1、進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障的立法考慮【摘要】針對(duì)目前我國(guó)專門針對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障法律制度缺失，詳細(xì)分析了我國(guó)進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障權(quán)的現(xiàn)狀以及進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障法律制度建立的必要性，指出根據(jù)我國(guó)實(shí)際建立健全專門針對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障法律制度，是我國(guó)目前進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障法律制度的必然形式。針對(duì)我國(guó)詳細(xì)國(guó)情，借鑒國(guó)外經(jīng)歷，提出完善進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障制度的幾點(diǎn)立法建議。【關(guān)鍵詞】進(jìn)城務(wù)工人員；城市化；法律制度全國(guó)總工會(huì)的調(diào)查顯示，2022年全國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)的人數(shù)為9820萬，并以每年500萬的數(shù)字增加，每3個(gè)產(chǎn)業(yè)工人就有2個(gè)來自農(nóng)村。進(jìn)城務(wù)工人員已成為一個(gè)不容無視的規(guī)模宏大的特殊社

2、會(huì)群體，但由于戶籍的限制，他們被排斥在社會(huì)保障體系之外，在生活條件、就業(yè)、醫(yī)療等諸多方面，都處于一種隨時(shí)受到威脅的狀態(tài)。進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障制度是我國(guó)社會(huì)保障制度中重要的組成局部，不僅關(guān)系到他們的權(quán)益問題而且直接影響到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的開展與社會(huì)的穩(wěn)定。一、外來務(wù)工人員的社會(huì)保障權(quán)的現(xiàn)狀戶籍制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元構(gòu)造，讓外來務(wù)工人員背負(fù)著“農(nóng)民的身份，從事著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工作，卻被排除在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制之外；因?yàn)榉珠_了農(nóng)村，分開了土地，也失去了最低限度的保障。所以，外來務(wù)工人員是特殊的社會(huì)群體，他們的社會(huì)保障權(quán)利根本上得不到保護(hù)。一外來務(wù)工人員的“農(nóng)民的身份，使他們游離于城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)在

3、建國(guó)后的四十多年中一直處于分割狀態(tài)，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移受到嚴(yán)格的控制，直到1980年代末對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移才逐漸有所放松。1990年代初開場(chǎng)在城市工作的農(nóng)村勞動(dòng)力大幅度增加，1988年大約有2500萬，1995年為8000萬，2022年到達(dá)9820萬人。在20世紀(jì)90年代中期，農(nóng)村外出打工的勞動(dòng)力約占全部農(nóng)村勞動(dòng)力的18%。勞動(dòng)力流動(dòng)已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中不可無視的因素和潛在的動(dòng)力?！懊窆こ币殉蔀槲覈?guó)社會(huì)特有的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象，它折射出中國(guó)大量的農(nóng)民群體的流動(dòng)軌跡，折射出傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)向工業(yè)化邁進(jìn)的歷程。盡管如此，中國(guó)的戶籍制度仍然將在城市的勞動(dòng)力明確地分成戶籍勞動(dòng)力和外來勞動(dòng)力，在住房、就業(yè)政策、

4、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等方面區(qū)別對(duì)待。進(jìn)城務(wù)工人員在城市生活并從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工作，但是由于從戶籍上來說他們的身份仍然是農(nóng)民，所以在制度的歧視下，他們不能與城鎮(zhèn)居民享受同等的待遇，權(quán)益得不到保障。億左右的進(jìn)城務(wù)工人員沒有相對(duì)穩(wěn)定的根本社會(huì)保障。1.社會(huì)保障制度最核心的是失業(yè)保險(xiǎn)。由于城鄉(xiāng)隔離的二元戶籍制度的存在，進(jìn)城務(wù)工人員因其農(nóng)民身份的限制無法在城鎮(zhèn)中成為國(guó)有企事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)的正式職工。所以大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工人員只能選擇在中小企業(yè)或城里人不愿意干的崗位工作。因?yàn)榉芍贫炔唤∪?，許多中小企業(yè)的老板，為了降低勞動(dòng)本錢，不為在企業(yè)打工的進(jìn)城務(wù)工人員辦理社會(huì)保險(xiǎn)。進(jìn)城務(wù)工人員常常面臨失業(yè)的危險(xiǎn)，由于他們中

5、的大多數(shù)沒有失業(yè)保險(xiǎn)，所以在失業(yè)期間不能像城鎮(zhèn)居民一樣享受失業(yè)補(bǔ)助。2.進(jìn)城務(wù)工人員大多從事建筑業(yè)和制造業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)最多的工作，工傷事故是對(duì)他們最大的生活風(fēng)險(xiǎn)。由于工作的流動(dòng)性大，他們普遍沒有工傷保險(xiǎn)，在發(fā)生工傷后，他們只能從老板那里得到少量賠償甚至得不到賠償。3.進(jìn)城務(wù)工人員工作環(huán)境惡劣，工資待遇低，他們抗風(fēng)險(xiǎn)的才能比一般的城鎮(zhèn)居民更弱，但是由于制度的限制，他們卻不能享受城鎮(zhèn)最低生活保障，只能由自己承當(dāng)自然災(zāi)害、疾并年老等帶來的風(fēng)險(xiǎn)。二進(jìn)城務(wù)工人員失去了農(nóng)村社會(huì)保障制度的保護(hù)目前，大局部農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員還保存著戶口所在地的承包土地，但是他們已經(jīng)主要從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，他們或利用自己的閑暇時(shí)間從事農(nóng)業(yè)

6、消費(fèi)，或利用家庭輔助勞動(dòng)力來經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，但是只有在確實(shí)毫無選擇的情況下他們才會(huì)選擇回家種地。對(duì)于進(jìn)城務(wù)工者來說，種地只能在沒有生活保障時(shí)滿足根本的生存需要，是在現(xiàn)有制度安排下進(jìn)城農(nóng)民躲避社會(huì)生活風(fēng)險(xiǎn)的一種行為安排?，F(xiàn)實(shí)是我國(guó)人均耕地少，對(duì)土地的投入大產(chǎn)出小，對(duì)于農(nóng)民來說保障功能已經(jīng)是附帶性的較低的保障。對(duì)于進(jìn)城務(wù)工人員來說，這些土地資源更是不能成為經(jīng)濟(jì)資源為他們帶來收益。現(xiàn)行的農(nóng)村保障制度根本是以縣為單位的進(jìn)展統(tǒng)籌。農(nóng)村保障中的養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療制度、五保戶制度、救濟(jì)制度，也因?yàn)樗麄兎珠_生長(zhǎng)的地方進(jìn)城務(wù)工而失去保障的功能。所以，進(jìn)城務(wù)工人員被普通農(nóng)民所享受的極低且不完善的社會(huì)保障制度排除在外。二

7、、建立進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)法律保障制度的必要性一有利于推動(dòng)我國(guó)的城市化進(jìn)程我國(guó)正處于快速推進(jìn)城市化的關(guān)鍵階段，在這個(gè)過程中農(nóng)村人口流入并可以很好地融入城市生活非常關(guān)鍵。傳統(tǒng)體制下與戶籍身份嚴(yán)密相聯(lián)的就業(yè)、居注教育等方面的制度安排正在逐漸發(fā)生變化，由于這些制度安排所導(dǎo)致的對(duì)農(nóng)村人口城市化的阻礙作用正在減弱并逐漸消除。而唯有社會(huì)保障制度仍然維持了城鄉(xiāng)居民之間的利益差異，迄今為止，我國(guó)已經(jīng)建立起來的社會(huì)保障制度，仍然保持了城鄉(xiāng)分割的格局，即使是那些已經(jīng)在事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化的人口，也仍然被排斥于城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系之外。因此，真正阻礙農(nóng)村人口城市化進(jìn)程的最大障礙并不是戶籍制度，而是我國(guó)社會(huì)保障制度的不完善。

8、正是由于進(jìn)城務(wù)工人員不能與城鎮(zhèn)居民在社會(huì)保障方面享有平等待遇，使他們?cè)谶M(jìn)城時(shí)心存憂慮，不能完全放棄土地的保障，極大地阻礙了他們流入并融入城市生活。這樣的現(xiàn)實(shí)影響到了我國(guó)城市化進(jìn)城的步伐。只有將進(jìn)城務(wù)工人員納入完善的社會(huì)保障體系之內(nèi)，為他們提供根本的生活保障，使他們完全分開土地，從事非農(nóng)業(yè)消費(fèi)，才能推動(dòng)我國(guó)城市化的進(jìn)程。二有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定我國(guó)?憲法?第45條明文規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)才能的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物資幫助的權(quán)利。國(guó)家開展為公民享有這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)惹事業(yè)。進(jìn)城務(wù)工人員與城鎮(zhèn)職工從事同樣的工作，為城市開展作出了重

9、大奉獻(xiàn)，理應(yīng)平等地同城鎮(zhèn)居民一起享受社會(huì)保障權(quán)利，這是社會(huì)公平的應(yīng)有之意。在進(jìn)城務(wù)工人員由于收入低下，抗風(fēng)險(xiǎn)才能弱，他們中的一局部人成為了新的城市貧困階層，由于進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障制度缺失，會(huì)使他們連根本的生存條件也不具備，這將導(dǎo)致社會(huì)對(duì)立和矛盾，是導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的因素。通過完善進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障法律制度，保障其根本的生存需要，減輕他們的生存壓力，有利于緩解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。三有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度的建立中國(guó)的社會(huì)保障制度及改革一直沿襲的是以城鄉(xiāng)“二元的做法，農(nóng)村居民始終處于中國(guó)社會(huì)保障體系的邊緣，目前大局部社會(huì)保障的內(nèi)容仍然將整個(gè)農(nóng)村人口排斥在保障體制以外。城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度

10、改革自改革開放以來一直在不斷完善過程中，并且新舊制度能有效對(duì)接，但在農(nóng)村，自從原有的集體保障和合作醫(yī)療制度隨著以社隊(duì)為根底的集體經(jīng)濟(jì)的瓦解而喪失之后，農(nóng)村陷入了不得不依靠單一的傳統(tǒng)家庭保障的境地，真正意義上的社會(huì)保障才剛剛起步，統(tǒng)籌層次低，覆蓋面小，共濟(jì)性差，管理程度低，可持續(xù)性弱。城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的開展有很大差距，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的一體化還有待時(shí)日。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.進(jìn)城務(wù)工人員因其特殊性，假如將已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民納入到農(nóng)村社保體系，對(duì)這一群體來說起不到社會(huì)保障作用。并且這種沿襲城鄉(xiāng)二元的做法還會(huì)給今后城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的施行操作帶來新的問題和不便。將這一群體根據(jù)收入來源地原那么就地

11、參保，將其先納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之內(nèi)，便于開展社會(huì)保障的各項(xiàng)工作。同時(shí)，通過將進(jìn)城務(wù)工人員納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的理論，從中發(fā)現(xiàn)問題和尋找解決方案，有利于逐步將全部農(nóng)村人口納入全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。三、關(guān)于進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障的立法建議進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障已經(jīng)成為我國(guó)建立健全社會(huì)保障體系的重要問題，是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和開展的問題。?中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議?中提出“加快完善社會(huì)保障體系，建立健全與經(jīng)濟(jì)開展程度相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，合理確保保障標(biāo)準(zhǔn)和方式。認(rèn)真解決進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障問題。這為解決進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障問題提供了良好的契機(jī)。國(guó)家雖然規(guī)定務(wù)工人員要參

12、加養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、計(jì)生保險(xiǎn)以及醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)，個(gè)人和務(wù)工單位要交納社會(huì)保險(xiǎn)金。但是現(xiàn)狀是參保率不高，退保率逐年上升。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部最新統(tǒng)計(jì)顯示，目前我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工的規(guī)模約為12億人，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率為15左右。以經(jīng)濟(jì)比擬興旺的省份江蘇為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前進(jìn)城務(wù)工人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅占22%、參加醫(yī)療保險(xiǎn)的占16%、工傷保險(xiǎn)的占19%。這主要是由于法律制度等方面的原因。筆者主要從法律制度的建立方面談一下進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障問題。建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障法律制度可以解決進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障問題，但是制定統(tǒng)一的?社會(huì)保障法?還有待時(shí)日，有限的法律法

13、規(guī)又大多把進(jìn)城務(wù)工人員排除在外，因此急需完善現(xiàn)行社會(huì)保障法律制度以保護(hù)進(jìn)城務(wù)工人員的合法權(quán)益。一制定?失業(yè)保險(xiǎn)法?我國(guó)?失業(yè)保險(xiǎn)條例?第一次將進(jìn)城務(wù)工人員納入社會(huì)保障體系，該?條例?第21條規(guī)定：“單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿一年，本單位并已繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)合同期滿未簽定或者提早解除勞動(dòng)合同的，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)其工作時(shí)間長(zhǎng)短，對(duì)其支付一次性生活補(bǔ)助金。該?條例?存在以下問題：一是立法層次低，因此缺乏執(zhí)行力和強(qiáng)迫性；二是以單位繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)為失業(yè)者獲得失業(yè)補(bǔ)助的前提，使外來務(wù)工人員是否可以獲得失業(yè)補(bǔ)助依賴于單位，但是中小企業(yè)逃避繳納社會(huì)保險(xiǎn)金是很普遍的現(xiàn)象；三是很多進(jìn)城務(wù)工人員從

14、事臨時(shí)性工作，規(guī)定了工作期限在一年以上，把他們排除在外。因此，應(yīng)該制定?失業(yè)保險(xiǎn)法?，以法律的形式把失業(yè)保險(xiǎn)制度確定下來，明確用人單位一旦招用職工就應(yīng)該依法繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，這是法律上的義務(wù)，假如不履行將承當(dāng)相應(yīng)法律后果。勞動(dòng)者無論工作期限的長(zhǎng)短，均有權(quán)按照法律的規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。由用人單位在設(shè)立時(shí)交納一定數(shù)額的失業(yè)保險(xiǎn)保證金，一旦用人單位沒有按照規(guī)定為勞動(dòng)者繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，這局部保證金就成為失業(yè)救濟(jì)基金，為失業(yè)之后得不到救濟(jì)的勞動(dòng)者提供根本的生活保障。二制定?工傷保險(xiǎn)法?2022年1月1日，我國(guó)公布了新的?工傷保險(xiǎn)條例?，規(guī)定了適用對(duì)象是具有雇傭關(guān)系的各類企業(yè)的雇員。毫無疑問，進(jìn)城務(wù)工人員應(yīng)

15、該適用該?條例?。但是事實(shí)上該?條例?的公布并未解決進(jìn)城務(wù)工人員的工傷保險(xiǎn)問題。由于很多企業(yè)不參加工傷保險(xiǎn)，繳納保險(xiǎn)費(fèi)，使勞動(dòng)者在遭遇工傷事故時(shí)，還是得不到保障。因此，為了保證工傷保險(xiǎn)制度的強(qiáng)迫性與執(zhí)行力，應(yīng)該進(jìn)步立法層次，制定?工傷保險(xiǎn)法?，強(qiáng)迫企業(yè)參加工傷保險(xiǎn)，工會(huì)和有關(guān)勞動(dòng)行政部門應(yīng)該履行其監(jiān)視職能，對(duì)于不參加工傷保險(xiǎn)的企業(yè)進(jìn)展法律制裁。三制定?養(yǎng)老保險(xiǎn)法?和?醫(yī)療保險(xiǎn)法?隨著進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民越來越多，傳統(tǒng)的個(gè)人保險(xiǎn)帳戶與戶籍聯(lián)絡(luò)的制度已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)的要求了?，F(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)區(qū)域統(tǒng)籌不能滿足人員的大規(guī)?？缡×鲃?dòng)。有相當(dāng)大的一局部進(jìn)城務(wù)工人員沒有穩(wěn)定的工作，流動(dòng)性較大，跨省區(qū)流動(dòng)后很難轉(zhuǎn)移社會(huì)

16、保險(xiǎn)關(guān)系，因此只有選擇退保。因此個(gè)人保險(xiǎn)帳戶應(yīng)該與戶籍脫鉤，應(yīng)該在全國(guó)范圍內(nèi)都可以隨著工作地點(diǎn)的變動(dòng)進(jìn)展轉(zhuǎn)移，并逐步與城鎮(zhèn)個(gè)人保險(xiǎn)帳戶相銜接。要使個(gè)人保險(xiǎn)帳戶可以在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)，前提是必須制定?養(yǎng)老保險(xiǎn)法?和?醫(yī)療保險(xiǎn)法?，在此根底上建立全國(guó)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，使養(yǎng)老金帳戶和醫(yī)療費(fèi)帳戶實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。四建立適用于進(jìn)城務(wù)工人員的最低生活保障制度最低生活保障制度是國(guó)家基于保障人權(quán)的需要對(duì)待特困居民施行的一種無償救助制度。它常常被稱為“最后的平安網(wǎng)，是確保每一個(gè)社會(huì)成員不至于因?yàn)槭杖氲闹袛嗷蚨萑胴毨嗵兜囊豁?xiàng)法律制度。進(jìn)城務(wù)工人員是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建立中不可或缺的重要力量，當(dāng)其根本生活難以維持時(shí)，國(guó)家當(dāng)然有義務(wù)對(duì)其進(jìn)展救助。而且如前所述，進(jìn)城務(wù)工人員很容易成為城市貧困階層，如不能妥善解決他們的根本生存問題將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。因此應(yīng)該修改現(xiàn)行法律將進(jìn)城務(wù)工人員納入最低生活保障體系之內(nèi)。針對(duì)大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工人員的還保存著承包土地的現(xiàn)狀，假如一刀切地完全適用最低生活保障制度，在確定低保對(duì)象計(jì)算所得時(shí)會(huì)出現(xiàn)