居委會在公共衛(wèi)惹事務(wù)不作為的行政訴訟被告資格問題居委會在公共衛(wèi)惹事務(wù)不作為的行政訴訟被告資格問題一、背景介紹2022年4月4日，廣東省廣州市城管網(wǎng)政務(wù)信箱接到投訴。原來越秀區(qū)東風(fēng)中路德源里社區(qū)位置居于廣州市中心，但洪橋街道德源里社區(qū)的居民們反映社區(qū)的環(huán)境比城中村還差，無牌小店、亂擺買、垃圾、當(dāng)街燒煤隨處可見。居民曾經(jīng)向居委會建議對出租屋居住人員進(jìn)展環(huán)境衛(wèi)生、燥音、污染等進(jìn)展宣傳教育，但從不見工作人員有所行動。如假設(shè)情況一直未得到改善，德源里社區(qū)的居民們能否以德源社區(qū)居委會為被告，提起行政不作為之訴，尋求司法介入呢？?中華人民共和國城市居民委員會組織法?第3、4、5條規(guī)定了居民委員會的職能，主要包括協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、方案生育等項工作。這里的協(xié)助既可以理解為法律授予居民委員會協(xié)助政府做好各項詳細(xì)工作的權(quán)利，也可以理解為行政機(jī)關(guān)把自己的一局部事項委托給居民委員會以協(xié)助自己完成工作。假如定位為前者，居委會在社區(qū)內(nèi)承當(dāng)公共衛(wèi)生效勞時就是法律法規(guī)受權(quán)組織；假如是后者，委托的行政機(jī)關(guān)是行政主體，受委托的居委會僅是行政代理人，相對人只能以委托本文由論文聯(lián)盟.Ll.搜集整理機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告。在此，傾向于把這個協(xié)助理解為委托性質(zhì)。一般認(rèn)為，只有具有行政主體資格的行政組織或者其他組織，才能作為行政訴訟的被告。當(dāng)下，造成我國居民委員會會定位模糊，作為訴訟被告資格困難的根源是我國對行政主體理論的誤解。二、我國行政法上對行政主體的認(rèn)識〔一〕我國行政主體理論內(nèi)涵在中國行政法學(xué)領(lǐng)域，行政主體是指享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨(dú)立承當(dāng)責(zé)任的組織。也就是所謂的權(quán)、名、責(zé)理論，即判斷一個行政組織是否具有行政主體資格，必須同時具備有行政職權(quán)、以自己名義行使、自己承當(dāng)責(zé)任。中國行政主體概念是一個引自國外的舶來品。行政主體的提出，最直接的根源是來自于行政訴訟的需要。某些非行政機(jī)關(guān)的社會組織可以作為行政訴訟被告是基于法律法規(guī)的受權(quán)而具有行政主體地位，面對龐大的行政組織系統(tǒng)，以及復(fù)雜的行政活動，行政訴訟被告確認(rèn)的規(guī)那么是誰主體，誰被告。〔二〕理論困境行政主體概念的引進(jìn)，為行政訴訟的開展提供了實在的法技術(shù)上的支持，在我國行政訴訟法上占據(jù)了重要的地位。然而隨著時代的開展，興起于上世紀(jì)八十年代末的行政主體理論越來越不適應(yīng)國家和社會生活的開展。其一，黨的十六屆三中全會首次提出從全能型管理型政府向效勞型政府轉(zhuǎn)變以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化，政府不斷向市場與社會放權(quán)，行政方式由秩序行政向效勞行政轉(zhuǎn)化，正是由于從公共權(quán)利走向公共效勞，出現(xiàn)了管理方式的多樣化以及行政作用的復(fù)雜化，社會多元利益格局的形成對現(xiàn)有的行政主體理論提出了挑戰(zhàn)，當(dāng)前我國行政主體理論對應(yīng)的是一元利益框架下公共行政的需要；其二，法律法規(guī)受權(quán)的組織是一個籠統(tǒng)的概念，在實際操作中假如需要適用，還需要對不同的法律法規(guī)受權(quán)的組織分類才能在詳細(xì)行政訴訟中使用，因此我國?行政訴訟法?中不惜筆墨的對行政訴訟的被告進(jìn)展說明，即使如此，尚不能解決理論中大量清楚具有本質(zhì)行政職權(quán)的法律法規(guī)受權(quán)的組織在受權(quán)和委托之外，從事公共事務(wù)或表達(dá)管理性質(zhì)的行為如何救濟(jì)的問題。從本世紀(jì)初起，學(xué)者薛剛凌等率先對現(xiàn)用的行政主體概念提出反思與批判以來，行政法學(xué)界對行政主體的理論進(jìn)展了長期深化的研究，公法學(xué)者們普遍呼吁要將行政主體的概念正本清源。學(xué)者們認(rèn)為，行政主體理論困境的出現(xiàn)是因為在中國生根發(fā)芽的行政主體概念與域外的源概念有著宏大的不同。中國行政主體概念從產(chǎn)生之初就不成熟，本身定位不合理，內(nèi)涵和外延也顯狹窄。中國行政法應(yīng)該在借鑒大陸法國家界定行政主體概念的根底上，重新界定中國的行政主體概念的內(nèi)涵和外延。三、大陸法系的行政主體理論大陸法系國家均存在公、私法的區(qū)分，行政法作為標(biāo)準(zhǔn)行政權(quán)的法律，當(dāng)屬于國內(nèi)公法。行政主體作為行政法律關(guān)系的一方，是公法上的法律人格?；诖?，大陸法系國家對行政主體進(jìn)展了專門研究，層層剖析了這一法律擬制人格的內(nèi)部構(gòu)造、行為運(yùn)行機(jī)制以及責(zé)任的最終歸屬，從而形成了一整套完備的行政主體理論?！惨弧承姓黧w理論的內(nèi)涵德國行政法學(xué)家毛雷爾認(rèn)為：行政主體概念的關(guān)鍵在于權(quán)利才能。要使行政承受法律的調(diào)整和約束，不僅需要為行政設(shè)定權(quán)利義務(wù)，而且需要進(jìn)一步明確承當(dāng)這些權(quán)利義務(wù)的主體，這一點(diǎn)在法理上是通過賦予特定組織以權(quán)利才能，從而使其成為行政法權(quán)利、義務(wù)的歸屬主體來實現(xiàn)的。。各國行政主體概念內(nèi)涵根本一致。權(quán)利才能是德國行政法引自民法的一個概念，權(quán)利才能是指可以享受權(quán)利、負(fù)擔(dān)義務(wù)的才能。享有權(quán)利才能者，為權(quán)利主體。根據(jù)毛雷爾的定義，行政主體須是有權(quán)利才能的組織，即行政主體是可以擁有行政權(quán)利，并且獨(dú)立承當(dāng)施行行政法律的法律后果的組織。權(quán)利才能是一種權(quán)利義務(wù)的歸屬資格。在毛雷爾的根底上，德國學(xué)者沃爾夫進(jìn)一步完善了公法上的權(quán)利才能說，他認(rèn)為民法上不成認(rèn)局部權(quán)利才能可以作為權(quán)利主體，因為一個人〔包括自然人和法人〕的權(quán)利才能始于出生或者成立，民法調(diào)整的是平等主體間的法律關(guān)系，權(quán)利才能不分年齡、性別、精神狀況等因素而一律平等，不可能有人的權(quán)利才能天生存在瑕疵。民法上的權(quán)利才能一律平等是根本法上人人生而平等在民事私法標(biāo)準(zhǔn)上的詳細(xì)化表達(dá)，這是民法賴以生存的市民社會的本質(zhì)特征。但是在公法層面上，應(yīng)該成認(rèn)局部權(quán)利才能，這是由于公法關(guān)系的主體至少一方是國家組織，并非純粹的平等主體，假如維持民法上的概念，那么法律關(guān)系可能出現(xiàn)僵化。因此沃爾夫提出了局部權(quán)利才能說。局部權(quán)利才能的行政組織指的是根據(jù)公法設(shè)立的組織。享有局部權(quán)利才能的組織體至少作為一個法條的權(quán)利義務(wù)的主體。其相對于法人的完全權(quán)利才能，其權(quán)利才能限于某些特定的法律法標(biāo)準(zhǔn)疇，僅擁有有限范圍的權(quán)利才能。這個解釋對于我國行政法上法律法規(guī)受權(quán)組織是否具有行政主體資格具有重要的解釋意義。〔二〕大陸法系行政主體理論產(chǎn)生的根底1.分權(quán)。大陸法系的行政主體理論產(chǎn)生的前提，是行政分權(quán)制度。根據(jù)洛克的社會契約理論，國家是自然缺陷狀態(tài)下的產(chǎn)物，行政權(quán)本屬于人民，權(quán)利是天賦予人民的，人民不行使這些權(quán)利，而把權(quán)利自愿讓渡給國家，換取政府對人身自由和生命財產(chǎn)的保護(hù)。因此，行政權(quán)交由了政府來行使。另一方面，國家為減輕自己行政機(jī)器的負(fù)荷，也自愿將其作為行政權(quán)的原始主體所享有的局部行政權(quán)，以地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)的方式下放于其他公務(wù)法人。2.自治。自治是直接民主的要求，以滿足人們參與管理與自己相關(guān)事務(wù)的愿望，可以更好的調(diào)動和使用社會資源和技術(shù)，有利于管理的創(chuàng)新和滿足特殊公務(wù)的需求。行政分權(quán)是自治產(chǎn)生的原因，基于中央與地方分權(quán)的需要，產(chǎn)生了地方行政主體，基于專業(yè)分權(quán)的需要，開展出具有公法職能的行業(yè)組織等。在大陸法系國家，通過行政主體制度來實現(xiàn)社會利益的配置，確立中央與地方的關(guān)系，建立地方自治制度和公務(wù)自治制度?！踩彻ㄈ斯ㄈ耸谴箨懛ㄏ敌姓黧w的重要組成局部。近年來，已有不少學(xué)者提出用公法人來改革我國的行政主體制度。公法人與私法人相對的一組概念，以大陸法系公法與私法的劃分為前提。法人制度肇始于羅馬法。是人類智識開展的優(yōu)秀成果之一。公法人是指根據(jù)公法建立，以公共事業(yè)為目的的組織。德國法上的公法人概念乃是繼受民法而來，隨著其他公法人的開展，公法人的被區(qū)分為三種詳細(xì)類型：公法社團(tuán)、公營造物和公法財團(tuán)。公法人概念的理論意義在于它可以為國家以外的其他各類行政主體的存在和詳細(xì)法律問題的解決提供理論基矗公法人分為三類：1.公法社團(tuán)；2.公法財團(tuán)；3.公營造物。1.公法社團(tuán)。根據(jù)毛雷爾的定義，公法社團(tuán)是由國家主權(quán)行為設(shè)立，具有權(quán)利才能，以社員形式組織起來的公法組織，在國家的監(jiān)視下執(zhí)行公共任務(wù)。社團(tuán)法人為多數(shù)人集合成立之組織體，其組成根底為社員，無社員即無社團(tuán)法人。因此，公法社團(tuán)區(qū)別于其他公法人的特征在于其成員性。按其是以地域還是以成員作為標(biāo)準(zhǔn)可分為地方團(tuán)體和人事團(tuán)體兩種。2.公法財團(tuán)。公法財團(tuán)是國家或者其他公法社團(tuán)為了履行公共目的，捐助財產(chǎn)依公法而設(shè)立的組織體。公法財團(tuán)和私法財團(tuán)一樣，依捐助行為而設(shè)立，并且也是作為財產(chǎn)的集合體，沒有社員，所以與公法社團(tuán)作為社員團(tuán)體的性質(zhì)不同。3、公營造物。公營造物的概念來自于奧托.邁耶，是指行政主體所支配，由某些物與人所共同組成，用以持續(xù)達(dá)成特定公共目的的公法機(jī)構(gòu)。公營造物是德國法、日本法構(gòu)建的概念，法國學(xué)者將其稱為公立公益機(jī)構(gòu)。我國學(xué)者在介紹法國此類性質(zhì)的組織時，稱之為公務(wù)法人、公共機(jī)構(gòu)。公營造物的構(gòu)成是人與物的結(jié)合，不同于公法財團(tuán)僅由財產(chǎn)構(gòu)成。另一方面，公營造物雖在內(nèi)部有處理其事務(wù)的工作人員，在外部有利用人，但這些人并非其組織上的成員，因此也不同于公法社團(tuán)系由多數(shù)的社團(tuán)成員所構(gòu)成。四、公法人理論與居委會行政主體定位問題?憲法?第111條第1款規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。?城市居民委員會組織法?第2條規(guī)定：居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我效勞的基層群眾性自治組織。