蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新政策先行先試的探索與實(shí)踐作者：韓衍青于佳佳陸紅娟鄒漩何程柯婧來源：《江蘇科技信息》2018年第6期摘要：建設(shè)蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)是黨中央國務(wù)院從全局出發(fā)，著眼實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略做出的重要決策。積極探索蘇南地區(qū)科技創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式和新路徑，大力推動創(chuàng)新政策先行先試和全面改革創(chuàng)新，對于“十三五”時期蘇南乃至全省的轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。文章主要介紹了蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新政策現(xiàn)狀以及在推廣落實(shí)中關(guān)村試點(diǎn)政策方面的主要做法，研究提出相關(guān)完善建議，為進(jìn)一步深化蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)和發(fā)展提供指導(dǎo)借鑒。關(guān)鍵詞：蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)；創(chuàng)新政策；先行先試中圖分類號：F124.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A0引言蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院著眼于實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展全局做出的一項(xiàng)重大決策，是破解蘇南發(fā)展瓶頸、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、探索實(shí)現(xiàn)區(qū)域現(xiàn)代化的重要路徑［1］。自2014年10月國務(wù)院批復(fù)自創(chuàng)區(qū)設(shè)立以來，江蘇省委、省政府高度重視，全面落實(shí)國務(wù)院批復(fù)要求，出臺《關(guān)于建設(shè)蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的實(shí)施意見》，并召開專題大會進(jìn)行全面部署，明確落實(shí)推廣中關(guān)村政策，推進(jìn)先行先試，加快建設(shè)深化科技體制改革試驗(yàn)區(qū)。2015年8月，《蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》印發(fā)，明確要全面推廣落實(shí)中關(guān)村“6+4”自主創(chuàng)新政策，積極開展創(chuàng)新政策先行先試?！蛾P(guān)于建設(shè)蘇南人才管理改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施意見》《蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》“創(chuàng)業(yè)中國”蘇南創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范工程等人才發(fā)展、經(jīng)費(fèi)支持、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的改革創(chuàng)新文件相繼出臺，蘇南各市、各高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)也出臺了相應(yīng)的配套政策［2］，落實(shí)推廣中關(guān)村政策，自創(chuàng)區(qū)政策先行先試總體進(jìn)展順利，取得了積極成效。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2016年蘇南自創(chuàng)區(qū)13個高新區(qū)（園）全年完成地區(qū)生產(chǎn)總值11290億元，新注冊企業(yè)45395家，省級以上認(rèn)定的眾創(chuàng)空間數(shù)量達(dá)213家，實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目1031項(xiàng)，科技稅收減免總額達(dá)125.3億元，同比增長10%。近期，《蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》獲江蘇省人大審議通過，該《條例》將于2018年2月1日起施行，這是繼北京中關(guān)村和武漢東湖之后我國第三個關(guān)于自主創(chuàng)新示范區(qū)的地方性法規(guī)，也是第一個以城市群為基本單元的自主創(chuàng)新示范區(qū)條例。這對于促進(jìn)和保障蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，推進(jìn)創(chuàng)新政策先行先試，激發(fā)蘇南地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，加快提升蘇南自主創(chuàng)新能力，推動區(qū)域創(chuàng)新一體化】3］，示范帶動全省創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展具有重要意義】4］。1蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新政策現(xiàn)狀據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)批復(fù)以來，有關(guān)蘇南示范區(qū)政策共出臺28項(xiàng)，主要包括促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的激勵政策】5］、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)稅收政策、科技金融政策、創(chuàng)新型人才政策、綜合指導(dǎo)性政策法規(guī)文件等。從政策出臺制定部門或?qū)蛹墎砜?，國家有關(guān)部委頒布政策8項(xiàng)，江蘇省以及蘇南5市政府或部門頒布12項(xiàng)，蘇南示范區(qū)管理機(jī)構(gòu)頒布8項(xiàng)。1.1國家發(fā)布實(shí)施的試點(diǎn)政策目前，國家有關(guān)部委頒布的在蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)推廣的試點(diǎn)政策為中關(guān)村“6+4”政策［6］。試點(diǎn)政策的主要目的，一是通過調(diào)整分配政策，調(diào)動高校院所、大型企業(yè)、中小微企業(yè)和創(chuàng)新人才等不同主體的創(chuàng)新積極性。二是鼓勵特定科技創(chuàng)新行為，包括擴(kuò)大研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、科技成果處置權(quán)與收益權(quán)等。1.2江蘇省發(fā)布實(shí)施的試點(diǎn)政策省委省政府高度重視蘇南示范區(qū)的建設(shè)工作，發(fā)布了《省委省政府關(guān)于建設(shè)蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的實(shí)施意見》。該《意見》是建設(shè)示范區(qū)的指導(dǎo)性文件，是各項(xiàng)政策擬定和實(shí)施的最終依據(jù)。該《意見》明確指出在示范區(qū)內(nèi)落實(shí)推廣中關(guān)村政策。率先落實(shí)好國家向全國推廣的中關(guān)村6條政策，積極復(fù)制推廣中關(guān)村先行先試的4條政策，并積極開展創(chuàng)新政策試點(diǎn)。推進(jìn)示范區(qū)在深化科技體制改革、建設(shè)新型科研機(jī)構(gòu)、科技資源開放共享、區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新等方面先行先試、尋求突破。省級層面擬先行先試的政策首先在示范區(qū)試點(diǎn)。支持高新區(qū)借鑒上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法，探索建立負(fù)面清單管理模式，以改革工商登記制度為突破口，深化行政審批制度改革，開展相對集中的審批權(quán)試點(diǎn)，打通有利于創(chuàng)新要素快速集聚的通道。研究制定支持海外高層次人才承擔(dān)政府科技計(jì)劃的扶持措施，建立健全企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)參與國際大科學(xué)計(jì)劃和大科學(xué)工程的支持機(jī)制，完善自主創(chuàng)新產(chǎn)品首購和訂購的政策。探索企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)、科技企業(yè)孵化器優(yōu)先供地的政策。認(rèn)真落實(shí)國家級科技企業(yè)孵化器、大學(xué)科技園房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和營業(yè)稅優(yōu)惠政策，加大對省級科技企業(yè)孵化器、大學(xué)科技園建設(shè)的獎勵和支持力度。加快建立跨區(qū)域、跨部門的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，積極爭取建立知識產(chǎn)權(quán)法院，進(jìn)一步提升知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平】7］。省有關(guān)部門要主動加強(qiáng)與國家相關(guān)部委的匯報溝通，為示范區(qū)爭取更多的先行先試政策。示范區(qū)先行先試取得成功的改革舉措和做法，要積極向各類科技園區(qū)推廣。在人才支持方面，省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)蘇南人才管理改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施意見》，以推進(jìn)人才優(yōu)先發(fā)展確立人才戰(zhàn)略布局，以政策突破帶動體制機(jī)制創(chuàng)新，以實(shí)施重大人才工程引領(lǐng)高層次人才隊(duì)伍建設(shè)，以強(qiáng)化人才服務(wù)優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境。尤其聚焦當(dāng)前人才發(fā)展亟待解決的問題，著重在加快推進(jìn)人才國際化、建立人才優(yōu)先投入機(jī)制、改革人才資金資助方式、深化人事制度改革、創(chuàng)新人才項(xiàng)目評價機(jī)制、強(qiáng)化職稱評聘業(yè)績?nèi)∠?、支持科技人員兼職、加大股權(quán)激勵力度、保障科技人員享受職務(wù)發(fā)明成果收益、擴(kuò)大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)、推進(jìn)科研設(shè)施平臺開放共享、加快人才服務(wù)業(yè)發(fā)展、強(qiáng)化高層次人才配套服務(wù)保障、獎勵突出貢獻(xiàn)人才等方面進(jìn)行改革試點(diǎn)】8］。在金融支持方面，省財政廳、省科技廳出臺了《蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，并制定了相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。由省財政設(shè)立用于示范區(qū)科技金融、高新區(qū)考核獎勵、重大科技創(chuàng)新載體建設(shè)的專項(xiàng)資金。其中，科技金融風(fēng)險補(bǔ)償資金包括兩大類：一是科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金，二是風(fēng)險補(bǔ)償資金。通過以上兩種方式，促進(jìn)示范區(qū)科技中小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，形成多元化、多層次、多渠道的科技投融資體系。高新區(qū)考核獎勵對象為示范區(qū)內(nèi)國家級高新區(qū)，重點(diǎn)考核科技投入、重點(diǎn)工作績效、示范區(qū)先行先試政策及重大舉措落實(shí)情況等內(nèi)容。重大科技創(chuàng)新載體建設(shè)補(bǔ)助是指面向國際前沿和蘇南發(fā)展戰(zhàn)略需求，扶持建設(shè)部分特色明顯、支撐作用強(qiáng)的重大科技設(shè)施，以便突破一批制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大核心關(guān)鍵技術(shù)，取得具有重大應(yīng)用價值的原創(chuàng)性成果。1.3自創(chuàng)區(qū)管理機(jī)構(gòu)發(fā)布實(shí)施的試點(diǎn)政策南京高新區(qū)在全面貫徹中關(guān)村政策、省市配套政策的基礎(chǔ)上，通過學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)園區(qū)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合高新區(qū)實(shí)際情況，制定發(fā)布了《南京高新區(qū)加快蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)若干政策》，并出臺《南京高新區(qū)知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)資金管理試行辦法》《南京高新區(qū)眾創(chuàng)空間認(rèn)定和管理試行辦法》兩個配套細(xì)則。該政策內(nèi)容共有20條，覆蓋了項(xiàng)目孵化、創(chuàng)新研發(fā)、科研成果轉(zhuǎn)化、金融服務(wù)等自主創(chuàng)新的各個重要環(huán)節(jié)?！澳暇└咝聟^(qū)20條”重在鼓勵社會資本參與園區(qū)創(chuàng)新全鏈條建設(shè)，對參與眾創(chuàng)空間、公共技術(shù)服務(wù)平臺、知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)平臺以及科技中介服務(wù)平臺建設(shè)的社會力量，單個最高可補(bǔ)貼300萬元。根據(jù)企業(yè)全生命周期的不同階段，給予不同的政策扶持：高新區(qū)每年安排不少于1億元作為引導(dǎo)資金，參與天使投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類基金；對首次被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的，給予10萬元一次性獎勵；企業(yè)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟開展重大前沿和原創(chuàng)技術(shù)研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化、獲得市級以上重大專項(xiàng)支持且對高新區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有重大貢獻(xiàn)的，單個項(xiàng)目最高給予1000萬元資助；對在境內(nèi)主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板和香港或其他海外股票市場上市的，一次性獎勵200萬元】9］。蘇州高新區(qū)在全面貫徹落實(shí)中關(guān)村“6+4”政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合該區(qū)現(xiàn)有創(chuàng)新政策體系，發(fā)布《關(guān)于落實(shí)中關(guān)村“6+4”推廣政策進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展活力的若干政策意見》，圍繞支持企業(yè)開展創(chuàng)新活動、加快釋放科教創(chuàng)新資源、加速高端人才集聚、加大金融集成支持、強(qiáng)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)體系建設(shè)5個方面，出臺了12條激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展活力的相關(guān)政策。為加快金融服務(wù)業(yè)發(fā)展，圍繞“新三板”特色建設(shè)“太湖金谷”全國品牌，打造國內(nèi)一流的金融小鎮(zhèn)，蘇州高新區(qū)出臺《蘇州高新區(qū)關(guān)于打造“新三板”特色金融小鎮(zhèn)的若干意見》。該《意見》明確實(shí)施“對公司制創(chuàng)投基金和有限合伙制創(chuàng)投基金采取股權(quán)投資方式投資于未上市中小高新技術(shù)企業(yè)滿2年的，公司制創(chuàng)投基金及有限合伙制創(chuàng)投基金的法人合伙人可按照對未上市中小高新技術(shù)企業(yè)投資額的70%抵扣應(yīng)納稅所得額，當(dāng)年不足抵扣的，可以在以后納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵扣”等多項(xiàng)稅收優(yōu)惠和人才引進(jìn)落戶政策。蘇州工業(yè)園區(qū)管委會出臺了《關(guān)于鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入、提升創(chuàng)新能力的實(shí)施意見》（蘇園管〔2016〕33號），對園區(qū)企業(yè)的研發(fā)投入增長進(jìn)行獎勵，對向稅務(wù)部門申請研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除的企業(yè)，按照稅務(wù)部門備案的年度研發(fā)費(fèi)用增長情況，給予相應(yīng)的獎勵性后補(bǔ)助。常州高新區(qū)出臺《常州國家高新區(qū)管委會關(guān)于加快蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)若干科技創(chuàng)新政策意見》。該《意見》指出，將設(shè)立常州高新區(qū)蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金，圍繞支持創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新載體建設(shè)、創(chuàng)業(yè)孵化發(fā)展、科技成果轉(zhuǎn)化4個方面，出臺了13條促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展的相關(guān)政策。如對企業(yè)與高等院校、科研院所及外國專家組織開展產(chǎn)學(xué)研合作，合同金額50萬元以上的重大項(xiàng)目，項(xiàng)目驗(yàn)收通過后，采用后補(bǔ)助方式給予資助。資助金額按截止項(xiàng)目驗(yàn)收通過之日企業(yè)實(shí)際支付科研單位合作經(jīng)費(fèi)的20%計(jì)算，資助總額不超過100萬元，每一項(xiàng)目只資助一次，已享受市級產(chǎn)學(xué)研項(xiàng)目資助的按差額資助。蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新政策如表1所示。2蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)推廣落實(shí)中關(guān)村政策實(shí)踐圍繞推廣落實(shí)中關(guān)村政策，蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)主要開展了3個方面的工作。一是建立工作推進(jìn)機(jī)構(gòu)。自創(chuàng)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下設(shè)政策先行先試工作組，加強(qiáng)政策落實(shí)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，省和蘇南13個國家高新園區(qū)成立示范區(qū)建設(shè)促進(jìn)服務(wù)中心，具體負(fù)責(zé)政策落實(shí)工作。二是開展政策落實(shí)調(diào)研工作。專程前往蘇南各高新區(qū)對政策落實(shí)情況進(jìn)行摸底調(diào)研，與高新區(qū)財政、稅務(wù)等部門和重點(diǎn)企業(yè)交流溝通，并發(fā)放調(diào)查統(tǒng)計(jì)表和調(diào)查問卷，了解掌握第一手資料。三是加強(qiáng)政策培訓(xùn)輔導(dǎo)。會同省國稅局、地稅局印發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)科技稅收政策落實(shí)工作的通知》，完善“兩員兩團(tuán)”政策落實(shí)服務(wù)隊(duì)伍，啟動“千人萬企”專項(xiàng)服務(wù)行動，深入各國家級高新園區(qū)組織開展中關(guān)村“6+4”政策專題培訓(xùn)，指導(dǎo)高新區(qū)通過部門網(wǎng)站、微信公眾號、QQ群等信息平臺發(fā)布并宣傳推廣創(chuàng)新政策。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2016年蘇南自創(chuàng)區(qū)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除所得稅減免30.8億元，同比增長18.2%，中關(guān)村4項(xiàng)稅收試點(diǎn)政策惠及企業(yè)132家，共抵扣應(yīng)納稅所得額8095.9萬元，減免企業(yè)所得稅5509.3萬元，延期繳納個人所得稅約3785.7萬元。3有關(guān)建議為更好地發(fā)揮創(chuàng)新政策對蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的引導(dǎo)和支撐作用，建議有關(guān)部門充分結(jié)合貫徹落實(shí)省政府出臺的科技創(chuàng)新40條政策，進(jìn)一步加大政策的宣傳和落實(shí)力度，重點(diǎn)圍繞政策配套細(xì)則制定、政策落實(shí)機(jī)制創(chuàng)新、發(fā)揮政策激勵效應(yīng)等方面加強(qiáng)工作推進(jìn)力度。3.1建議進(jìn)一步強(qiáng)化政策的全面落實(shí)省政府出臺的科技創(chuàng)新40條政策，在頂層設(shè)計(jì)上已具備了很強(qiáng)的系統(tǒng)性，40條政策涵蓋了簡政放權(quán)、加大創(chuàng)新投入、激勵企業(yè)自主創(chuàng)新、優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化等各個方面的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建議全面推進(jìn)各項(xiàng)創(chuàng)新政策的落實(shí)，優(yōu)先在蘇南自創(chuàng)區(qū)組織實(shí)施“千人萬企”“百院百?！笨萍颊叻?wù)行動，完善政策落實(shí)工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)大中型工業(yè)企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)、主要部省屬高校和科研院所、國家和省級高新區(qū)以及眾創(chuàng)空間“四個全覆蓋”。3.2建議進(jìn)一步完善政策落實(shí)的針對性科技創(chuàng)新40條政策面向企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的不同階段，有針對性地制定了各項(xiàng)扶持措施，明確提出“建立鼓勵企業(yè)創(chuàng)新的普惠機(jī)制。加快建立覆蓋企業(yè)初創(chuàng)、成長、發(fā)展等不同階段的政策支持體系，提高對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的支撐服務(wù)能力”，特別是針對初創(chuàng)型企業(yè)，明確了“落實(shí)國家新修訂的研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策，探索鼓勵和促進(jìn)研究開發(fā)、科研成果轉(zhuǎn)化的便利化措施，科技創(chuàng)新獎勵支出和學(xué)科帶頭人、核心研發(fā)人員、科研協(xié)作輔助人員薪酬可在企業(yè)研發(fā)預(yù)算中予以單列”“引導(dǎo)激勵企業(yè)加大研發(fā)投入，省財政根據(jù)稅務(wù)部門提供的企業(yè)研發(fā)投入情況，給予5%~10%的普惠性財政獎勵”等寬容失敗、允許試錯的財稅支持措施。建議進(jìn)一步完善對此類財稅支持政策的落實(shí)工作機(jī)制，有針對性地加強(qiáng)宣傳和輔導(dǎo)工作力度，充分調(diào)動初創(chuàng)型企業(yè)尤其是本土企業(yè)的創(chuàng)新積極性。3.3進(jìn)一步加強(qiáng)政策的持續(xù)穩(wěn)定支持長期以來，江蘇一直高度重視對高新技術(shù)企業(yè)的培育扶持，國家新修訂《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》后，江蘇率先在蘇南自創(chuàng)區(qū)簡化認(rèn)定流程、放寬認(rèn)定條件，擴(kuò)大支持領(lǐng)域，2016年受理了2127家企業(yè)申報，目前蘇南自創(chuàng)區(qū)高新技術(shù)企業(yè)已達(dá)7723家，提前超額完成了年度目標(biāo)任務(wù)。建議進(jìn)一步加強(qiáng)高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理服務(wù)，細(xì)化簡便工作流程，加強(qiáng)部門間溝通協(xié)調(diào)，切實(shí)抓好高新技術(shù)企業(yè)及軟件企業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等稅收落實(shí)工作。針對“軟件行業(yè)所得稅兩免三減半”“節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)增值稅”“高新技術(shù)企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)支出稅前扣除”等稅收優(yōu)惠政策的適用條件較高的問題，會同省財政廳、國稅局和地稅局，積極向國家對口部委爭取相關(guān)稅收政策的支持。

3.4進(jìn)一步增強(qiáng)政策的