā)模式根據(jù)土地一級開發(fā)實(shí)施主體的不同和運(yùn)作方式的不同，土地一級開發(fā)可以分為政府運(yùn)作和市場化運(yùn)作兩種模式。政府運(yùn)作模式，即完全由政府建立的土地儲備機(jī)構(gòu)或國有控股或參股企業(yè)進(jìn)行土地一級開發(fā)；市場化運(yùn)作模式，即政府通過招投標(biāo)的方式從多家社會主體中擇優(yōu)選擇進(jìn)行土地一級開發(fā)。（一）政府運(yùn)作模式政府運(yùn)作模式可以簡單的分為三種類型：（1）由土地儲備機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)。（2）由承擔(dān)土地儲備職責(zé)的國有企業(yè)或?qū)ｉT承擔(dān)土地一級開發(fā)職責(zé)的國有企業(yè)負(fù)責(zé)一級開發(fā)。（3）由土地儲備機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)聯(lián)合負(fù)責(zé)一級開發(fā)。（二）市場化運(yùn)作模式市場化運(yùn)作模式是指通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)

53、實(shí)施土地開發(fā)，由開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施，通過招標(biāo)方式確定開發(fā)企業(yè)后，土地儲備機(jī)構(gòu)與中標(biāo)開發(fā)企業(yè)簽訂土地一級開發(fā)委托協(xié)議。該模式要求政府面向市場招標(biāo)，所有企業(yè)都享有平等的投標(biāo)、中標(biāo)權(quán)利。這一模式相比政府運(yùn)作模式，可以通過競爭有效地降低一級開發(fā)的成本，減少土地儲備機(jī)構(gòu)的融資壓力，受到不少地方政府的青睞。兩種方式比較當(dāng)前，政府運(yùn)作模式和市場化運(yùn)作模式這兩種不同的開發(fā)模式在各地方均存在，每種模式的具體操作也會存在差異。結(jié)合兩種模式的各自特點(diǎn)，總結(jié)兩種一級開發(fā)模式利弊，進(jìn)行對比。政府運(yùn)作模式是由政府相關(guān)部門或國有企業(yè)具體實(shí)施，可以保證土地開發(fā)為熟地

54、后的土地增值收益為政府所有，增加政府財(cái)政收入。同時(shí)，儲備主體的單一，在土地使用權(quán)出讓時(shí)，不會引發(fā)一、二級開發(fā)主體之間的矛盾。而且政府更能保障基層群眾的利益，也更能站在公眾角度解決問題，避免了企業(yè)參與土地一級開發(fā)可能出現(xiàn)的片面追求經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)致的如拆遷安置方面的社會矛盾。但是該種方式，由于土地一級開發(fā)對于資金量的需求巨大，對于政府主體而言，存在巨大的融資壓力，而且儲備和開發(fā)并存進(jìn)行，很容易引起政府機(jī)構(gòu)的腐敗。市場化運(yùn)作模式，一級開發(fā)交由市場主體來運(yùn)作，可以有效的利用社會資金，降低政府投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)有利于遏制腐敗。但這種模式也存在問題：（1）容易造成一二級開發(fā)混亂，認(rèn)為造成一級開發(fā)主體壟斷二級開發(fā)市

55、場。大多數(shù)的土地一級開發(fā)實(shí)施企業(yè)并不是為了要賺取一點(diǎn)點(diǎn)的一級開發(fā)利潤，而是為了取得成本和信息上的優(yōu)勢，先人為主，更容易的在土地招拍掛時(shí)競得土地，導(dǎo)致出讓的公平、公正不能實(shí)現(xiàn)。（2）土地一級開發(fā)實(shí)施企業(yè)為了追求效率，可能采取不正當(dāng)?shù)氖侄巍＃?）一級開發(fā)收益分成面臨的國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。很多地方采取收益分成方式委托實(shí)施一級開發(fā)，二級出讓收益的分成除了讓一級開發(fā)主體收取巨額回報(bào)外，還可能因?yàn)橐患夐_發(fā)主體享有的收益分成的優(yōu)勢而阻止了土體二級市場的公平競爭，土地不能實(shí)現(xiàn)真正市場價(jià)值。（4）實(shí)務(wù)操作過程中對于一級開發(fā)成本、工程質(zhì)量等，當(dāng)前各地普遍面臨缺乏行之有效的監(jiān)管。六、土地一級開發(fā)程序經(jīng)總結(jié)，各地的土地

56、一級開發(fā)程序大致如下：1、原土地所有者或使用者在征得區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上級主管部門的同意后向市國土局提出土地一級開發(fā)申請。2、市國土局受理申請并進(jìn)行土地開發(fā)項(xiàng)目預(yù)審。3、通過土地預(yù)審的項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)，委托市、區(qū)縣土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織編制土地儲備開發(fā)實(shí)施方案，開發(fā)實(shí)施方案主要包括：待儲備開發(fā)地塊的范圍、土地面積、控規(guī)條件、地上物狀況、儲備開發(fā)成本、土地收益、開發(fā)計(jì)劃、實(shí)施方式等。4、編制了開發(fā)實(shí)施方案的項(xiàng)目上由市國土局會同市發(fā)展改革、規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保等部門參加的聯(lián)審會，通過會審，對建設(shè)項(xiàng)目土地一級開發(fā)的實(shí)施方案中土地、產(chǎn)業(yè)政策、城市規(guī)劃、建設(shè)資質(zhì)、交通及環(huán)保等條件提出原則意見。5、通過

57、聯(lián)審會的項(xiàng)目確定土地開發(fā)主體1）土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施土地開發(fā)的，由土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。儲備機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)土地開發(fā)具體管理的，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)開發(fā)企業(yè)簽訂土地一級開發(fā)管理委托協(xié)議。2）通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)實(shí)施土地開發(fā)的，由開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。通過招標(biāo)方式確定開發(fā)企業(yè)后，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)開發(fā)企業(yè)簽訂土地一級開發(fā)委托協(xié)議。6向市發(fā)展和改革委員會辦理核準(zhǔn)手續(xù)，向市規(guī)劃部門辦理規(guī)劃意見，向市國土部門辦理用地手續(xù)，涉及交通、園林、文物、環(huán)保和市政專業(yè)

58、部門的，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定辦理相應(yīng)手續(xù)。7如果開發(fā)項(xiàng)目涉及新增集體土地辦理農(nóng)用地征收、農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)或存量國有建設(shè)用地收回國有土地使用權(quán)的，依法辦理相關(guān)手續(xù)，并獲得市人民政府的批準(zhǔn)。8在取得市人民政府的批準(zhǔn)文件后，辦理征地、拆遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)手續(xù)。9編制項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)文件。.組織實(shí)施征地、拆遷和回遷房建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。.組織驗(yàn)收建設(shè)項(xiàng)目的土地一級開發(fā)完成后由國土局組織相關(guān)局進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收審核的內(nèi)容：審核土地一級開發(fā)成本；驗(yàn)收土地開發(fā)程度是否達(dá)到合同的要求。驗(yàn)收合格后支付一級開發(fā)費(fèi)用，土地納入儲備庫。七、十地一統(tǒng)開好扁利橙式社會主體接受政府委托的方式參與土地一級開發(fā)，如何回報(bào)，最終能否盈利

59、，是其最關(guān)心的問題。各地對于一級開發(fā)回報(bào)的支付方式可以分為如下三種：（一）T程總承包模式土地一級開發(fā)企業(yè)接受政府（土地儲備機(jī)構(gòu)）的委托，實(shí)施土地一級開發(fā)。土地儲備機(jī)構(gòu)除返還土地一級開發(fā)企業(yè)成本外，按照土地一級開發(fā)成本的一定百分比支付經(jīng)營利潤，如北京市規(guī)定利潤率不高于預(yù)計(jì)成本的8%,石家莊市熱宗不超過成本的10%.（二）收益分成模式土地一級開發(fā)企業(yè)接受政府（土地儲備機(jī)構(gòu)）的委托進(jìn)行土地一級開發(fā)，生地變成熟地、毛地變凈地之后，進(jìn)行土地招拍掛出讓，出讓所得扣除開發(fā)成本、稅費(fèi)以及各項(xiàng)政策性規(guī)費(fèi)后，對于產(chǎn)生的土地增值收益在政府和企業(yè)之間按照一定的比例進(jìn)行分成。如重慶市的土地一級開發(fā)采用的是這種方式。在當(dāng)

60、前的房地產(chǎn)行情下，這種方式利潤要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第一種方式，但該種方式如何確定收益比例，在保證一級開發(fā)企業(yè)收益的同時(shí)，要確保國有資產(chǎn)不流失，是個很難說清的問題。同時(shí)該種方式如果允許一級開發(fā)企業(yè)參與二級市場競爭的話，很容易產(chǎn)生土地二級市場壟斷的問題。但收益分成的方式理論上也存在風(fēng)險(xiǎn)，房地產(chǎn)市場行情不好，土地如果不能出讓或者不能產(chǎn)生收益，一級開發(fā)實(shí)施企業(yè)難以盈利。(二)十地補(bǔ)償模式土地一級開發(fā)企業(yè)在完成規(guī)定的土地一級開發(fā)任務(wù)后，土地儲備機(jī)構(gòu)并不是給予現(xiàn)金計(jì)算，而是開發(fā)企業(yè)一定面積土地作為補(bǔ)償。這種方式利潤要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第一種方式，但資金壓力大，而且這種以物相抵的方式在操作過程中存在著障礙：(1)按照法律規(guī)定，