水利工程建設工程代建制模式的分析上?？睖y設計研究院姜斌摘要：在分析國內外建設工程管理模式的基礎上，結合對我國水利工程建設管理現(xiàn)狀的分析，提出“代建制”的定義和在水利工程建設工程中實施條件。1國內外工程建設管理模式的分析1.1國外工程建設管理的主要模式國外工程建設管理發(fā)展情況都是與該國的經(jīng)濟體制、建筑市場化率、投融資主體以及其工程管理專業(yè)化程度是緊密相關的。經(jīng)濟發(fā)達國家的私有化程度較高。建設工程(包括許多大型工程)大多由私人作為投資主體，建筑業(yè)的市場化程度較高。加之發(fā)達國家建筑市場中的中介機構非常完善和成熟，專業(yè)咨詢服務多、內容細、信用好；建筑業(yè)的工程保險、擔保體系非常健全。在這種市場環(huán)境下，業(yè)主的投資和質量控制的風險大大降低，業(yè)主可以在不同的工程階段委托不同的專業(yè)工程管理公司協(xié)助自己做好工程管理，形成工程一體化管理。因此，國外對工程管理模式的研究主要從工程的承發(fā)包方式出發(fā)，研討不同的管理模式，以改善工程的質量、投資和進度目標。國外目前工程建設管理主要有兩種類型，即工程總承包和工程工程管理兩種大類。工程總承包是在美國上世紀60年代的比較單一、傳統(tǒng)的設計一招投標一施工(DBB，Design-Bid-Build)方式上發(fā)展起來的?！半S著70年代初工程造價增加和工程延期越來越頻繁，迫切需要采用新型的承發(fā)包模式和技術加強工程的全過程管理”，各種工程管理模式應運而生并迅速被社會接受。目前，主要的承發(fā)包模式有建設管理(CM，ConstructionManagement)、工程總承包(DB，Design—Build)、DBB和EPC/Turn-key四種主要的模式。根據(jù)美國“設計一建造”學會2000年的報告，采用設計一建造總承包合同方式的比例已達到30%，并預計2005年將上升到45%。在美國、加拿大等國家的大型工程公司的主要業(yè)務中，工程總承包業(yè)務占60—85%，工程工程管理服務占5—15%，工程組織實施委托專業(yè)性公司運作已是一種通行的做法。1.1.1工程總承包DBB模式DBB模式是專業(yè)化分工的產(chǎn)物。業(yè)主分別與設計和施工承包商簽訂合同(圖1)，在設計全部完成后，進行招投標，然后進入施工。這種模式的各階段相互搭接安排緊湊，便于質量控制。但建設周期長、設計可施工性差、早期無法確定工程造價、組織管理風險大是該模式固有的缺點。CM模式CM模式1966年首次被應用于世界貿(mào)易中心建設(Scott，1986)。該模式分為AgencyCM和Non-AgencyCM兩種方式。前者是業(yè)主分別與設計、施工承包商和專業(yè)管理公司簽訂合同(圖2)。專業(yè)管理公司協(xié)助業(yè)主進行設計優(yōu)化和施工管理，不對投資負責；后者的不同之處在于專業(yè)管理公司需要對施工的最大保證費用(GMP，GuaranteedMaximumPrice)負責，并承擔風險。DB模式DB模式起源于60年代，特點是由業(yè)主與設計和施工的聯(lián)合體簽訂合同(圖3)。承包商負責工程工程的設計和建造，對工程質量、安全、工期、造價全面負責。業(yè)主和設計一建造承包商密切合作，完成工程的規(guī)劃、設計、成本控制、進度安排等工作，甚至負責土地購買和工程融資。使用一個承包商對整個工程負責，避免了設計和施工的矛盾，可顯著降低工程的成本和縮短工期。同時，在選定承包商時，把設計方案的優(yōu)劣作為主要的評標因素，可保證業(yè)主得到高質量的工程工程。設計一采購一施工/交鑰匙總承包(EngineeringProcurementConstruction/Turnkey，即EPC/Turnkey)EPC/Turnkey方式是指業(yè)主通過委托專業(yè)咨詢公司研究擬建工程的基本要求，初步確定了作為合同基礎的工程總價，而后通過招標等方式選定一個設計建造總承包商對整個工程的成本負責，由總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現(xiàn)設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程的安全、質量、進度、造價全面負責。1.1.2工程工程管理它是指工程工程管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對工程工程的實施進行全過程或若干階段的管理與服務。工程管理服務(PM)PM是工程工程公司按合同約定，在工程的決策、實施階段為業(yè)主編制相關文件，提供招標代理、設計、采購、施工、試運行的管理和服務。英國建筑師協(xié)會將工程管理(PM)的定義為“從工程的開始到工程的完成，通過工程策劃(PP)和工程控制(PC)以達到工程的費用目標(投資目標、成本目標)、質量目標和進度目標”。1PPM=PP+PCO工程管理(PM)分為業(yè)主方的PM、設計方的PM、承包方的PM和供貨方的PM四種類型。其中業(yè)主方的PM起主導作用，本文所指為業(yè)主方的PM。工程策劃(PP)從內容上來說主要包括目標論證、目標分解、組織結構策劃、工作流程策劃、合同結構策劃、風險管理策劃等。工程策劃以時間劃分包括決策期的策劃、實施期的策劃(又分為進度策劃、投資策劃、質量策劃)及經(jīng)營策劃。策劃的目的是為了控制，工程控制(PC)的主要措施包括：組織措施、合同措施、經(jīng)濟措施、技術措施。具體來說，工程管理服務(PM)是指工程咨詢公司按照合同約定，在工程工程決策階段，為業(yè)主進行工程策劃、編制工程建議書和可行性研究報告；在工程實施階段，為業(yè)主提供招標代理、設計管理、采購管理、施工管理和試運行(竣工驗收)等服務，代表業(yè)主對工程工程質量、安全、進度、費用、合同、信息等管理和控制，并按照合同約定收取一定的報酬和承擔一定管理責任的服務方式。工程管理承包(PMC)工程管理承包商代表業(yè)主對工程工程進行全過程、全方位的工程管理，包括進行工程的總體規(guī)劃、工程定義、工程招標，選擇設計、采購、施工承包商，并對設計、采購、施工進行全面管理。PMC是受業(yè)主委托對工程進行全面的管理的工程管理承包商，PMC管理模式分成兩個階段來進行，第一階段為定義階段，第二階段為執(zhí)行階段。在定義階段，PMC要負責組織設計單位完成初步設計和技術設計，提出一定的合理化建議；根據(jù)有關標準、類似工程的成本資料與經(jīng)驗做出投資預算作為工程造價控制的參考；在此基礎上，編制出工程設計、采購和建造的招標書，確定工程中各個工程的總承包商，視不同的工程總承包商可以是EPC或設計一建造。在執(zhí)行階段，由中標的總承包商負責執(zhí)行詳細設計、采購和建造工作，PMC在業(yè)主的委托管理合同授權下，進行全部工程的管理協(xié)調工作，直到工程完成。在PMC介入的各階段，PMC要及時向業(yè)主報告工作，業(yè)主則派出少量人員對PMC的工作進行監(jiān)督和檢查。PMC的報價組成多數(shù)為工時費用部分、利潤部分和風險金部分之和。工程的最終決算要同在定義階段結束時批準的預算相比較，若節(jié)約了則按PMC約定的分成辦法就節(jié)約部分初步計算，再按工程的可用性、性能、工期三個方面的指標考核而得最終獎勵額；若超支了，則要按協(xié)議約定承擔罰款，直至罰沒PMC的全部擔保金。與PM模式相比，PMC服務方式除完成工程管理服務(PM)的全部工作內容外，還按照合同約定承擔相應的管理風險和經(jīng)濟責任，是一項高風險、高回報的服務。總之，PM/PMC是指咨詢公司代業(yè)主對工程工程進行管理，咨詢公司與業(yè)主之間具有密切的關系，能夠更充分地反映和貫徹業(yè)主的意圖，并且使業(yè)主接收到合理的建議和決策信息，有利于業(yè)主做出合理和正確的決策。PM/PMC與設計、施工、監(jiān)理比較，處于管理者和協(xié)調者的地位。1.2國內工程建設管理模式和存在問題1.2.1國內工程建設管理的主要模式使得我國工程建設的水平和投資效益長期得不到提高，投資、進度、質量目標失控的現(xiàn)象在許多工國內工程建設管理模式的發(fā)展是與我國經(jīng)濟體制改革，建筑業(yè)市場化、投融資主體改革密切相關的。從新中國成立到上個世紀八十年代改革開放，國內的建設管理模式大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：第一階段，解放初期的軍事化生產(chǎn)和管理模式。這種模式適應于當時的中國經(jīng)濟、國際環(huán)境等形式，為國家基礎設施的建設產(chǎn)生了重大深遠的影響。第二階段，基于產(chǎn)品、計劃經(jīng)濟的自營制建設管理模式。在改革開放前，我國的建設產(chǎn)品不作為商品，對建設工程的管理一直采用產(chǎn)品經(jīng)濟管理體制。在這種管理體制下，設計單位、施工單位、運行管理單位均隸屬于行政主管部門，它們與主管部門是上下級行政管理關系。這種管理體制下沒有一個職責明確的單位對工程建設全過程負責，出現(xiàn)了花錢的不管還錢、建設的不管運行，工程投資效益無人問津的局面。在高度集中的計劃經(jīng)濟體制和工程建設自營制的歷史條件下，一般在大中型工程的建設中設立工程現(xiàn)場指揮部，行使工程建設指揮權力。由于這種傳統(tǒng)的工程工程管理體制不符合工程建設的經(jīng)濟規(guī)律，程中存在，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和深入，新的建設管理體制取代原來不合理的舊的體制，是歷史的必然規(guī)律。第三階段，基于社會主義市場經(jīng)濟的建設管理體制。在實施了改革開放的基本國策后，我國在工程建設領域推出了一系列的改革新舉措，通過推行工程法人責任制、招標投標制、建設監(jiān)理制等制度改革，形成了以國家宏觀監(jiān)督調控為指導，工程法人責任制為核心，招標投標制和建設監(jiān)理制為服務體系的建設工程管理體制基本格局。出現(xiàn)了以工程法人為主體的工程招標發(fā)包體系，以設計、施工和材料設備供應為主體的投標承包體系，以建設監(jiān)理單位為主體的中介服務體系等市場三元主體。從工程的組織和工程投資主體上分析，改革開放前后出現(xiàn)的建設管理模式主要有以下特點。以專門的事業(yè)單位為建設單位1980年代以前，政府投資工程主要由相關的對口主管政府部門(如市政設施局)下屬的建設機構(性質為事業(yè)單位)承擔建設任務。根據(jù)政府的要求，由建設機構編制并提出工程的計劃任務書、可行性報告，并負責工程的前期動拆遷和建設管理，建成后移交對口主管政府部門下屬的使用和管理機構(性質為事業(yè)單位)。以政府直屬的公司為建設單位1980年代以后，隨著建設工程領域市場競爭機制的引入，許多政府部門都成立了直屬的建設工程管理公司，這些公司或者直接以建設單位名義，或者以代建設單位（即代甲方）的名義、工程總承包的名義實施政府投資工程的管理。（3）以政府委、辦、局內部的基建處為建設單位專業(yè)工程領域（即其他各委、辦、局系統(tǒng)）的工程建設，也基本上由各自的基建處（性質為政府內設處室）或直屬的建設單位直接實施。（4）以專門的工程指揮部為建設單位對投資大、周期長、涉及環(huán)節(jié)多的大型基礎設施工程，比如城市高架道路、跨江大橋、軌道交通工程等，這些工程一般跨越多個行政區(qū)域、動拆遷量大面廣、各項配套建設內容多，加之工程進度要求高，很多地方都是由具有一定行政級別的領導掛帥成立工程指揮部。與之類似的機構還有工程建設領導小組，領導小組通常為純協(xié)調機構，由市委、市政府的領導或分管領導擔任領導小組組長，領導小組不具體參與工程的建設實施過程。如果需要，領導小組可下設辦公室或工程指揮部。（5）成立的工程法人為建設單位工程法人方式是指應國家發(fā)改委1996年通知要求，由按照規(guī)定成立的工程法人在經(jīng)營性基礎設施工程中實施建設工程的管理。一般是，在工程批準立項之后，由有關部門組建工程法人，具體負責工程建設的工程策劃、資金籌措、建設施工，并負責工程建成后的運營管理、債務償還和資產(chǎn)保值責任。工程完工后，工程建設管理班子一般即轉化為工程經(jīng)營管理班子。1.2.2國內工程建設管理存在的問題根據(jù)對收集資料和文獻的分析，我們把當前我國政府投資工程管理中所存在的問題歸納為以下幾個方面。（1）造價超支嚴重由于政府工程的法人機制沒有真正建立起來。造成管理者的各項責任難以真正落實。更難以積極主動地控制投資。我國政府投資工程工程真正按計劃投資完成的極少。多數(shù)都超過預算的20?30%，超過1-2倍的也屢見不鮮。產(chǎn)生這一弊端的根源在于所有者（政府）與使用者（有關建設單位）的責任與利益相分離。在這種關系中，政府投資并承擔風險。使用者只受益無風險。而且有時甚至超過的投資越多效益竟越高。而由于建設單位也是最終使用單位，花的都是國有資金，提高規(guī)模、提高標準幾乎成為各建設單位的一種通病。據(jù)有關部門統(tǒng)計，僅貴州省2000年由政府投資的非經(jīng)營性工程,超出概率幾乎是100%，有的工程甚至超出批準概算的200%。（2）專業(yè)化程度低目前，大量政府投資工程是由建設單位臨時組建工程管理班子.這種管理班子通常是“大而全、小而全”。由此產(chǎn)生的“一次性工程業(yè)主”對政府投資工程進行管理.其實質是小生產(chǎn)方式在建設活動中的反映，使得政府投資工程的管理呈現(xiàn)出臨時性和自營性的特征，造成社會資源的重復配置，同時浪費了大量的人力、物力和財力，并引發(fā)了大量的質量和安全問題。（3）政府監(jiān)控不力目前，我國政府對政府投資工程的監(jiān)管只有一些條例和規(guī)定.還沒有一部系統(tǒng)性的在實踐中具有可操作性法律。一方面由于法制不健全、管理不嚴格。無法可依、有法不依現(xiàn)象依然存在。因此雖一再強調工程投資不準“三超”，但沒有處罰的法規(guī)，對超規(guī)模、超標準工程往往只給予追補資金。另一方面政府職能部門之間相互交叉，但又有管理脫節(jié)，缺乏強有力的監(jiān)督機構。此外，監(jiān)管力量的缺乏也導致了大量招投標不規(guī)范的行為和暗箱操作，為腐敗的滋生造成了漏洞。（4）工程決策機制缺乏科學性由于政府投資的無償性.即對資金管理者沒有還本付息的壓力，反而這種工程的實施能體現(xiàn)“政績”、甚至有謀取個人經(jīng)濟利益的好處.因此很容易誘發(fā)申請工程建設的單位對有限的工程投資資金的爭奪。負責資金分配的部門（如計委、財政等），在面臨方方面面的要求和壓力下.一般是采取平衡策略來分配資金以求照顧到各方面的利益。在這種背景下往往很難根據(jù)工程的輕重緩急分配資金。因此工程實施的決策缺乏科學性。（5）工程法人實體缺位我國政府工程的實施與使用。至今仍沿襲著計劃經(jīng)濟時期高度集中、高度壟斷的“四位一體”（投資、建設、管理、使用）投資體制。政府有關部門負責人在建設工程整個過程中，既是行政長官。又是企業(yè)領導；既是建設者。又是管理者；政企不分。官商合一。往往缺少明確的法人，因此缺乏投資責任約束機制，并引發(fā)出許多的問題.如工程建設的權責不統(tǒng)一，過多的行政干預，截留、挪用、擠占建設資金，使得工程的資金難以得到有效控制。2國內水利工程建設管理的特點2.1水利工程建設管理模式的現(xiàn)狀分析從20世紀90年代中期開始推行工程法人責任制，在取得效果后，工程法人責任制的推行擴大到了包括公益性工程在內的幾乎所有基本建設領域。目前，全國所有新開工水利建設工程均組建了工程工程法人單位，形成了實行了工程法人責任制為核心，招標投標制和建設監(jiān)理制為服務體系的建設工程管理體制基本格局。從理論上說，工程法人責任制在水利工程建設中推行，解決了工程建設中責任缺位的問題，是建設管理體制改革中的一大成果。但是，工程法人及其機構要切實履行相應職責，承擔起相應責任對工程法人提出了很高的綜合要求。對于公益性工程，工程法人應對工程建設的全過程負責，對工程的工程質量、工程進度和資金管理負總責；工程法人必須具備與工程規(guī)模和技術復雜程度相適應的政治、業(yè)務素質和組織管理能力；內設機構和人員結構素質應能滿足工程管理和技術管理的要求，同時具備良好的品德。從這些要求可以看出，水利工程建設作為專業(yè)面廣、技術性強、風險性高的特殊行業(yè)，要履行好工程法人建管職責，必須會經(jīng)營、善管理、懂專業(yè)，必須有能勝任計劃財務管理、質量進度管理、合同執(zhí)行管理、專業(yè)技術管理和外部協(xié)調的建管班子，工作人員應具有相應的工程經(jīng)驗、專業(yè)水平和管理協(xié)調能力，應有正直的品德和良好的抗腐蝕能力。單憑水利主管部門或工程業(yè)主的自有人員不可能全部滿足工程對管理人員的要求，必須借助社會力量才能。于是我們又提出了工程建設監(jiān)理制，在工程建設中采用了小業(yè)主、大監(jiān)理的概念。建設監(jiān)理制強調對工程的目標管理，希望通過對工程實施目標管理，特別是工程的造價、進度和質量目標的管理（最近又強調加上了工程的安全管理等），加上合同管理、信息管理和綜合協(xié)調，實現(xiàn)對工程工程建設過程的全面管理。從某種意義上說，工程監(jiān)理制應該屬于我國建設管理模式向國際化、現(xiàn)代化模式改革的一個中間過程，它的管理原則和辦法屬于工程工程管理的范疇，只是工程管理的范圍更寬而已。建設監(jiān)理主要是解決了工程建設施工期的專業(yè)管理，但工程建設的前期工作仍需要業(yè)主承擔大量的具體工作，特別是工程的可行性研究和工程設計，需要相對較高的技術管理水平，對業(yè)主人員的要求相對較高。而前期規(guī)劃審批、移民安置、招投標管理等也牽制了業(yè)主大量的人力物力，也不符合水利系統(tǒng)提出的目建、管、養(yǎng)分離的改革模式。同時，與實施工程建設監(jiān)理制的初衷相悖，目前工程建設監(jiān)理制的實施遇到了空前的“信任危機'。由于近年來我國的經(jīng)濟飛速發(fā)展，擬建和在建設工程的數(shù)量急劇增加，超過了我國建設監(jiān)理的承受能力，加上建設監(jiān)管的原因，大量不符合執(zhí)業(yè)資格要求的監(jiān)理人員涌入監(jiān)理行業(yè)，引發(fā)了行業(yè)的信任度降低，直接導致本來可以實現(xiàn)“工程建設監(jiān)理制”向“工程工程管理制”平穩(wěn)過度的基本條件缺失。因此，在現(xiàn)有條件下尋找提高建設管理水平和實施建設管理體制改革的結合點成為決定“工程建設監(jiān)理制”和“工程工程管理制”今后發(fā)展方向的重要工作之一。2.2水利工程建設工程法人責任制需要完善工程法人責任制推行以來，對規(guī)范建設管理、明確責任主體、提高工程質量和保障資金安全等發(fā)揮了很好的作用，尤其是經(jīng)營性工程，由于責權利明確，投入與產(chǎn)出掛鉤，工程投資方出于對投資安全及效益的關注，對工程法人的組建高度重視，從工程法人的選擇到現(xiàn)場機構的組建，都進行了認真的籌劃，由此確定的工程法人及其管理機構都基本能夠做到對工程策劃、資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務償還和資產(chǎn)的保值增值全過程的負責。例如水電、供水工程的法人及其機構，基本上都能履行其職責。工程法人責任制之所以在經(jīng)營性工程中得到成功運用，是因為市場經(jīng)濟環(huán)境為其提供了廣闊的空間，市場運作解除了舊體制對產(chǎn)權、人事、分配等的約束，為投資者獲取合理的回報打開了綠燈。投資者為了取得預期的甚至更多的效益，必須加強管理，包括建設期間的管理。工程法人責任制為投資者提供了一個合適的管理模式。但是，作為以社會公共利益為主要目標、資金以政府投入為主的非經(jīng)營性水利工程，特別是大量的中小型工程，其建設目的主要是為社會服務、為公眾服務，反映的效益主要是社會效益、生態(tài)效益，只有少量的經(jīng)濟效益，經(jīng)濟杠桿的驅動力在這類工程中不起決定性作用，因此還不可能完全融人市場，不能完全按市場規(guī)律運作。從十幾年的水利工程建設管理工程法人責任制實踐情況中可以發(fā)現(xiàn)，以公益性為主的工程在推行工程法人責任制的過程中，出現(xiàn)了工程法人責權空化、責任虛位，法人較大范圍權利失控的現(xiàn)象，即工程法人不能有效履行應有的責權，不能有效承擔起相應的責任。造成這種狀況的主要原因應該有以下幾個：（1）難以組建勝任職責的工程法人及其機構。這在中小型水利工程建設中尤為明顯。組建一個能履行職責的工程法人及其機構，涉及人事、分配、人才資源、工程效益等層面的問題，公益性為主的工程，在目前的分配體制下，大部分水管單位職工能獲取的報酬遠低于社會平均水平，缺乏對人才的吸引力；工程建成后的管理單位一般都屬事業(yè)性質，人員的進出受到編制、人事、勞動等用工制度的約束；如前所述，工程建設中要能履行好工程法人的責任，對工程法人及其機構的人員素質、專業(yè)水平要求頗高，而水利工程，尤其是中小型工程建設管理的人才資源又相對缺乏，這就形成了一個突出的矛盾：一方面要求高素質的人才進行建管，一方面又難以吸引符合要求的人才；有經(jīng)驗有能力的人才找不到或不愿來，不想要、不會干的人又濫竿充數(shù)、設法往里鉆，在這種情況下組建的工程班子，必定良莠不齊，難以勝任工作，必然會出現(xiàn)只有一次教訓、沒有二次經(jīng)驗的現(xiàn)象。（2）工程法人對工程的投資目標責任不明確。由于水利工程是公益性建設，投資的效益難于用市場效益進行評價，這就造成了業(yè)主對投資效果的責任心無法到位，單純從進度、質量方面的責任來考慮建設的效果，投資的控制僅僅是滿足概算控制的要求，手段也僅僅是采用招投標等市場調節(jié)手段，沒有動力使其在科學管理、技術進步等方面投入更大的精力以達到提高投資效率的目標。（3）繁多的業(yè)主單位增加了財政的負擔。根據(jù)工程法人責任制的要求，每個工程都要成立工程法人單位，每個工程法人單位都要有相對健全的組織體系和專業(yè)人員構成，這就需要相當大的一批人員進入法人單位。而我國目前的體制很難在工程結束后迅速遣散相關人員，也就在一定時期內擴大了水利事業(yè)單位的人員。而水利工程作為公益性事業(yè)，投入都要靠財政投入來支撐，這無形中增加了財政的負擔，與水利行業(yè)實施的建、管、養(yǎng)分離的改革措施有著較大的矛盾。（4）產(chǎn)權管理主體模糊，監(jiān)管制度陳舊，責任意識淡化。這是公益性國有資產(chǎn)管理體制方面的一個深層次的問題，要隨著政治、經(jīng)濟體制改革的深人才能逐步得到解決。反映在表層的問題是，按照有關規(guī)定，各級人民政府有關主管部門是相關的公益性國有資產(chǎn)的主管部門，負有對國有資產(chǎn)的監(jiān)管職責，而在實際運作中，具體由怎樣的專門機構來代表國家履行管理職能，權力與責任如何界定，由哪些部門來實施監(jiān)管。有哪些措施手段保證監(jiān)管到位，這些都不很明晰，沒有適應現(xiàn)實變化的完整的制度和配套措施加以規(guī)范。目前主管部門的管理和監(jiān)督很宏觀，多數(shù)是局限于統(tǒng)計、審計層面，方式單一，力度不夠。由于公益性國有資產(chǎn)管理體制的不健全，產(chǎn)生的不利影響涉及工程的建設以及今后的運行。（5）臨時多變的法人單位無法提高工程建設的管理水平。由于法人單位是為特定工程的建設而成立，工程一旦完成就將人員分散到其他工程或其他機構，在建設過程中形成的經(jīng)驗無法得到全面的總結，從而使管理水平得到系統(tǒng)的提高。（6）臨時行為很多，易產(chǎn)生職務犯罪。責權不一致，使工程法人應該履行的職責很少但可支配的權力很大。工程的建設周期長、涉及范圍廣，工程領域的激烈競爭將市場經(jīng)濟的糟粕帶入到工程溝通之中，一遇到不堅定成員就發(fā)揮巨大作用，結果形成職務犯罪。在我國經(jīng)濟最發(fā)達、洪澇災害嚴重地區(qū)的流域管理機構和水利行業(yè)主管部門，如何轉變政府職能，如何以宏觀的方式對工程建設進行監(jiān)督、管理和服務，使工作人員從具體的工程建設事務中解脫出來，把主要精力放在制定政策、法規(guī)和監(jiān)督管理上；如何達到提高工程建設管理專業(yè)化水平，以利于工程建設整體優(yōu)化和全過程控制，保證工程整體質量和投資效益的目標。這兩方面問題必須在一種更新的工程工程管理模式下才能得到較好地解決。3水利工程代建制模式分析3.1代建制的定義和實施目的3.1.1代建制的定義對于“代建制”，目前尚未形成明確統(tǒng)一的定義，也缺乏政府機構發(fā)布的嚴格定義。全國各地推行的做法和實踐方式也都表明了當前對于這一概念認識上的不一致性。當前對“代建制”最權威的解釋應來源于國家有關部門的研究報告和國務院的正式文件。2002年，國家有關部門組織了〃政府投資工程管理方式〃課題研究。2003年底，國家發(fā)改委主任馬凱在內部工作會議上提出，要“積極推行'代建制’試點”。2004年7月16日，國務院正式出臺了國發(fā)[2004]20號《關于投資體制改革的決定》，決定指出：〃加強政府投資工程管理，改進建設實施方式。……對非經(jīng)營性政府投資工程加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的工程管理單位負責建設實施，嚴格控制工程投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。但就“代建制”的定義而言，國發(fā)[2004]20號也沒有明確工程實施建設的法人實體究竟由代建企業(yè)承擔，或是由其他單位承擔。因此，目前對于“代建制”形成了兩種基本觀點。觀點一：代建企業(yè)在“工程建設階段具有法人地位”，它是在對傳統(tǒng)政府投資工程管理模式中、建設和使用三者不分的弊端的變革，是一種全新的管理模式。它強調了代建企業(yè)在政府投資工程實施階段所代理投資主體的作用。典型的如北京市發(fā)展和改革委員會2004年3月1日頒布的《北京市政府投資建設工程代建制管理辦法（試行）》（京發(fā)改〔2004〕298號）對“代建制”的說明：“代建制，是指政府通過招標的方式，選擇社會專業(yè)化的工程管理單位（以下簡稱代建單位），負責工程的投資管理和建設組織實施工作，工程建成后交付使用單位的制度代建期間代建單位按照合同約定代行工程建設的投資主體職責?！庇^點二：代建企業(yè)在“工程建設階段不具有法人地位”，僅就其所承擔的代建功能而言，是代理或協(xié)助進行工程建設中的管理，其實質就是國際通行的工程工程（委托）管理。代建單位是得到業(yè)主授權的“代甲方”，按照合同約定，履行自己的管理職責，不具備法律意義上的投資主體地位。從兩者的理論基礎來分析，前者是屬于分權理論，后者則是基于委托一代理理論。而從我國提出代建制的初衷來看，國家試圖通過它解決傳統(tǒng)模式中“投資一建設一管理一使用”四位一體的困境，因此，代建制應當是指前者。同時，應當注意到，作為市場經(jīng)濟中的代建企業(yè)時刻有著破產(chǎn)的威脅，是不具備承擔工程實施過程中經(jīng)濟主體的法人地位的。所以，承擔該職責應該是由政府建立的專門負責提供工程服務和管理的機構，如香港的“公務局”或者“工程采購中心”。3.1.2代建制的實施目的國家大力倡導在工程建設中實行“代建制”，是寄希望解決以下幾個問題。（1）轉變政府職能，解決越位問題，深化政府機構改革。在現(xiàn)行管理體制下，許多政府投資工程工程“投資與建設”、“建設與管理”混為一談，各級政府直接組織工程工程建設，自己監(jiān)管自己，既當裁判員又當運動員，造成了“越位”。在“越位”的同時存在著“缺位”：沒有一個合理的制度和方式來管好大量的政府投資工程和建筑市場各主體。實行代建制之后，由于有了專業(yè)的建設代理機構，各政府委、辦、局就可以精簡其基建處，削減其具體的工程建設管理職能，將主要精力集中到提供公共行政服務和執(zhí)行有關法律法規(guī)，維護社會公平上來，轉而形成政府、企業(yè)各司其職、強調專業(yè)化分工的局面，真正發(fā)揮市場經(jīng)濟體制下分工所帶來的高效率。通過這一改革，將解決“投資、建設、管理、使用”四位相互混為一體的弊端，加強政府對于建筑市場的監(jiān)管能力。同時，這一改革還將從制度上減少和杜絕貪污腐敗的現(xiàn)象。（2）提高政府投資工程的投資效益和工程質量通過這一改革，將真正改變最終使用管理單位自建自用的、非專業(yè)的、高度分散的小農(nóng)經(jīng)濟式的政府投資工程管理方式，轉而推動專業(yè)化的市場的形成和發(fā)展，提高我國建設管理的市場化程度，從而最終提升政府投資工程的投資效益和工程質量。（3）促進形成市場競爭機制，建設良性循環(huán)建筑市場秩序引入代建制公司后，投資、建設、管理和運營集中于一個大系統(tǒng)的格局被打破，同時政企不分、行業(yè)壟斷也被打破，要承接建設代理任務必須通過競爭，從而有利于鼓勵代建制公司降低代理費用、加強投資控制。“代建制”是落實國家“標本兼冶，重在治本”要求的具體措施。從制度上、管理方式上進行改革，將促進整個建筑行業(yè)（包括勘察設計）的規(guī)模調控、結構優(yōu)化。（4）推動建筑業(yè)行業(yè)組織方式的改進，促進工程管理和咨詢業(yè)的發(fā)展，提高我國建筑業(yè)的核心競爭力。由于工程總承包模式具有模式的先進性，高水平的代建制公司一般會傾向于選擇總承包方式組織工程的實施，從而形成工程管理和工程咨詢促進工程總承包發(fā)展的良性循環(huán)，不斷提高我國建筑業(yè)的核心競爭力。當然，這于當前國際工程建設管理的發(fā)展趨勢也是相一致的。同時，符合國際慣例的工程建設管理方式也將促進我國建筑企業(yè)實現(xiàn)走出去的戰(zhàn)略，擴大在國際建筑市場的份額和影響力，實現(xiàn)從成本優(yōu)勢向管理優(yōu)勢的核心競爭力的轉變。3.2代建制的適用性分析3.2.1工程區(qū)別理論按照國際慣例，工程工程按資金來源不同及對社會效益的影響不同分為公共投資工程和私人投資工程，前者代表公眾意志的政府行為，而后者是個人行為。對于公共投資工程，政府是業(yè)主，對于私人投資工程，政府除環(huán)保、勞保、安全等方面外基本不干預。公共工程工程主要是針對私人工程而言。隨著BOT、PFI模式在我國的發(fā)展，傳統(tǒng)上由政府投資的公共工程，也開始由私人資金發(fā)起或參與，所以對于公共投資工程的認識也有了發(fā)展。目前對于公共投資工程按照工程經(jīng)營屬性為標準，尤其是對于公共基礎設施工程，可以劃分為三類：（1）非經(jīng)營性公共投資工程此類工程無收費機制、無資金流入，這是市場失效而政府有效的部分，其目的是為了獲取社會效益和環(huán)境效益，市場調節(jié)難以對此起作用，這類投資一般只能由代表公共利益的政府財政來承擔。（2）經(jīng)營性公共投資工程此類工程有收費機制，有資金流入，可通過市場進行有效配置，其動機與目的是利潤的最大化，其投資形成是價值增值過程，可通過全社會投資加以實現(xiàn)。（3）準經(jīng)營性公共投資工程此類工程有收費機制和資金流入，具有潛在的利潤，但因其政策及收費價格沒有到位等客觀因素而無法收回成本，附帶部分公益性，是市場失效或低效的部分。因其不夠明顯的經(jīng)濟效益，市場運行的結果將不可避免地形成資金供給的諸多缺口，要通過政府適當貼息或政策優(yōu)惠維持營運，待其價格逐步到位及條件成熟時，即可轉變成純經(jīng)營性工程（通常所說的經(jīng)營性工程即為純經(jīng)營性工程）。工程工程的區(qū)分類型如下圖所示，而對于不同公共投資工程的投資主體及實例比較說明如后表所示。工程工程區(qū)分類型公共工程工程投資類別與投資主體工程類型投資主體工程實例非經(jīng)營性公共投資工程政府投資開敞式城市道路經(jīng)營性公共投資工程政府適當補貼，吸納各方投資收費高速公路、橋梁、廢棄物的高收益資源可利用廠準經(jīng)營性公共投資工程全社會投資煤氣、地鐵、輕軌、自來水、收費不到位的公路

3.2.2“代建制”的適用工程范圍根據(jù)國發(fā)[2004]20號《關于投資體制改革的決定》，主要是在“非經(jīng)營性政府投資工程加快推行‘代建制’”，而這也是符合國家解決政府投資體制中非經(jīng)營性公共投資工程“投資、建設、管理和使用”不分的問題的初衷的。但是由于在早期試點中，各地區(qū)對于“代建制”認識的差異，導致試點工程類型差異，并不僅限于非經(jīng)營性政府投資工程。在上海，初期試點工程大多為經(jīng)營性工程和準經(jīng)營性工程。從廣義的“代建制”來講，對于公共工程都是適用的，當然，其具體實踐方式是有所差異的，同時，從趨勢來看，它在將來也是可以用于私人投資工程中的。但是就本文嚴格定義的“代建制”而言，它更多的是使用在非經(jīng)營性公共投資工程。3.3水利工程建設工程代建制的主要模式及分析3.3.1政府委托代建模式及其分析從2001年開始，全國各地相繼進行了代建制的試點，建設部確定6個代建制試點城市，主要集中在非贏利性公共投資工程工程中，現(xiàn)在已在全國范圍內推廣，如上海、北京、深圳、寧波、貴州等城市都相繼開展了代建制的試點和推行工作。但作為一種新興及尚有待完善中的建設模式，目前全國各地區(qū)無論認識，還是操作模式上都還存在差異，未能達成統(tǒng)一成熟標準化的模式。其中，就試行成效來看，上海和深圳的模式得到了較多的認同。結合兩地的做法和目前學術界的探討，從政府委托代建模式角度，可以劃分為兩類：（1）由政府建立專業(yè)代建工程公司直接委托工程建設由政府建立專業(yè)代建工程公司并直接委托工程建設這種模式在上海和深圳都有采用，上海采用較多，尤其是在重大工程工程中。在該種模式中，由政府建立專業(yè)代建工程公司，作為工程建設法人，負責工程的融資、投資，經(jīng)過招投標擇優(yōu)選擇代建單位，工程公司向代建單位提出工程的建設目標，包括工程功能、質量、進度、投資控制等等。該類工程公司按照所承擔的職責，又可分為兩類。一類是理論上工程公司不直接參與管理工作，而是通過向代建單位發(fā)出宏觀指令和對后者管理工作的監(jiān)督來實現(xiàn)自己的管理目標。另一類是工程公司既成為工程建設法人，作為投資控制的主體，又承擔具體建設管理的職能。政府有關部門政府有關部門專業(yè)代建工程公司一一專業(yè)代建工程公司一一工程法人——工程法人——工程管理職能代建單位一一“管理總承包”代建工程公司的兩種類型此外，對于這種專業(yè)工程公司，按照其承擔和負責工程數(shù)量的范圍，可分為為單一工程而成立工程公司和負責某類工程建設的工程公司。為單一工程成立工程公司主要是在上海地區(qū)采用，尤其是在市政建設的重大工程上，是對于傳統(tǒng)指揮部模式的革新。此外，根據(jù)上海經(jīng)驗，還可根據(jù)工程工程復雜程度，考慮是否吸納承擔工程管理總承包的代建單位成為工程公司的投資者。尤其是對于大型的、難度較大的工程，將代建單位吸納到工程公司中，將增加代建單位的授權和所承擔的風險，以激勵其管理潛能，使其主觀能動性得到最大程度的發(fā)揮，增強了其他投資人（主要政府機構及有關部門）對代建單位的信心和信任。上海盧浦大橋的建設即是采用這種管理模式。盧浦大橋建設投資有限公司是由中國船舶工業(yè)集團、上海黃浦江大橋建設有限公司等五家單位共同出資組建。上海黃浦江大橋建設有限公司同時作為代建單位，其派出的管理人員融入到工程公司的各管理部門，并在工程建設的管理中起主導作用。而對于復雜程度不太高的工程，代建單位主要承擔“代甲方”的獨立“管理承包人”的角色。上海市市政局和閔行城投公司共同投資的中春路工程也屬此種模式，代表政府投資的閔行城投公司將資金直接劃撥到代建單位，完全由后者進行資金管理，因此代建單位實際上承擔“代甲方”的角色。為同一類型工程成立工程公司在深圳中應用較多，根據(jù)深圳市公共工程建設管理改革的規(guī)劃，除水務和交通以外的以外工程統(tǒng)一由公務局進行統(tǒng)一建設。其中，交通工程是由深圳高速公路股份有限公司統(tǒng)一負責建造的。從其所承擔的角色分工來看，它既是工程建設法人又承擔具體建設管理的職能，比較接近嚴格定義上的“代建單位”。（2）政府建立專門政府代建機構直接委托工程建設在這種方式中，由政府部門建立專門負責公共工程統(tǒng)一建設管理的政府部門，作為法人負責工程管理和監(jiān)督工作，它往往擁有自己的工程師和造價人員，能夠對公共投資工程工程進行有效的監(jiān)控。這種做法主要是借鑒香港工務局做法而產(chǎn)生的。香港工務局是香港特別行政區(qū)政府建設最高主管部門。它是在財政部門內部下設的一個管理部門，對公共工程的管理是工務局的重要任務。工務局承擔工程的所有管理工作，對于工程造價的管理主要通過其雇傭的工料測量師進行專業(yè)控制。深圳市在全國范圍內，較早地借鑒香港的這一做法，在建設局下面建立了建筑工務局，代表市政府行使業(yè)主職能和工程管理職能，負責除規(guī)劃國土、交通、水務、公安、教育五個系統(tǒng)外的由政府投資建設工程工程的組織協(xié)調和監(jiān)督管理工作。目前，也有地區(qū)將對于工程服務采購納入?yún)^(qū)域政府采購中心的采購范圍內，相比較深圳市工務局的做法，在工程管理職能上較為弱化，不太適合在較大型和復雜工程上采用。（3）兩種模式的比較和分析以下，通過列表對兩種政府委托代建的方式進行比較分析。政府委托代建兩種模式的比較序號名稱運作模式優(yōu)點缺點1由政府建立專業(yè)代建工由政府建立專業(yè)代建工程公司，作為工程建設法人，負責政府意愿可以較好地通過工程代建單位實現(xiàn)；由于具有壟斷性，如果政府部門把關不嚴，容易與使用單位程公司直接委托工程建設工程的融資、投資，經(jīng)過招投標擇優(yōu)選擇代建單位，工程公司向代建單位提出工程的建設目標，包括工程功能、質量、進度、投資控制等等代建單位積極性高；適用于大型復雜工程串通.造成概算的不科學.同時也會造成代建單位內部管理效益降低。特別是工程較多的情況下，管理力度和水平會下降2政府建立專門政府代建機構直接委托工程建設政府部門建立專門負責公共工程統(tǒng)一建設管理的政府部門，作為法人負責工程管理和監(jiān)督工作以政府部門機構的身份出現(xiàn)，方便協(xié)調建設中的各種問題，對該機構政府也方便監(jiān)督與管理，一些合理的變更易于實現(xiàn)要新設機構，并且政府管理機構無法承擔超概算責任，其工程管理能力有待進一步發(fā)展從比較中可以看出，由政府建立專業(yè)代建工程公司直接委托工程建設和政府建立專門政府代建機構直接委托工程建設都是對于我國傳統(tǒng)政府公共投資工程工程管理模式的變革