第四章財政支出概論

第一節(jié)財政支出分類

按政府職能分類

按支出用途分類

按財政支出的受益范圍分類

按經(jīng)濟性質(zhì)分類

按國際分類方法

財政支出分類一、財政支出分類（（一）按政府職能分類政府職能包括三個方面，即政治職能、經(jīng)濟職能和社會職能。與此相適應，財政支出大體上可以分為以下三大類：維持性支出、經(jīng)濟性支出和社會性支出。維持性支出是指政府為維持公共安全和憲法秩序的支出，主要包括國防支出、行政管理支出和法律方面的支出。維持性支出所提供的公共商品和勞務有兩個特點：第一，它是純公共商品；第二，它是國家和社會賴以正常運行所必需的商品，其需求的收入彈性較小。經(jīng)濟性支出是指政府為提高資源配置效率和保持經(jīng)濟穩(wěn)定用于經(jīng)濟發(fā)展方面的支出，主要包括基礎設施投資支出、國家物資儲備支出、應用性科研支出和對生產(chǎn)活動的補貼支出等。經(jīng)濟性支出的特點是：第一，它提供的不是純粹的公共商品，而是混合商品；第二，經(jīng)濟性支出的范圍和規(guī)模取決于市場失靈的程度。（二）按經(jīng)濟性質(zhì)分類

按這種發(fā)放分，財政支出可分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出購買性支出，是指政府為了實現(xiàn)國家職能需要，按照有償原則在市場上購買商品和勞務的支出。購買性支出包括用于維持政府部門正常運轉(zhuǎn)所需和政府投資興辦各種實業(yè)所需的商品和勞務，前者為消費支出，如國防支出、行政支出，后者為投資支出，如固定資產(chǎn)投資支出。政府在付出這類支出的同時，獲得了相應的商品和勞務的所有權。政府只有購買這些商品和勞務，才能提供公眾所需的公共商品和勞務（包括混合商品）。它是政府對經(jīng)濟資源的一種消耗，因此又稱消耗性支出。轉(zhuǎn)移性支出，是指政府單方面地、無償?shù)刂Ц督o其他經(jīng)濟主體的財政資金，包括社會保障支出、財政補貼支出和利息支出等。政府在付出資金時，并沒有取得相應的商品和勞務，只是將資源在社會成員之間重新分配。這類支出并不減少私人部門可支配的資源總量，而只是在結(jié)構上調(diào)整不同社會集團之間可支配資源的數(shù)量，以更好地促進社會公平的實現(xiàn)。這時，政府所扮演的是一個“中間人”的角色，將一部分人（納稅人）的收入轉(zhuǎn)移給支出的接受者。轉(zhuǎn)移性支出則是通過支出過程，將財力從政府轉(zhuǎn)移到受領者手中，支出結(jié)果是資金所有權的轉(zhuǎn)移（購買力轉(zhuǎn)移），對收入分配有直接影響，但對社會生產(chǎn)和就業(yè)以及社會總供需狀況的影響，則是間接的，是要通過資金接受者的反應來實現(xiàn)的。因此，轉(zhuǎn)移性支出對社會經(jīng)濟的影響主要體現(xiàn)在收入分配上，轉(zhuǎn)移支出的規(guī)模和對象不同，所形成的收入分配格局也就不同。（三）按支出用途分類按支出的具體用途分類，財政支出一般公共服務（含國內(nèi)外債務付息）、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農(nóng)林水事務、交通運輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務、地震災后恢復重建支出和其他支出。采用這種分類方法，主要目的是便于對財政資金的管理。一方面，有利于政府部門依據(jù)國家在不同時期的方針政策編制預算，合理安排財政支出結(jié)構，以及進行支出的具體核算；另一方面，也便于立法機關和社會公眾對財政支出進行監(jiān)督。但這種分類也會隨著國家的政治、經(jīng)濟等政策的調(diào)整變化而發(fā)生相應調(diào)整變化。采用這樣一種分類方法，可以了解財政支出的最終歸宿，從而分析財政支出在收入再分配方面的具體影響。值得注意的是，分析財政支出對收入分配的具體影響，必須與財政支出的籌資方式結(jié)合起來。但是，由于許多財政支出項目并不是與收入項目一一對應的，因此，這種分析在技術上是難以做到的。對此，經(jīng)濟學家一般都是將個人稅前收入與財政再分配后（包括稅收和財政支出）的收益進行對比分析，而不是從某一個具體的財政支出項目的受益情況進行分析。（五）按國際分類方法按照國際貨幣基金組織的分類方法，有職能分類法和經(jīng)濟分類法。按職能分類，財政支出包括一般公共服務支出、國防支出、教育支出、保健支出、社會保障和福利支出、住房和社區(qū)生活設施支出、其他社區(qū)和社會服務支出、經(jīng)濟服務支出以及無法歸類的其他支出。按經(jīng)濟分類，財政支出包括經(jīng)常性支出、資本性支出和貸款。二、財政支出結(jié)構與優(yōu)化

一般來說，早期政府支出主要用于維持性支出；隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和普及，市場失靈表現(xiàn)得越來越明顯，政府的經(jīng)濟性支出比重將會逐步上升，維持性支出比重會有所下降；隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展，市場機制逐步完善，政府用于彌補和矯正市場失靈的經(jīng)濟性支出的比重會有所下降，與此同時，政府支出的重點逐步轉(zhuǎn)移到社會性支出，以改善收入分配狀況，提高人們的生活質(zhì)量。財政總支出社會性支出經(jīng)濟性支出維持性支出YEO圖5-2按政府職能分類的財政支出結(jié)構變化趨勢由此可見，財政支出結(jié)構不是一成不變的，不是僵化的，它隨著一個國家所處的經(jīng)濟發(fā)展階段變化而變化，且?guī)в幸欢ǖ囊?guī)律性。不過，從政府財政政策的角度看，則必須根據(jù)一定時期的發(fā)展戰(zhàn)略和政策目標以及經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，推動財政支出結(jié)構的調(diào)整和優(yōu)化。另外，財政支出結(jié)構的調(diào)整和優(yōu)化也離不開政府職能的轉(zhuǎn)變。第二節(jié)財政支出規(guī)模一、財政支出規(guī)模的衡量指標二、財政支出規(guī)模的增長趨勢三、財政支出規(guī)模的宏觀模型四、財政支出規(guī)模的微觀模型五、財政支出的合理規(guī)模一、財政支出規(guī)模的衡量指標（一）絕對指標它反映的是一定時期內(nèi)財政支出的絕對額。在現(xiàn)實中各國政府對財政支出的統(tǒng)計一般都僅限于政府的預算支出，而非所有為履行政府職能的公共部門支出。還需注意的是，與一般企業(yè)會計核算采用權責發(fā)生制原則不同的是，財政支出的核算通常采用收付實現(xiàn)制，即以財政資金是否付出作為財政支出是否實現(xiàn)的標準。另外，在統(tǒng)計國家財政支出總量時，為避免重復計算，各級政府之間的轉(zhuǎn)移支付不列入財政支出計算范圍。絕對指標比較直觀，而且它是計算相對指標的基礎。但它不能反映財政支出與國民經(jīng)濟其他變量之間的變動關系，因而不能充分反映政府在整個社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位。二、財政支出規(guī)模的增長趨勢

一、財政支出的擴張趨勢

隨著社會的發(fā)展，尤其是經(jīng)濟的增長，財政支出將出現(xiàn)相應的增長。

近幾個世紀以來，世界各國的財政支出不僅出現(xiàn)了絕對規(guī)模的增長，同時也出現(xiàn)了相對規(guī)模的增長。請看以下三張圖表

國別年份增長比例19601985澳大利亞21.436.615.2加拿大28.947.018.1法國34.652.417.8德國32.447.214.8意大利30.158.428.3日本18.332.714.4西班牙18.839.320.5荷蘭33.760.226.5比利時30.354.424.1瑞典31.064.533.5表5-2經(jīng)合組織主要成員財政支出占GDP比重（%）變化比較

資料來源：《國際統(tǒng)計年鑒（2008）》，北京，中國統(tǒng)計出版社，2008

財政支出規(guī)模不斷擴大是各國普遍存在的現(xiàn)象。但由于各國國情不同，所處經(jīng)濟發(fā)展階段和經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，政府財政支出規(guī)模擴大的幅度也有所不同。同一國家在不同經(jīng)濟發(fā)展時期財政支出規(guī)模不同，而不同經(jīng)濟發(fā)展水平的國家在同一時期的財政支出規(guī)模也會有所差異。三、財政支出增長的宏觀模型（一）瓦格納法則德國財政學家阿道夫·瓦格納(在考察了19世紀的許多西歐國家、美國、日本的財政支出的增長狀況后，認為財政支出的增長是政治因素和經(jīng)濟因素共同作用的結(jié)果。但瓦格納所述的財政支出增長的含義究竟是指財政支出的絕對額增長還是相對增長，在當時還不清楚。根據(jù)馬斯格雷夫的解釋，瓦格納的觀點可以概括為：隨著人均收入水平的提高，財政支出的相對規(guī)模也隨之提高。后來的學者將他的這個觀點稱為瓦格納法則或瓦格納定律瓦格納法則

圖4-2財政支出增長趨勢德國財政學家阿道夫·瓦格納,認為財政支出的增長是政治因素和經(jīng)濟因素共同作用的結(jié)果。后來的學者將他的這個觀點稱為瓦格納法則或瓦格納定律。

E瓦格納對此的解釋是：（1）工業(yè)化的發(fā)展使得社會分工和生產(chǎn)的專業(yè)化日益加強，這一方面帶來社會的進步，另一方面也因經(jīng)濟交往日益復雜化而導致各種摩擦和社會沖突的加劇，這就必然要求更多的公共管制和保護活動，從而導致政府行政支出的增加；（2）進入到工業(yè)化發(fā)展階段之后，具有外部性特征的行業(yè)越來越多，為克服由于外部性而導致的資源配置效率低下和收入分配的不公平，政府需要直接地參與生產(chǎn)性活動，從而導致政府經(jīng)濟性支出的擴大；（3）隨著收入水平的提高，在需求收入彈性的作用下，人們對教育和公共福利的需求也會擴大，政府社會性支出會增加。瓦格納法則存在問題

第一，瓦格納只是解釋了財政支出絕對規(guī)模增長的原因，并沒有解釋財政支出增長速度超過經(jīng)濟增長速度的原因。第二，瓦格納考察的是西方工業(yè)化國家的工業(yè)化時期這一特定的歷史背景，沒有考慮政治制度、文化背景，特別是公共選擇等因素，如果考慮這些因素，這一規(guī)律是否存在？如果存在，又該如何解釋？第三，瓦格納法則集中分析了財政支出規(guī)模擴張的需求因素。但很顯然，只有在供給方面也存在財政支出規(guī)模擴張的可能時，財政支出規(guī)模的擴張才能成為現(xiàn)實。英國經(jīng)濟學家皮考克和魏斯曼在1961年，提出了財政支出增長的“時間形態(tài)模型”。他們認為，在一個較長的時期內(nèi)，財政支出的增長并不是直線型的，而是呈現(xiàn)出階梯性增長的特點，這被稱之為“梯度漸進增長論”。導致財政支出增長的因素有內(nèi)在因素與外在因素，并認為外在因素是說明財政支出增長超過GDP增長速度的主要原因，故也稱之為“內(nèi)外因素論”。（二）時間形態(tài)模型該理論的前提假設是：選民享受公共產(chǎn)品和服務的收益，但卻不愿納稅。政府在決定其財政支出時，必須密切關注選民對其所隱含的稅收將會作出的可能反映，假定存在一個可以容忍的稅收水平即“稅收容忍度”，政府安排支出時必須考慮這個因素的約束。在上述假設的基礎上，皮考克和魏斯曼作出了如下推論：隨著經(jīng)濟增長，收入水平上升，以不變的稅率征收的稅收也會上升，于是，政府支出的上升會與GDP的上升成正向關系，這是財政支出增長的內(nèi)在原因；但在非常時期，如發(fā)生經(jīng)濟危機、戰(zhàn)爭或其他重大災難時，財政支出上升的壓力驟然增大，政府被迫提高稅收水平，而公眾在非常時期也會接受提高了的稅收水平。這是財政支出出現(xiàn)階梯性跳躍增長的外在原因。（1）替代效應在戰(zhàn)爭等突發(fā)性事件出現(xiàn)時，社會公眾能夠忍受比平時更高的稅收水平，當增稅大量增加以滿足財政支出需要時，相應地整個社會的私人支出就減少了，這種公共支出代替私人支出的現(xiàn)象稱之為“替代效應”。在社會動蕩結(jié)束之后，財政支出并不會相應減少至動蕩前的水平，因為社會動蕩造成的后果還需要政府去處理。（2）審查效應社會突發(fā)性事件的出現(xiàn)，往往會暴露社會存在的許多問題，這使人們認識到解決這些問題的重要性，在這種情況下，社會成員就會同意增加稅收，以滿足為解決這些問題所需的財政資金需求，從而財政支出規(guī)?？梢岳^續(xù)保持在一個高水平上。（3）集中效應在正常時期，中央政府和地方政府的職責分工相對而言是固定的，但在社會動蕩時期，中央政府集中更多的財政資金的這種做法卻易受社會的認同，中央政府職能的擴大增大了財政收支的規(guī)模。這時，集中效應就出現(xiàn)了，由于集中效應的出現(xiàn)，使得政府的財政支出規(guī)模趨向于進一步增長。政府民用支出政府全部支出和平時期戰(zhàn)爭時期戰(zhàn)后和平時期

圖4-3財政支出增長的階梯性上圖表示：在和平時期，財政支出呈逐漸上升的趨勢，但這時的增長是直線型的；在戰(zhàn)爭時期，財政支出呈跳躍性增長態(tài)勢，這時，由于戰(zhàn)爭支出的大量增加，私人部門支出和民用財政支出相對減少；戰(zhàn)后，民用財政支出快速增長，部分替代戰(zhàn)爭支出的下降。（三）經(jīng)濟發(fā)展階段論

美國著名的財政學家馬斯格雷夫和羅斯托用經(jīng)濟發(fā)展的階段論來解釋財政支出的增長原因，將財政支出劃分為投資支出、消費支出和轉(zhuǎn)移支出分別予以考察，具體地分析了經(jīng)濟發(fā)展不同階段的財政支出增長和支出結(jié)構變化的不同特點，這一理論被稱之為經(jīng)濟發(fā)展階段論（亦稱財政支出增長的發(fā)展模型）。（1）經(jīng)濟發(fā)展的早期階段政府投資在整個國家總投資中占有很高的比重，主要是滿足人們的基本需要，為經(jīng)濟發(fā)展提供其所需要的社會基礎設施如道路、交通系統(tǒng)、法律與秩序、教育與醫(yī)療，以及其他用于人力資本的投資，同時還生產(chǎn)某些資本品。由于私人投資者的投資規(guī)模在該階段嚴重不足，這些政府投資對處于經(jīng)濟與社會發(fā)展早期階段的國家進入起飛以至于發(fā)展的中期階段是必不可少的。（2）經(jīng)濟發(fā)展的中期階段政府將繼續(xù)進行公共投資，但公共投資的份額不再占主導地位，只是成為日益增長的私人部門投資的補充。同時，財政支出結(jié)構發(fā)生變化，從對基礎設施支出為主逐步轉(zhuǎn)向以教育、醫(yī)療和福利服務方面的支出為主，即用于滿足教育、衛(wèi)生、安全等項目的公共消費支出占社會總消費支出的比重相應地提高。（3）經(jīng)濟發(fā)展的成熟階段用于社會保障和收入再分配方面的社會性支出相對于財政支出的其他項目及GDP而言，都將會有較大幅度的增長。這意味著，在經(jīng)濟勻速增長的同時，財政支出卻呈現(xiàn)出跳躍性增長，其結(jié)果必將使財政支出增長速度超過經(jīng)濟增長速度。（四）公共選擇學派的支出增長理論

公共選擇論把經(jīng)濟分析的工具和方法，應用于政治決策過程的分析。財政支出是政府的行為，制度及政治決策過程必然對財政支出產(chǎn)生影響，那么，在分析財政支出增長時，不應忽視這一重要因素。這是公共選擇理論對財政支出規(guī)模擴張的解釋，它試圖從財政支出決策方式的角度來解釋財政支出規(guī)模的擴張，即財政支出的政治性擴張。從選民的角度看，選民的目標是自身利益的最大化。在財政上，就是要實現(xiàn)納稅最小化和公共商品受益最大化。但是由于每個人的納稅與受益是分離的，加之政府有稅收以外的融資手段，這就容易產(chǎn)生一種“財政幻覺”（fiscalillusion）。對那些投票支持某個議案的選民來說，他在看到由于實施這一議案可能增加自己受益的同時，并不一定了解由此可能需要相應增加的稅收對其自身利益產(chǎn)生多大的影響。而且，隨著民主程度提高，選舉權的擴大，中間投票人不斷向低收入階層位移，他們一般傾向于相信政府支出會做出有利于自己的再分配，這就使財政支出的擴張在選民環(huán)節(jié)有了政治支持的基礎。

從政治家的角度來看，政治家的目標是選票最大化。為此，他們總想取得驕人的政績以贏得選民的選票，這就需要盡可能擴大預算規(guī)模以滿足選民的需求，這種投票交易的結(jié)果就是導致官員不斷提出增加預算的請求，而政治家沒有充分的信息對官員的預算請求提出異議，致使預算支出增加。預算的增加往往會導致任命更多的官員，一旦這些人進入利益集團，就會進一步擴大預算、增加工作量、雇用更多的人，從而有可能形成一個新的循環(huán)，這就需要更多的財政支出作為基礎。從官僚的角度來看，官僚行為的特征是預算最大化。對他們來說，類似私人企業(yè)家所擁有的增加收入的機會是很小的。作為預算的實際執(zhí)行者，他們更關心的是薪金、額外津貼、榮譽、地位、權力等。所有這些目標，都是與官僚的預算規(guī)模正相關的，只有預算最大化，官僚才能實現(xiàn)自身利益的最大化。由于“選民－政治家－官僚”之間是一種委托代理關系，在信息不對稱的情況下，官僚可以利用自己掌握的信息優(yōu)勢，夸大各種支出的重要性和支出的需要量，努力說服立法官員，擴大其機構的預算規(guī)模，從而使得政府部門規(guī)模不斷擴大，財政支出也將不斷增加。四、財政支出增長的微觀模型（一）公共部門產(chǎn)出水平的決定建立財政支出增長的微觀經(jīng)濟模型的起始點是界定公共部門的產(chǎn)出，進而解釋在一定時期內(nèi)，無論在絕對規(guī)模還是相對規(guī)模上，公共部門產(chǎn)出增加的原因。財政支出是由需求和供給雙方共同決定的，最終的產(chǎn)生水平則取決于雙方力量的對比。依據(jù)公共選擇理論，公共需求決定于中間投票人。具體來講，取決于兩大因素：中間投票人對公共商品需求的收入彈性與價格彈性和中間投票人對公共商品的偏好。（二）服務環(huán)境的影響財政支出的大小，還受到服務環(huán)境的制約，這里服務環(huán)境是指影響生產(chǎn)一定水平的產(chǎn)出量所需要的資源的一組社會經(jīng)濟和地理變量，服務環(huán)境的變化主要通過影響供給來影響財政支出。（三）人口因素的影響人口的規(guī)模、年齡結(jié)構、人口密度、學齡兒童人數(shù)、老年人的比例，等等，都會對財政支出產(chǎn)生影響。人口規(guī)模的變化對財政支出的影響，取決于所供應的產(chǎn)品和服務的性質(zhì)。一般的結(jié)論是：隨著人口規(guī)模增大，財政支出水平將不得不提高。具體來看，對純公共商品而言，由于它具有消費的非競爭性，即增加一個消費者的邊際成本為零，因此，人口規(guī)模的擴大不會導致對公共商品需求的增加，從而不會導致財政支出的增長。但是，現(xiàn)實生活中，純粹的公共商品較少，大量的財政支出實際上是生產(chǎn)混合商品。對混合商品而言，人口規(guī)模的增加，將會導致對財政支出的需求的增加，但增加的幅度比人口增加的幅度要小。Ak=Xk/NαAk是第k種公共產(chǎn)品服務Gk的效用，Xk是用于生產(chǎn)Gk的活動（或設備），N為人口規(guī)模，α為擁擠指數(shù)。對于純公共產(chǎn)品來說，α=0，即Ak=Xk；對于私人產(chǎn)品來說，α=1，每個人得到Xk/N的效用，說明人口增加后，個人效用下降，為使個人效用不降低，財政支出增長率至少應等于人口增長率；對于其他大量的準公共產(chǎn)品，則0<α<1，于是每個人得到的效用會隨人口上升而下降，將會要求增加財政支出，以保持原來的效用水平，但財政支出增長率小于人口增長率。

人口規(guī)模的增加不僅會直接影響到財政支出，還會影響到服務環(huán)境，進而對財政支出產(chǎn)生間接影響。隨著人口的增長，人口密度提高，這會產(chǎn)生社會擁擠成本，加劇外部不經(jīng)濟。于是，人們就會要求政府增加財政支出，以維持其境況在人口變化前后保持不變。人口結(jié)構的變化對財政支出需求的影響更加顯著。例如，當適齡兒童的比重擴大，必然要求政府擴大對教育的支出；老齡人口的增加，要求政府擴大對社會保障的支出；城市人口增加，要求政府增加城市基礎設施和公有住房的供給，等等。一個國家的人口結(jié)構，人口數(shù)量等因素影響國家的財政支出規(guī)模和結(jié)構。（四）公共產(chǎn)品質(zhì)量的影響隨著人們收入水平的提高，需求也會增長，然而需求的增長有兩層含義：一是指愿意在同一價格上購買更多的產(chǎn)品；二是指在相同需求數(shù)量上對產(chǎn)品質(zhì)量要求的提高。對公共商品來說，人們需求的增長更多地表現(xiàn)為對質(zhì)量要求的提高。通常生產(chǎn)或提供質(zhì)量較高的公共產(chǎn)品所需要有效使用的要素，要比質(zhì)量較低的公共產(chǎn)品多。也就是說，在生產(chǎn)效率不變的情況下，產(chǎn)品質(zhì)量提高要求更多的投入。因此，供應的公共產(chǎn)品質(zhì)量的變化，導致了其需要有效使用要素的變化，進而影響財政支出規(guī)模。（五）公共部門投入價格的影響鮑莫爾指出，隨著時間的推移，既定數(shù)量的公共商品相對于既定數(shù)量的私人商品之間的價格會上升，原因在于公共部門的活動是勞動密集型的，其生產(chǎn)率的提高要比資本密集型的行業(yè)慢許多，而公共部門的工資水平又要和其他經(jīng)濟部門的工資水平保持同步增長。這就會使公共商品的單位生產(chǎn)成本相對上升。如果對公共商品的需求是無彈性的，就必然會形成財政支出增長的趨勢。他的這一論斷被稱為“相對價格效應”或“非均衡增長模型”，為財政支出的增長提供了一種可能的解釋。五、財政支出合理規(guī)模的選擇

首先，在理論上分析財政支出的合理規(guī)模，可以從局部均衡和一般均衡兩個方面來進行分析。財政支出最優(yōu)規(guī)模的局部均衡分析是說：如果同樣數(shù)量的資源交由公共部門配置所獲得的收益等于私人部門所能達到的收益，也即等于社會機會成本，那么整個社會的