1、推進(jìn)合憲性審查維護(hù)憲法權(quán)威依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。必須把宣傳和樹立憲法權(quán)威作為全面推進(jìn)依法治國的重大事項(xiàng)抓緊抓好，切實(shí)在憲法實(shí)施和監(jiān)督上下功夫。習(xí)近平黨的十九大報(bào)告提出，要加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。多名憲法學(xué)者解釋，所謂“合憲性審查”，就是對(duì)憲法以下的法律文件是否符合憲法精神進(jìn)行審查，是憲法監(jiān)督的一種方式。清華大學(xué)法學(xué)院教授林來梵完全沒想到，一堂課結(jié)束，朋友圈就被“合憲性審查”一詞刷了屏。10 月 18 日上午，中共中央總書記習(xí)近平在十九大報(bào)告中提出，要“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督， 推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”。林來梵發(fā)現(xiàn)，這是在黨的正式

2、文件中首次出現(xiàn)“合憲性審查”這一表述。有學(xué)者連夜寫了上萬字文章，擊節(jié)叫好。用中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長(zhǎng)莫紀(jì)宏的話來說，合憲性審查將為憲法實(shí)施和監(jiān)督提供制度性保障，“這將給中國法治建設(shè)帶來革命性變革”。憲法學(xué)者已經(jīng)為此建言奔走了30 多年，呼吁在中國建立“合憲性審查制度”，對(duì)違反憲法的法律法規(guī)、“紅頭文件”等進(jìn)行審查糾正，真正讓憲法從“紙面”走向?qū)嵺`，保障公民的基本權(quán)利。多位學(xué)者向南都記者指出，可以預(yù)期的是，為落實(shí)十九大要求推進(jìn)合憲性審查工作，全國人大或?qū)⒃鲈O(shè)憲法委員會(huì)。憲法監(jiān)督的一種方式多名憲法學(xué)者向南都記者解釋，所謂“合憲性審查”，就是對(duì)憲法以下的法律文件是否符合憲法精神進(jìn)行審查，是憲法

3、監(jiān)督的一種方式。 憲法明確規(guī)定：一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。2007 年， 69 名教授曾就勞動(dòng)教養(yǎng)制度問題上書全國人大常委會(huì)，建議啟動(dòng)違憲審查?！斑`憲審查”是“合憲性審查”的另一種稱呼。“它們就像硬幣的兩面， 正過來說是合憲性審查，反過來說是違憲審查，都是要落實(shí)憲法監(jiān)督?！绷謥龛筇岬剑?1982 年修改憲法時(shí)，曾圍繞如何推進(jìn)違憲審查工作、建立中國的憲法監(jiān)督制度進(jìn)行探討，終因意見不一、多重顧慮而被擱置。中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長(zhǎng)莫紀(jì)宏透露，當(dāng)時(shí)有“力挺派”非常堅(jiān)定地推動(dòng)違憲審查， 但仍有不少人擔(dān)心“搞違憲審查， 會(huì)不會(huì)打破政治生

4、態(tài)，導(dǎo)致不同機(jī)關(guān)之間形成強(qiáng)大的張力？”“一說某部門某領(lǐng)導(dǎo)制定的規(guī)范性文件違法還違憲了，臉面上掛不住”。上世紀(jì) 90 年代末，學(xué)界提出“合憲性審查”一詞。“這是一個(gè)中性的描述，更為溫和， 也逐漸為學(xué)界主流所接受。”林來梵說，此后學(xué)界推進(jìn)“合憲性審查”的建言從未停歇。 為什么如此重視“合憲性審查”？ 在憲法學(xué)者看來，此前由于缺乏“具有實(shí)效性”的監(jiān)督制度、糾正措施，對(duì)違反憲法規(guī)定的法律法規(guī)和相關(guān)行為一直難以糾正，這讓憲法條文停留在“紙面”上，憲法實(shí)施陷入“困局”。 林來梵認(rèn)為，過去30多年，中國進(jìn)入大規(guī)模立法時(shí)代，形成了社會(huì)主義法律體系，但也存在漏洞立法的部門化傾向、地方保護(hù)主義等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?！罢f

5、白了，憲法沒有牙齒，一旦被違反，沒有辦法有效地審查和追究，也沒有形成公開機(jī)制和警示作用?！绷謥龛笳f。合憲性審查，對(duì)保障公民權(quán)利、規(guī)范政府行為都具重要意義，這已成為憲法學(xué)者的共識(shí)。備案審查先行“探路” 年13在憲法學(xué)者為“合憲性審查”奔走呼吁的同時(shí)，全國人大方面已在“靜悄悄”地推動(dòng)相關(guān)工作。憲法明確規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)有監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)。立法法對(duì)此進(jìn)一步作出具體規(guī)定。2004 年，全國人大常委會(huì)在法制工作委員會(huì)下設(shè)“法規(guī)備案審查室”，負(fù)責(zé)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和司法解釋開展審查研究， 糾正其中存在的違憲違法問題。“聽說這個(gè)室成立，我們?yōu)樗吲d了好一陣子?！绷謥龛蟾嬖V南都

6、記者。莫紀(jì)宏向南都記者介紹，備案審查主要對(duì)規(guī)范性文件的合憲性、合法性或適當(dāng)性進(jìn)行審查，其承擔(dān)的工作實(shí)際上就是廣義上的“合憲性審查”，可視作是一種先行“探路”。13年來，備案審查室通過溝通協(xié)商、督促制定機(jī)關(guān)糾正的法規(guī)、司法解釋有上百件。尤其十八大以來，備案審查的監(jiān)督力度明顯增強(qiáng)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序。十八屆四中全會(huì)再次提出，要完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。南都記者獲取到的數(shù)據(jù)顯示，在過去5 年里，該部門逐件審查研究了 50 多件行政法

7、規(guī)和上百件司法解釋，實(shí)現(xiàn)對(duì)新制定的行政法規(guī)、司法解釋的“全覆蓋”。今年以來，對(duì)于新制定的地方性法規(guī)也開始了逐件審查。近兩年來，備案審查工作逐漸從“幕后”走向“臺(tái)前”，“一輛電動(dòng)自行車引發(fā)的合法性審查”、“最高檢爭(zhēng)議11 年的附條件逮捕制度經(jīng)備案審查被叫?！钡劝咐群笠娭T報(bào)端。今年 10 月，應(yīng) 4 名勞動(dòng)法專家提出審查建議，全國人大常委會(huì)法工委向 5 省份發(fā)出建議函，要求適時(shí)調(diào)整當(dāng)?shù)赜?jì)生條例中“超生即辭退”的有關(guān)規(guī)定，以保障憲法賦予公民的勞動(dòng)權(quán)這項(xiàng)基本權(quán)利。但在憲法學(xué)者看來，當(dāng)前的備案審查室，無論在審查范圍、審查程序還是監(jiān)督力度上，都無法真正挑起合憲性審查的重任。中國政法大學(xué)法學(xué)院教授焦洪昌向

8、南都記者指出，目前備案審查室審查的重點(diǎn)是“合法性”，而“合憲性”則相對(duì)較少。他解釋說，合法性審查是對(duì)法律以下的行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件是否符合上位法進(jìn)行審查，比如今年全國人大常委會(huì)法工委對(duì)杭州市某條例進(jìn)行審查，主要的判斷依據(jù)是“是否符合上位法而非憲法”。 “迄今為止，全國人大沒有公開過一起合憲性審查的案例。 ”林來梵進(jìn)一步指出， 目前全國人大常委會(huì)法工委下設(shè)的備案審查室，是一個(gè)司局級(jí)部門，十幾名工作人員，面對(duì)龐雜的法律法規(guī)體系、強(qiáng)力的制定機(jī)關(guān)，開展工作“非常艱難”。 林來梵提到，全國人大及其常委會(huì)制定的 250 多部法律，以及數(shù)量更多、潛在問題更大的部門規(guī)章，都未被納入該室審查范圍。此

9、外，備案審查室作為一個(gè)司局級(jí)部門，對(duì)一府兩院的問題，在此前一段時(shí)間更多是通過“柔性的溝通和斡旋”，為推動(dòng)糾正問題，往往進(jìn)行“勸說”。 值得關(guān)注的是，今年以來，備案審查室開始悄然嘗試，比如通過“函詢”、“約談”、“督辦”、會(huì)議通報(bào)等措施，增加審查的“剛性”。 是否增設(shè)“憲法委員會(huì)”多位學(xué)者向南都記者指出，推進(jìn)合憲性審查工作，接下來最為關(guān)鍵的是制度化： 明確合憲性審查的審查標(biāo)準(zhǔn)、 工作流程、糾正措施，配備完善的機(jī)構(gòu)、人力，才能讓“維護(hù)憲法權(quán)威”落到實(shí)處。 南都記者了解到，十九大召開前夕，武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅曾專門向中央相關(guān)部門遞交報(bào)告，呼吁成立“憲法委員會(huì)”，作為專門的合憲性審查機(jī)構(gòu)，研究違憲

10、爭(zhēng)議、糾正違憲行為、解釋憲法規(guī)范、完善憲法監(jiān)督制度。秦前紅的這一建議，與35 年前“ 82憲法”修改時(shí)不少專家學(xué)者呼吁設(shè)立“憲法委員會(huì)”的建議遙相呼應(yīng)。 而截至目前，對(duì)于要不要設(shè)立專門機(jī)構(gòu)以及設(shè)立什么樣的專門機(jī)構(gòu)，理論界也還存有爭(zhēng)議。 爭(zhēng)議之一是要不要設(shè)立“憲法委員會(huì)”。林來梵認(rèn)為，全國人大常委會(huì)法工委下設(shè)的備案審查室位階較低，力度不夠，未來由它審查全國人大及其常委會(huì)制定的法律是否合憲，也行不通。他認(rèn)為，推動(dòng)合憲性審查工作，增設(shè)強(qiáng)有力的“憲法委員會(huì)”、確定合憲性審查的工作流程和機(jī)制都勢(shì)在必行。但莫紀(jì)宏認(rèn)為，全國人大制定的基本法律是否合憲，全國人大常委會(huì)可以通過行使憲法解釋權(quán)或法律解釋權(quán)來解決，

11、應(yīng)當(dāng)屬于全國人大及其常委會(huì)自我監(jiān)督的范圍，不屬于“合憲性審查”，因此，不需要設(shè)置新的機(jī)構(gòu)，只需按照現(xiàn)行立法法的規(guī)定就可以啟動(dòng)合憲性審查機(jī)制。爭(zhēng)議之二是如果設(shè)立“憲法委員會(huì)”，放在哪里？學(xué)界提出兩種方案：一是在全國人大下設(shè)一個(gè)與常委會(huì)并列的機(jī)構(gòu)，常委會(huì)負(fù)責(zé)制定法律， 憲法委員會(huì)負(fù)責(zé)合憲性審查，具有較高的權(quán)威；二是在全國人大下設(shè)專門委員會(huì)，與現(xiàn)存的法律委員會(huì)、財(cái)經(jīng)委員會(huì)等9 個(gè)專委會(huì)平行。此外，林來梵還建議，“憲法委員會(huì)”的審查范圍，需按照十八屆四中全會(huì)的要求，將包括法律、部門規(guī)章在內(nèi)的所有規(guī)范性文件納入其中，進(jìn)一步規(guī)范審查程序，變此前的“柔性審查”為更“剛性”的監(jiān)督。完善憲法監(jiān)督往前一步十八大以

12、來，中央一再表示對(duì)維護(hù)憲法權(quán)威、保證憲法實(shí)施的重視。2012 年 12 月 4 日，履新中共中央總書記剛剛20 天的習(xí)近平，在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30 周年大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)，任何組織或者個(gè)人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。在這次大會(huì)上，他提到，當(dāng)前保證憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度還不健全。兩年后的十八屆四中全會(huì)，確定建立“憲法宣誓制度”，并將每年 12 月 4 日定為“國家憲法日”。也是在這次全會(huì)上，習(xí)近平就中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定 作說明時(shí)強(qiáng)調(diào)“依法治國， 首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”，并專門講到“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”，提出必須把宣傳和樹立憲法權(quán)威作為全面推進(jìn)依法治國的重大事項(xiàng)抓緊抓好，切實(shí)在憲法實(shí)施和監(jiān)督上下功夫。在秦前紅看來，這些論述是一脈相承、逐步推進(jìn)的，中央對(duì)完善憲法監(jiān)督的重視程度和力度在加大加深。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步將全面依法治國形容為“國家治理的一場(chǎng)深刻革命”，提出“成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”、“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維