1、行政執(zhí)法中應(yīng)注意的法律問(wèn)題及執(zhí)法案例分析觀韜律師事務(wù)所吳華律師1第一部分 上市公司重大資產(chǎn)重組法律規(guī)范體系第二部分 上市公司重大資產(chǎn)重組操作流程第三部分 證監(jiān)會(huì)審核關(guān)注要點(diǎn)第四部分 證券公司借殼上市案例 前言 職權(quán)合法 證據(jù)確鑿，認(rèn)定事實(shí)清楚 適用法律、法規(guī)正確 程序合法 具體行政行為公正、合理 行政機(jī)關(guān)不履責(zé)問(wèn)題一、前言3行政訴訟法第五十四條 人民法院經(jīng)過(guò)審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決： （一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1、主要證據(jù)不足的；2、適用法律

2、、法規(guī)錯(cuò)誤的；3、違反法定程序的；4、超越職權(quán)的；5、濫用職權(quán)的。4（三）被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更。（一）維持具體行政行為的條件 證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序（二）法院撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)具體行政行為的情形 主要證據(jù)不足的； 適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的； 違反法定程序的； 超越職權(quán)的； 濫用職權(quán)的。5二、職權(quán)合法（一）職權(quán)須有法律依據(jù)，不能超越職權(quán)案例：李某訴城市監(jiān)察大隊(duì)行政處罰案2005年，哈密市政府將荒山990畝劃撥給李某進(jìn)行農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)（期限三年）。期滿(mǎn)后，2009年，李某開(kāi)發(fā)800畝荒山。2010年9月，市監(jiān)察大隊(duì)

3、對(duì)李某作出行政處罰決定書(shū)：1.收回非法開(kāi)墾的800畝土地。2.處以每畝100元/畝，計(jì)80000元人民幣罰款。6法院觀點(diǎn)：一審法院：根據(jù)土地管理法新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施辦法認(rèn)定收回非法開(kāi)墾的土地，處以罰款的行政處罰決定符合法律規(guī)定。二審法院：根據(jù)土地管理法等相關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)非法占用土地等違法行為進(jìn)行行政處罰的機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)，監(jiān)察大隊(duì)沒(méi)有法律、法規(guī)的授權(quán)情況下，以自己的名義對(duì)外行使行政處罰的行為，屬于超越行政職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)。一審法院未查明監(jiān)察大隊(duì)的行政執(zhí)法權(quán)限，屬于事實(shí)不清，應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)。7（二）委托執(zhí)法問(wèn)題中華人民共和國(guó)行政處罰法第十八條 、第十九條中華人民共和國(guó)行政

4、許可法第二十四條案例：邵陽(yáng)市招募市容監(jiān)督員代替城管進(jìn)行行政處罰邵陽(yáng)市的委托“市容監(jiān)督員”的行為違反行政處罰法第18條之規(guī)定：即不得委托其他主體和個(gè)人進(jìn)行行政處罰。8（三）依職權(quán)和依申請(qǐng)的行政行為的區(qū)分依職權(quán)行政行為是行政主體主動(dòng)實(shí)施的行政行為，比如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政命令、行政征收、行政規(guī)劃、行政監(jiān)督檢查等。依申請(qǐng)行政行為是不能主動(dòng)實(shí)施，需經(jīng)行政相對(duì)人申請(qǐng)才可實(shí)施的，如行政許可、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政確認(rèn)等。9案例：潘某訴市建委注銷(xiāo)房屋登記案呂某1989年5月14日去世。2008年1月，東城區(qū)公證處接受呂某的之孫潘某的申請(qǐng)，做出公證書(shū)，證明呂某的其他繼承人放棄繼承權(quán)，上述房產(chǎn)由潘某一人繼

5、承。2009年，潘某取得房屋所有權(quán)證書(shū)，同年，潘某將房屋翻建。2012年，呂某的其他繼承人向法院起訴主張分割房產(chǎn)，法院均已超過(guò)訴訟時(shí)效為由駁回起訴。2012年3月，東城區(qū)司法局以“公證書(shū)遺漏了其他繼承人，存在顯著不當(dāng)”為由撤銷(xiāo)了上述公證書(shū)。2013年，市建委做出注銷(xiāo)房屋所有權(quán)證書(shū)決定書(shū)，內(nèi)容為：鑒于公證書(shū)是潘某繼承呂某房屋的主要依據(jù)，我委決定注銷(xiāo)潘某持有的房屋產(chǎn)權(quán)證書(shū)。潘某不服，訴至法院。10審理結(jié)果：一審法院：市建委根據(jù)公證書(shū)已經(jīng)撤銷(xiāo)的事實(shí)，決定注銷(xiāo)潘某的房產(chǎn)證，是依法履行行政權(quán)力，處理結(jié)果并無(wú)不當(dāng)，故判決維持了市建委的注銷(xiāo)決定。二審法院：法院生效民事判決已經(jīng)確認(rèn)呂某的其他繼承人喪失了對(duì)呂某

6、分割房屋的勝訴權(quán)，在沒(méi)有新的事實(shí)出現(xiàn)的情況下，市建委主動(dòng)注銷(xiāo)房產(chǎn)，執(zhí)法態(tài)度前后不一，主動(dòng)介入公民間的私權(quán)爭(zhēng)議，有悖于公平誠(chéng)信原則，判決撤銷(xiāo)一審判決，撤銷(xiāo)市建委對(duì)潘某做出房產(chǎn)注銷(xiāo)決定書(shū)。11三、證據(jù)確鑿，認(rèn)定事實(shí)清楚（一）證據(jù)的種類(lèi)根據(jù)行政訴訟法第三十一條，證據(jù)有以下幾種：書(shū)證；物證；視聽(tīng)資料；證人證言；當(dāng)事人的陳述；鑒定結(jié)論；勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄。以上證據(jù)經(jīng)法庭審查屬實(shí)，才能作為定案的根據(jù)。12（二）證據(jù)規(guī)則1證據(jù)的三性及證明力真實(shí)性合法性關(guān)聯(lián)性非法的證據(jù)排除下列證據(jù)材料不能作為定案依據(jù)：（1）嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料；（2）以偷拍、偷錄、竊聽(tīng)等手段獲取侵害他人合法權(quán)益的證據(jù)材料；（3）以

7、利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段獲取的證據(jù)材料；13（4）當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)事由超出舉證期限提供的證據(jù)材料；（5）在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域以外或者在中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)形成的未辦理法定證明手續(xù)的證據(jù)材料；（6）當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由拒不提供原件、原物，又無(wú)其他證據(jù)印證，且對(duì)方當(dāng)事人不予認(rèn)可的證據(jù)的復(fù)制件或者復(fù)制品；14（7）被當(dāng)事人或者他人進(jìn)行技術(shù)處理而無(wú)法辨明真?zhèn)蔚淖C據(jù)材料；（8）不能正確表達(dá)意志的證人提供的證言；（9）不具備合法性和真實(shí)性的其他證據(jù)材料。 以違反法律禁止性規(guī)定或者侵犯他人合法權(quán)益的方法取得的證據(jù)，不能作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。 15問(wèn)題：執(zhí)法部門(mén)通過(guò)釣魚(yú)執(zhí)

8、法所獲得的證據(jù)可否作為定案依據(jù)？釣魚(yú)執(zhí)法取得的證據(jù)在于非執(zhí)法人員采用欺騙、脅迫等方式收集的證據(jù)，違反了執(zhí)法取證的基本規(guī)定（違反證據(jù)規(guī)定五十七條），通過(guò)該種方式取得的證據(jù)無(wú)效，不能作為定案的依據(jù)。16證明力的問(wèn)題案例：宋某訴勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案宋某系某公司職工，2012年8月13日13時(shí)，宋某駕駛公司經(jīng)理的車(chē)外出，發(fā)生交通事故，造成顱腦一級(jí)傷殘。宋某向某勞動(dòng)和社會(huì)保障局提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，某勞動(dòng)和社會(huì)保障局認(rèn)為宋某駕車(chē)外出系個(gè)人行為，并非履行工作職責(zé)，認(rèn)定宋某的受傷不屬于工傷。17原告訴稱(chēng)：宋某在公司期間既從事銷(xiāo)售業(yè)務(wù)又兼任公司經(jīng)理的司機(jī)，對(duì)該事實(shí)，原告提交的證人證言以及宋某的日記均可以證實(shí)

9、。故被告認(rèn)定的宋某此次駕車(chē)外出并非履行職責(zé)的事實(shí)是錯(cuò)誤的。被告辯稱(chēng)：宋某在公司的工作崗位是業(yè)務(wù)員，并非司機(jī)。某公司向勞動(dòng)部門(mén)提交的幾份證人證言，能夠證實(shí)宋某是私自外出期間發(fā)生交通事故。18一審法院：某勞動(dòng)和社會(huì)保障局作出的工傷認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，程序合法。宋某主張自己既是業(yè)務(wù)員，又是司機(jī)，其駕車(chē)外出是公司經(jīng)理臨時(shí)指派的觀點(diǎn)，與本案有效證據(jù)證明內(nèi)容不符，故對(duì)宋某主張不予采信。一審判決維持該工傷認(rèn)定決定。19二審法院：宋某與公司簽訂勞動(dòng)合同。主要從事業(yè)務(wù)銷(xiāo)售員工作，有時(shí)也給經(jīng)理李某開(kāi)車(chē)。2012年8月13日13時(shí)許，宋某駕駛經(jīng)理李某的車(chē)外出，發(fā)生交通事故并造成顱腦部一級(jí)傷殘。二審法院認(rèn)為結(jié)合雙

10、方當(dāng)事人訴訟階段向法庭提交的有關(guān)證據(jù)，應(yīng)認(rèn)定工傷認(rèn)定決定書(shū)認(rèn)定的宋某此次駕車(chē)外出行為系個(gè)人行為這一事實(shí)證據(jù)不足。202舉證責(zé)任的分配被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件原告可以提供證明被訴具體行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告對(duì)被訴具體行政行為合法性的舉證責(zé)任。21案例：袁某訴交管局行政處罰案2005年1月20日，執(zhí)勤民警發(fā)現(xiàn)袁某駕駛的一輛捷達(dá)小客車(chē)停在首都機(jī)場(chǎng)快速路上。民警要求其將車(chē)輛開(kāi)走，但是袁某拒絕民警的要求。執(zhí)勤民警在口頭告知違法事實(shí)的情況下，當(dāng)場(chǎng)出處罰決定書(shū)（罰款200元的行政處罰），由袁某簽名后，當(dāng)場(chǎng)交付。后

11、袁某向法院起訴要求撤銷(xiāo)行政處罰。22審理結(jié)果：原告認(rèn)為自己的前面有車(chē)堵住去路，并不存在違法行為。被告在簡(jiǎn)易程序中口頭告知原告的事實(shí)以及做出的行政處罰并出具了執(zhí)勤民警的執(zhí)法記錄及工作證件、執(zhí)勤民警的當(dāng)庭陳述、現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境照片。本案中，由于適用簡(jiǎn)易程序做出的缺乏固定證據(jù)的要求，對(duì)原被告雙方證據(jù)的考量，除非原告有充分的證據(jù)證明民警恣意執(zhí)法、濫用職權(quán)，否則法院都會(huì)依據(jù)交警提供的證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定。最終，法院駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。233在訴訟過(guò)程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。24四、適用法律、法規(guī)正確（一）法律的淵源 法律 法規(guī)：行政法規(guī)和地方性法規(guī) 規(guī)章：地方政府規(guī)章和部門(mén)規(guī)章（二）法律的效力等級(jí)及沖突

12、適用規(guī)則 1法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章 2行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章 3地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章 4部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行255同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定6法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。267法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表

13、大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。行政法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。8地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時(shí)，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照下列規(guī)定的權(quán)限作出裁決：（1）同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，由制定機(jī)關(guān)裁決；27（2）地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門(mén)規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決；（3）部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。28案例：魯濰公司訴鹽務(wù)局行政

14、處罰案魯濰公司（福建鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司）從江西等地購(gòu)進(jìn)350噸工業(yè)鹽。蘇州鹽務(wù)局認(rèn)為魯濰公司進(jìn)行工業(yè)鹽購(gòu)銷(xiāo)和運(yùn)輸時(shí)，沒(méi)有按照鹽業(yè)管理?xiàng)l例江蘇鹽業(yè)實(shí)施條例規(guī)定辦理工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證（未經(jīng)過(guò)江蘇省鹽業(yè)公司調(diào)撥或者鹽業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)從省外調(diào)運(yùn)食鹽），決定沒(méi)收工業(yè)鹽并處罰款。魯濰公司不服向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)。29法院觀點(diǎn)：行政許可法第十五條、第十六條：在已經(jīng)制定法律、行政法規(guī)的情況下，地方政府規(guī)章只能在法律、行政法規(guī)所設(shè)定的范圍內(nèi)設(shè)定行政許可，不能設(shè)定新的行政許可。鹽業(yè)管理?xiàng)l例沒(méi)有設(shè)定工業(yè)用鹽的準(zhǔn)運(yùn)證許可制度，江蘇省人民政府不能設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證制度。行政處罰法第十三條，在已經(jīng)制定行政法規(guī)

15、的情況下，地方政府規(guī)章只能在行政法規(guī)規(guī)定給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。鹽業(yè)管理?xiàng)l例對(duì)鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營(yíng)鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒(méi)有設(shè)定行政處罰，地方政府不能對(duì)該行為設(shè)定行政處罰。30法院在審理行政案件的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)使用法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，參照規(guī)章。蘇州鹽務(wù)局雖然適用了江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法，但沒(méi)有遵循立法法第七十九條 關(guān)于法律效力等級(jí)規(guī)定，未依照行政許可法行政處罰法的規(guī)定，屬于法律適用錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷(xiāo)。31五、程序合法 （一）調(diào)查程序執(zhí)法人員調(diào)查案件，不得少于二人，并應(yīng)當(dāng)出示執(zhí)法身份證件。案例: 某房地產(chǎn)公司訴某縣規(guī)劃局行政處罰2013年7月，某縣規(guī)劃局在對(duì)房地產(chǎn)公司進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘

16、驗(yàn)和檢查依法制作了現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄，但執(zhí)法的兩名工作人員沒(méi)有向相對(duì)人出示身份證件。之后規(guī)劃局分別向房地產(chǎn)公司送達(dá)了行政處罰事先告知書(shū)、行政處罰決定書(shū)。后房地產(chǎn)公司起訴縣規(guī)劃局請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)規(guī)劃局的行政處罰決定書(shū)。32爭(zhēng)議焦點(diǎn)：執(zhí)法工作人員未出示身份證件做出的行政處罰應(yīng)否撤銷(xiāo)?審判結(jié)果：法院依據(jù)中華人民共和國(guó)行政處罰法第三十七條“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢(xún)問(wèn)，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢(xún)問(wèn)或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄?！弊罱K認(rèn)定規(guī)劃局在檢查、勘驗(yàn)程序上違法進(jìn)而撤銷(xiāo)了該行政處罰決定書(shū)。33（二）聽(tīng)取陳述和申辯的程序

17、（包含聽(tīng)證程序）案例：韓某訴國(guó)土局限期拆除違法建筑通知書(shū)案某縣國(guó)土局接到群眾舉報(bào)，對(duì)韓某在宅基地的四周私搭亂建的行為進(jìn)行調(diào)查。經(jīng)查，韓某在自家宅基地的四周修建房屋52間并將其出租，嚴(yán)重影響了周?chē)罕姷纳睢＝?jīng)過(guò)受案、辨認(rèn)、勘驗(yàn)、查詢(xún)、送達(dá)等程序?qū)n某做出限期拆除違法建筑通知書(shū)。但縣國(guó)土局在做出決定前沒(méi)有告知韓某事實(shí)和理由，也沒(méi)有聽(tīng)取其陳述和申辯。后韓某對(duì)該限期拆除違法建筑通知書(shū)提起行政訴訟。34爭(zhēng)議焦點(diǎn)：行政機(jī)關(guān)未履行告知義務(wù)是否應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)？法院判決：國(guó)土局違反行政處罰法第三十一條、三十二條的告知義務(wù)，侵害了行政相對(duì)人的程序性權(quán)利，應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)。35案例：張某訴景區(qū)管委會(huì)行政處罰案張某與某村簽訂

18、荒山土地承包經(jīng)營(yíng)合同，2009年張某聘請(qǐng)挖掘機(jī)在承包山坡范圍內(nèi)（該山坡在某風(fēng)景名勝管理區(qū)的管理范圍內(nèi)）進(jìn)行山坡挖山整帶，景區(qū)管理委員會(huì)發(fā)現(xiàn)張某的行為后，于11月9日送達(dá)了行政處罰告知書(shū)（擬作出限期3日內(nèi)恢復(fù)原狀，罰款90萬(wàn)元）；11月17日送達(dá)了聽(tīng)證告知書(shū)；12月9日送達(dá)了行政處罰決定書(shū)。張某曾兩次要求景區(qū)管理委員會(huì)進(jìn)行聽(tīng)證并未獲得準(zhǔn)許。張某向法院起訴請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政處罰決定書(shū)。36爭(zhēng)議焦點(diǎn)：未進(jìn)行聽(tīng)證的行政處罰是否應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)？審理過(guò)程中，景區(qū)管理委員為依據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)條例做出的行政處罰。趙某認(rèn)為管理委員會(huì)的事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、程序違法（未進(jìn)行聽(tīng)證、其本人未簽字）。法院認(rèn)定：張某的挖山整帶的行為不能等同于開(kāi)山、采石、開(kāi)礦，屬于適用法律錯(cuò)誤，同時(shí)，景區(qū)管理委員會(huì)對(duì)張某的罰款為依法進(jìn)行聽(tīng)證違反了行政處罰法四十二條的規(guī)定。37（三）具體行政行為的形式行政許可與行政處罰等具體行政行為均應(yīng)當(dāng)以書(shū)面的方式向行政相對(duì)人做出。38六、具體行政行為公平、合理案例：李某不服工商行政處罰案某縣工商局接唐某的舉報(bào)，查出李某向張某銷(xiāo)售的水泥(36噸，500元/噸)存在質(zhì)量問(wèn)題，經(jīng)過(guò)檢測(cè)為不合格產(chǎn)品。工商局根據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量法對(duì)李某處銷(xiāo)售金額三倍罰款。又查，李某沒(méi)有繳納罰款能力且唐某未支付貨款。李某不