財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度第一章現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度概述1第一章現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度概述引言黨的十五屆六中全會(huì)《決定》:“推行和完善部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)和招投標(biāo)等制度?！比珖?guó)九屆人大四次會(huì)議提出：“改革國(guó)庫(kù)制度，建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)集中收付制度?！眹?guó)務(wù)院：《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》已經(jīng)過國(guó)務(wù)院第95次總理辦公會(huì)議原則同意?！霸凇濉陂g全面推行以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度."財(cái)政國(guó)庫(kù)管理是一門非常專業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理。隨著現(xiàn)代社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)庫(kù)收付金額不斷擴(kuò)大，收付的內(nèi)容也更趨復(fù)雜，要求用現(xiàn)代的管理方式和更科學(xué)的管理技術(shù)來完成這項(xiàng)非常專業(yè)的管理。對(duì)多數(shù)人來說國(guó)庫(kù)是一個(gè)神秘而陌生的概念，我們需要用比較樸素直白的語(yǔ)言，讓政府部門財(cái)務(wù)工作者、讓政府決策層、讓普通公民、讓全社會(huì)簡(jiǎn)單明確地了解國(guó)庫(kù)。國(guó)庫(kù)是什么,國(guó)庫(kù)與我們一般的公民有什么關(guān)系，國(guó)庫(kù)與各種法人單位，包括企業(yè)、各種非盈利組織有什么關(guān)系,國(guó)庫(kù)是如何管理的，財(cái)政國(guó)庫(kù)為什么要改革，財(cái)政國(guó)庫(kù)如何改革,國(guó)庫(kù)改革后對(duì)我們個(gè)人、單位會(huì)有什么影響，如何讓政府放心、老百姓放心國(guó)庫(kù)管理,隨著現(xiàn)代公民意識(shí)的提高，隨著政府依法行政的需要，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)縱深化的發(fā)展，這些問題將逐步成為社會(huì)不同層面人們關(guān)注的熱點(diǎn)。我們組織本書的編寫，主要是要指導(dǎo)當(dāng)前國(guó)庫(kù)改革具體業(yè)務(wù)的操作,同時(shí)，也要盡可能簡(jiǎn)明地回答這些基本問題.一、國(guó)庫(kù)管理制度的概念2湖北省財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革教材國(guó)庫(kù)，也叫金庫(kù)。辭海:“金庫(kù),亦稱國(guó)庫(kù),經(jīng)管國(guó)家預(yù)算收支的機(jī)構(gòu).金庫(kù)或由國(guó)家在財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)單獨(dú)設(shè)立,或由國(guó)家銀行代理.國(guó)家預(yù)算收入均須納入金庫(kù)；國(guó)家預(yù)算支出，均須自金庫(kù)撥付”。這個(gè)解釋有一點(diǎn)是明確的：國(guó)家所有的收支，都需要通過國(guó)庫(kù)來完成。通俗地理解，國(guó)庫(kù)就是國(guó)家財(cái)富保存的地方,英文中Treasury,解釋為一個(gè)保存寶物的地方，或者解釋為：“一個(gè)私人或公共資金被接收、保存、管理或支出的地方".牛津詞典上對(duì)國(guó)庫(kù)(Treasury)的解釋是:“負(fù)責(zé)收稅、預(yù)算以控制政府支出、管理國(guó)債及宏觀經(jīng)濟(jì)管理”.國(guó)家是一個(gè)大家，正如我們一個(gè)家庭,每一個(gè)家庭成員掙的錢,總得有一個(gè)管家，這些錢，或者購(gòu)買的金銀首飾,家里通常有一個(gè)保存的地方，或者將錢存放在銀行里，金銀貴重物品委托別人保管，但是這些錢、金銀物品的支配權(quán)是管家;而且為了這些被保存的錢增值，還有一個(gè)如何運(yùn)作這些錢的問題，使這些錢安全地增值。國(guó)庫(kù)就是一個(gè)國(guó)家或者一個(gè)地方政府財(cái)政收入和支出經(jīng)管的地方,由于紙幣的流通，加上現(xiàn)在連紙幣都可以部分代替直接通過支票或者電子支票來代替流通，促成交易，因此，古時(shí)候國(guó)庫(kù)里要存有多少黃金的情形已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，代之以在國(guó)庫(kù)里存放有相當(dāng)于多少價(jià)值的貨幣.國(guó)庫(kù)管理制度可以理解為維持國(guó)庫(kù)正常運(yùn)行的一種管理制度。一個(gè)大家庭有許多家庭成員,需要建立一種制度，保證每一個(gè)成員所掙得的收入按約定的規(guī)則，將錢迅速交給管家手里,在成員需要錢時(shí)，這些錢如何盡快準(zhǔn)確地不折不扣地保證需要，需要形成一種家庭成員都可以遵守的制度，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度正是研究預(yù)算收入、支出及管理一種制度。如果一個(gè)家庭的部分成員，對(duì)所賺的應(yīng)該交給家庭統(tǒng)一管理的錢,可以少交或者遲交，或者一上交后就強(qiáng)行要回去,甚至該交的不交直接花了，這個(gè)家庭的收入來源就會(huì)發(fā)生問題,第一章現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度概述3對(duì)別的家庭成員來說也不公平;在花錢上，成員申請(qǐng)的錢用于了干什么，應(yīng)該有比較清楚，不能申請(qǐng)要100錢去買米，結(jié)果只有一半的錢買了米,還有一半的錢自己拿去買了酒喝。對(duì)一個(gè)政府來說，其收支賬務(wù)十分頻繁、數(shù)額巨大、交錢的人(納稅人)、花錢的人（各類財(cái)政開支的機(jī)構(gòu)、人員、項(xiàng)目）都很多，如果沒有一個(gè)好的管理制度來約束,該進(jìn)入國(guó)庫(kù)的錢進(jìn)不來，或者不能及時(shí)進(jìn)來，花出去的錢不能花到應(yīng)有的地方，或者錢一出國(guó)庫(kù)后根本就不知道花到哪里去了,如果沒有詳細(xì)的支出去向的準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，在錢如何收、錢如何支付上如果沒有鐵的制度，國(guó)庫(kù)管理就會(huì)發(fā)生混亂，至少國(guó)庫(kù)會(huì)受到浸蝕，而且容易造成一些不守規(guī)矩的單位和個(gè)人占便宜，老實(shí)的人或者真正需要幫助的人或單位，得不到應(yīng)有的幫助。國(guó)庫(kù)管理制度主要是研究政府的收入和支出、政府的錢如何運(yùn)作的問題。其目標(biāo)在于有效地控制預(yù)算執(zhí)行,規(guī)范和高效管理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金及債務(wù)，及時(shí)準(zhǔn)確地提供完整的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告,為財(cái)政管理和宏觀管理服務(wù)。國(guó)庫(kù)既可以直接經(jīng)管，也可以委托別人代理。在國(guó)家財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立機(jī)構(gòu)的，稱獨(dú)立金庫(kù)制;委托國(guó)家銀行辦理的，稱委托金庫(kù)制。我國(guó)國(guó)庫(kù)制度是委托金庫(kù)制,財(cái)政金庫(kù)委托中國(guó)人民銀行的專設(shè)機(jī)構(gòu)代理.用現(xiàn)代專業(yè)語(yǔ)言描述,國(guó)庫(kù)是財(cái)政部門代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能.財(cái)政國(guó)庫(kù)就是負(fù)責(zé)辦理國(guó)家財(cái)政預(yù)算收入和預(yù)算支出管理的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它所行使的職能是國(guó)家財(cái)政預(yù)算執(zhí)行工作的重要組成部分.一個(gè)國(guó)家在一段時(shí)期內(nèi)一旦確定國(guó)家財(cái)政預(yù)算收支的總量任務(wù)，那么運(yùn)用國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策,組織財(cái)政預(yù)算收支執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)收支總量任務(wù)便是財(cái)政國(guó)庫(kù)最主要的職責(zé)。同時(shí)，在保證財(cái)政預(yù)算支出的前提下,通過對(duì)財(cái)政沉淀資金的資本運(yùn)作4湖北省財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革教材來提高財(cái)政資金的效益,在一定范圍內(nèi)調(diào)控經(jīng)濟(jì)，是現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)的又一個(gè)重要功能。財(cái)政國(guó)庫(kù)管理方式與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、信息化發(fā)達(dá)程度以及國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)體制有著極為重要的聯(lián)系,同國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng).當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已逐步建立，市場(chǎng)環(huán)境日益趨好，法制建設(shè)日益完善，正進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段,借鑒國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，改革在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度,建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到新的歷史階段的客觀要求.現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度有什么實(shí)質(zhì)性的要求呢,其重要的一條，就是要實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶體系（TreasurySingleAccountSystem），所有財(cái)政性收入直接繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系,所有財(cái)政性支出均由國(guó)庫(kù)單一賬戶直接支付到商品或勞務(wù)提供者的財(cái)政性資金管理模式，又稱之為國(guó)庫(kù)集中收付制度。換個(gè)說法，屬于財(cái)政性資金，就必須繳入單一賬戶體系，不進(jìn)入單一賬戶體系就不可以動(dòng)用，要?jiǎng)佑镁捅仨殢膯我毁~戶體系來支付.它的內(nèi)涵就是財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫(kù)，對(duì)財(cái)政支出從預(yù)算分配、資金撥付、資金使用、銀行清算，以及財(cái)政資金到達(dá)商品和勞務(wù)提供者的整個(gè)過程實(shí)施有效的監(jiān)控。也就是要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“直達(dá)”，即：“收入直繳，支出直撥".實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，將改變現(xiàn)行的財(cái)政性資金收支方式，取消財(cái)政性收支過渡戶,減少財(cái)政性資金的周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和流動(dòng)中的沉淀，充分發(fā)揮資金調(diào)度功能和國(guó)庫(kù)資本運(yùn)作功能，提高財(cái)政性資金使用效益.現(xiàn)代國(guó)庫(kù)十分重視資金的時(shí)間價(jià)值,因此，國(guó)庫(kù)資金的規(guī)劃和運(yùn)作也是十分重要的內(nèi)容。二、現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度主要內(nèi)容國(guó)庫(kù)管理基本內(nèi)容主要包括：現(xiàn)金管理、政府銀行賬戶管理、預(yù)算收支執(zhí)行及現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)、政府債務(wù)管理、國(guó)庫(kù)資金的運(yùn)作。下面有所側(cè)重地分析.第一章現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度概述5（一）現(xiàn)金管理(CashManagement）國(guó)庫(kù)現(xiàn)金控制是宏觀經(jīng)濟(jì)管理和預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵因素,其目的是控制支出總額、圓滿完成預(yù)算執(zhí)行、使政府借款成本最小化、使國(guó)庫(kù)存款和投資回報(bào)最大化。保證政府財(cái)政收入及時(shí)入庫(kù),避免提前支付款項(xiàng)，是其重要內(nèi)容?，F(xiàn)金管理中，一個(gè)重要理念是現(xiàn)金的時(shí)間價(jià)值問題，一年前的100萬元,與現(xiàn)在的100萬元,與一年后的100萬元，其價(jià)值是不等的。通過國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的管理,就是要實(shí)現(xiàn)資金現(xiàn)值的最大化.1、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量.現(xiàn)金管理中，首先要控制現(xiàn)金流量。影響現(xiàn)金流量的因素包括現(xiàn)金流入、現(xiàn)金流出和支出方法?？刂片F(xiàn)金流入，包括兩方面的內(nèi)容：一是應(yīng)繳入國(guó)庫(kù)的資金，應(yīng)該用最快辦法繳入國(guó)庫(kù),二是國(guó)庫(kù)收到現(xiàn)金與支付現(xiàn)金的時(shí)間間隔應(yīng)當(dāng)盡可能縮短。為保證現(xiàn)金及時(shí)入庫(kù),需要研究收入繳庫(kù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。由于現(xiàn)行銀行系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施較為先進(jìn),商業(yè)銀行通常能夠以比稅收征收機(jī)構(gòu)更高的方式征集收入，因此，需要研究在收入（包括稅收和非稅收入)繳庫(kù)信息流上,以征收機(jī)構(gòu)為主，在資金流上充分借助現(xiàn)代銀行系統(tǒng)的收入征管方式.同時(shí)，政府需要采取嚴(yán)格措施，確保商業(yè)銀行迅速將財(cái)政收入轉(zhuǎn)移到國(guó)庫(kù)賬上，此外,通過付費(fèi)給商業(yè)銀行應(yīng)有的報(bào)酬。我國(guó)現(xiàn)行包括稅收在內(nèi)的收入、一些非稅收入，廣泛地存在征收機(jī)關(guān)的收入過渡戶，繳款人上繳的稅或費(fèi)，在征收單位的賬上要滯留一段時(shí)間,這與現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理中現(xiàn)金及時(shí)流入的要求是格格不入的，也是與納稅人、繳費(fèi)人的要求不一致的。作為納稅人、繳費(fèi)人，需要明明白白地看到所繳的收入在最短的時(shí)間內(nèi)到達(dá)國(guó)庫(kù)，而不是任何別的地方.控制國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流的第二要素是現(xiàn)金流出問題?，F(xiàn)金流出與預(yù)算安排有關(guān)，財(cái)政資金什么時(shí)候支付,支付多少，與項(xiàng)6湖北省財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革教材目進(jìn)度也有關(guān)系，控制國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流出，需要充分考慮收入的進(jìn)度，考慮庫(kù)款的情況?？刂茋?guó)庫(kù)現(xiàn)金流的第三個(gè)要素是財(cái)政支付的方式?？紤]到現(xiàn)代支付方式、結(jié)算方式的多樣化，可以采取不同的支付方式，如現(xiàn)金、支票、電子支票、電子轉(zhuǎn)移支付、記賬卡等。以電子支付取代支票和現(xiàn)金的現(xiàn)代化支付手段,使得政府可以更加準(zhǔn)確地計(jì)劃其現(xiàn)金流量、加速支出、簡(jiǎn)化行政和會(huì)計(jì)程序。當(dāng)然，這些支付方式與一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、電子技術(shù)運(yùn)用普及和水平息息相關(guān)。2、集中現(xiàn)金余額與國(guó)庫(kù)單一賬戶.按我國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)支付模式，財(cái)政部門將財(cái)政資金全部撥付到各預(yù)算單位的賬戶上，通過這些賬戶層層下?lián)?這對(duì)于發(fā)揮各預(yù)算單位理財(cái)自主權(quán)有一定的積極作用，但是，從現(xiàn)金管理的角度，很容易造成一方面有大量閑置資金滯留在各預(yù)算部門，另一方面國(guó)庫(kù)資金緊張，一些按預(yù)算急需要保證的項(xiàng)目，甚至連工資支付都出問題，其關(guān)鍵問題是現(xiàn)金沒有實(shí)行集中管理。通過國(guó)庫(kù)單一賬戶，可以有效地集中現(xiàn)金余額.國(guó)庫(kù)單一賬戶是指一個(gè)或一組彼此相關(guān)的賬戶,政府通過這個(gè)（組）賬戶可以完成其所有支出。標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系下，支出單位開設(shè)的賬戶必須經(jīng)過國(guó)庫(kù)的授權(quán)，支出機(jī)構(gòu)的賬戶均為零余額賬戶，支出機(jī)構(gòu)的賬戶每天結(jié)算時(shí)自動(dòng)清零,中央銀行在每天結(jié)束前合并政府賬戶頭寸，包括所有政府賬戶中的余額。(二)政府銀行賬戶管理現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理政府各種收支活動(dòng)，一個(gè)重要手段是通過對(duì)政府各部門在銀行開設(shè)的賬戶體系的監(jiān)管。無論是稅收征集和支出采用何種組織形式，財(cái)政國(guó)庫(kù)必須負(fù)責(zé)監(jiān)督所有政府銀行賬戶，包括所有預(yù)算外資金。對(duì)于參與政府財(cái)政收入征集和財(cái)政資金支付的商業(yè)銀行，財(cái)政國(guó)庫(kù)必須與商業(yè)銀行第一章現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度概述7進(jìn)行談判并簽署各項(xiàng)協(xié)議，以減少財(cái)政國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)中的費(fèi)用,并保證高效。按照國(guó)際慣例，財(cái)政國(guó)庫(kù)對(duì)政府銀行賬戶的管理，對(duì)我國(guó)當(dāng)前具有特別意義。當(dāng)前各預(yù)算單位多頭管理，資金分散管理，國(guó)家資金使用缺乏有效監(jiān)督，并導(dǎo)致大量的違規(guī)行為。建立對(duì)政府銀行賬戶體系的監(jiān)控是一個(gè)國(guó)家的基本要求.（三）組織預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行分為兩個(gè)方面:一是收入管理，包括記錄收到的款項(xiàng)及其相關(guān)信息，保存應(yīng)收款項(xiàng)的有關(guān)信息，并在到期時(shí)催收和追繳。政府應(yīng)當(dāng)編制月度收入分配預(yù)測(cè)，這種預(yù)測(cè)應(yīng)當(dāng)定期更新，最好是每月更新一次，因?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)環(huán)境和稅收管理制度是變化的，這些變化必然會(huì)影響到預(yù)算收入的完成。譬如,2003年初始發(fā)的“非典"疫災(zāi),是對(duì)人類生存的挑戰(zhàn)，極大地改變了人們的日常生活，改變了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其對(duì)財(cái)政收入的影響是顯而易見的。那么在作收入計(jì)劃時(shí),就必需根據(jù)變化了的情況重新組織預(yù)算收入的實(shí)施。預(yù)算執(zhí)行中對(duì)預(yù)算支出的實(shí)施，是一項(xiàng)更為棘手的問題。一般通過編制預(yù)算單位用款計(jì)劃來完成，也就是資金用款計(jì)劃，需要提前編制并分發(fā)給各支出機(jī)構(gòu).支出計(jì)劃要充分考慮到項(xiàng)目實(shí)施的要求和國(guó)庫(kù)資金余額的需要。在編制收入計(jì)劃和支出計(jì)劃的前提下,要編制國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收付計(jì)劃。（四)對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金實(shí)行資本運(yùn)作.國(guó)庫(kù)存款經(jīng)常性的余額，也稱庫(kù)底資金，如何根據(jù)資金的時(shí)間價(jià)值運(yùn)作好這些資金，具有重要的意義。通過完善的支付信息管理系統(tǒng)，計(jì)算出正常情況下現(xiàn)金的收、支和余額。根據(jù)國(guó)庫(kù)資金使用計(jì)劃，在保證財(cái)政正常支付需要的前提下,沉淀的資金可以通過資本市場(chǎng)運(yùn)作，提高財(cái)政資金的使用效益。庫(kù)底資金運(yùn)作在地方8湖北省財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革教材財(cái)政尚有許多配套措施需要解決。庫(kù)底資金運(yùn)作中，首先需要考慮資金的安全，第二是增值問題.為確保資金安全，就需要對(duì)資金投向、投入方式等作明確的規(guī)定，一般來說，庫(kù)底資金動(dòng)作不能波動(dòng)太多，以免影響金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。要做好資金運(yùn)作的投資組合，就一般來說,不宜投資于一般性股票交易.這里面對(duì)我們?cè)S多人來說,有個(gè)觀念的轉(zhuǎn)變，一個(gè)國(guó)家或者一級(jí)政府，國(guó)庫(kù)里擁有多少錢(財(cái)力)十分重要,但是,并不需要保留太多的現(xiàn)金，現(xiàn)金太多，等于是資金的閑置?，F(xiàn)代西方國(guó)家,追求的是科學(xué)的現(xiàn)金計(jì)劃下，使國(guó)庫(kù)內(nèi)現(xiàn)金余額最小化。此外，還有國(guó)債發(fā)行及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定。三、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付改革的背景分析從國(guó)外現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度看，我國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)管理與其相距甚遠(yuǎn)，表現(xiàn)在對(duì)現(xiàn)金流入和流出的預(yù)測(cè),即財(cái)政收入和財(cái)政支出的預(yù)測(cè)上還非常抽象;無論中央還是地方國(guó)庫(kù)對(duì)資金的時(shí)間價(jià)值都還沒有引起重視;資金用款缺乏與預(yù)算相適應(yīng)的計(jì)劃；對(duì)支付和收入實(shí)現(xiàn)的明細(xì)情況，國(guó)庫(kù)環(huán)節(jié)缺乏準(zhǔn)確、細(xì)致的統(tǒng)計(jì)。更為突出的是,財(cái)政資金撥付的方式和財(cái)政收入繳入國(guó)庫(kù)的方式存在著明顯的不足。現(xiàn)行的國(guó)內(nèi)財(cái)政學(xué)教程中，很少有對(duì)財(cái)政支出的撥付方式加以研究的.推行國(guó)庫(kù)集中收付成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革中一項(xiàng)重要的內(nèi)容。這一改革掀起的背景是什么，(一）政務(wù)法治化、規(guī)范化、公平化的趨勢(shì)法治化：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治化經(jīng)濟(jì)，它是一種游戲規(guī)則，沒有這種游戲規(guī)則,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)將無法有序地進(jìn)行。規(guī)范化：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求公共財(cái)政必須規(guī)范地運(yùn)行,增加客觀性，減少人為因素，減少尋租行為。公平:效率和公平是任何國(guó)家財(cái)政管理都要追尋的目標(biāo)。單從公平上講，這里包括對(duì)納稅人的公平，對(duì)財(cái)政供給對(duì)象第一章現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度概述9的公平.財(cái)政供給對(duì)象主要是維持社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)必要的機(jī)構(gòu)，或者市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下私人無法或者不愿意承擔(dān)的事務(wù)或者市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)群體，需要公營(yíng)組織幫助的群體。包括政府公營(yíng)組織及員工；政府及其他必要的公營(yíng)的非盈利組織應(yīng)該得到公平的標(biāo)準(zhǔn)化的財(cái)政支持，而不應(yīng)該厚此薄彼。是否公平，需要一種支付制度來實(shí)現(xiàn).（二）政務(wù)公開化、透明化的趨勢(shì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宛若浩瀚的海洋，誰也無法窮盡其內(nèi)在的真諦,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)政制度產(chǎn)生的影響，也很難描繪。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公開、公平、透明及法治等要素，將會(huì)對(duì)過渡時(shí)期的財(cái)政制度產(chǎn)生影響。如整個(gè)財(cái)政制度的法治化，財(cái)政信息的公開化，決策的透明化，都會(huì)不以個(gè)人意志而逐漸表現(xiàn)。作為財(cái)政國(guó)庫(kù),對(duì)其所經(jīng)管收支內(nèi)容、金額的公開化,也是必然的趨勢(shì).因?yàn)樽鳛楣藏?cái)政（PublicFinance）,區(qū)別于私人財(cái)務(wù)(PrivateFinance)的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是前者的公開性,代理人沒有理由向委托人隱瞞財(cái)政收支狀況。我們需要建立一種制度,使我們的納稅人明了他們繳的稅或費(fèi)是否真正及時(shí)進(jìn)入了國(guó)庫(kù)，納稅人還有權(quán)利知道，公民交的稅收具體是怎么樣運(yùn)用的，而不是抽象的概念。而現(xiàn)行的財(cái)政支出的統(tǒng)計(jì)難以滿足這一國(guó)民基本的要求。財(cái)政制度和財(cái)政事務(wù)增強(qiáng)公開性，對(duì)財(cái)政管理部門來說,也是一件大好事。公開性帶來的影響，將首先是財(cái)政預(yù)算的公開性。隨后,需要預(yù)算執(zhí)行的公開性.因?yàn)轭A(yù)算執(zhí)行結(jié)果才是預(yù)算編制的歸宿,預(yù)算執(zhí)行情況不能公開，預(yù)算公開是虛的。通過國(guó)庫(kù)集中收付,有利于解決支付環(huán)節(jié)的公開性。比方說，現(xiàn)在從政府到社會(huì)都十分重視教育、計(jì)劃生育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障、民政救濟(jì)等項(xiàng)目，公眾有權(quán)知道公共財(cái)政安排的這些部門的錢具體投向了哪10湖北省財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革教材里,而不是僅僅知道投了多少到這些事業(yè)，這就需要從支付環(huán)節(jié)作好具體的集中統(tǒng)計(jì).再如社會(huì)發(fā)行的體育彩票、福利彩票，相應(yīng)募集的款項(xiàng)投向了哪些體育項(xiàng)目、哪些民政項(xiàng)目,最后承建這些項(xiàng)目的商人即收款人是誰，公眾有知情權(quán)，社會(huì)有監(jiān)督權(quán)。通過國(guó)庫(kù)直接支付到供貨商或服務(wù)商，有利于資金真實(shí)地按其本來用途投入,減少中途折耗.(三）公共財(cái)政改革的需要中國(guó)在過渡經(jīng)濟(jì)時(shí)期最終選擇了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然選擇公共財(cái)政,公共財(cái)政改革的軌跡中，需要選擇國(guó)庫(kù)集中收付這一制度.因此，我們不僅要看到一個(gè)點(diǎn)的改革，而是要看到一個(gè)面的改革，看到在整個(gè)公共財(cái)政改革進(jìn)程中國(guó)庫(kù)改革所處的位置。迄今中國(guó)公共財(cái)政改革的進(jìn)展,從改革內(nèi)容上看，在前20年側(cè)重點(diǎn)是分配制度的改革，包括農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、城市對(duì)企業(yè)分配制度的改革、工商稅制的改革、分稅制的改革等,從上世紀(jì)九十年代中葉開始,財(cái)政改革逐步轉(zhuǎn)向以管理制度改革為主要內(nèi)容上來。對(duì)財(cái)政改革也可以從縱向和橫向兩根軸線來理解。在縱向上，主要是從1993年開始推行了分稅制改革,構(gòu)建起了上下級(jí)政府之間財(cái)政利益分配的核心制度，使中央財(cái)政收入建立在穩(wěn)固增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，而且隨著時(shí)間的推移，中央財(cái)政在財(cái)政總收入中所占的比重越來越高；由于分稅制將原屬于地方的部分稅種劃分給了中央財(cái)政,中央財(cái)政集中的財(cái)力中有一部分需要分給地方政府，為規(guī)范這種分配行為，中央財(cái)政輔之建立了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度(TransferPayment）。轉(zhuǎn)移支付是縱向上分配財(cái)政資金的一種方法,它通過多因素的客觀分析方法，通過建立數(shù)學(xué)模型，解決上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的公平、透明化的分配問題，減少人為因素。當(dāng)然，轉(zhuǎn)移支付也第一章現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度概述11需要逐步完善，因素選取的不同，按理論值（標(biāo)準(zhǔn)值)測(cè)算后與實(shí)際值的差異如何處理，仍然有較大的隨意性，回歸樣品本身值的失真,回歸出的統(tǒng)一計(jì)算模型也將失真。公共財(cái)政在縱向改革上下一步需要真正關(guān)注的:一是對(duì)事權(quán)如何比較清晰地界定好；二是對(duì)財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付等制度如何提高法治化程序，減少隨意性;三是不同地區(qū)國(guó)民如何在公共產(chǎn)品上享受標(biāo)準(zhǔn)化的最低程度保障的服務(wù)問題如基礎(chǔ)教育要研究中西部地區(qū)未成年人如何享受這一基本的公共服務(wù)的問題。在橫向上，主要是推行了預(yù)算制度的改革，包括零基預(yù)算(ZeroBasedBudget）、部門預(yù)算（DepartmentalBudget)及“收支”兩條線,這些改革一個(gè)共同目標(biāo)是要解決對(duì)橫向的部門公平的標(biāo)準(zhǔn)化的分配問題，保證政府部門的正常運(yùn)行及社會(huì)事業(yè)發(fā)展的公共需要。預(yù)算編制的改革是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程,它不僅涉及到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事情，還涉及到上層建筑領(lǐng)域的事項(xiàng)。預(yù)算的完整性（不被肢解)、預(yù)算的嚴(yán)肅性、預(yù)算的公平性、預(yù)算的公開性以及預(yù)算分配上如何切實(shí)按公共財(cái)政的原則分配資金,都將是今后改革中需要予以重點(diǎn)關(guān)注的問題.公共財(cái)政橫向推進(jìn)上，一個(gè)重要內(nèi)容就是財(cái)政資金支付問題和收入繳庫(kù)環(huán)節(jié)的改革。財(cái)政資金分配，其最后一道環(huán)節(jié)，也是最實(shí)質(zhì)性的環(huán)節(jié)，將分配的資金撥付到公共財(cái)政所需開支的環(huán)節(jié).一個(gè)好的預(yù)算,如果沒有好的實(shí)施，難以有好的結(jié)果，甚至結(jié)果與預(yù)算大相徑庭。預(yù)算編制完后，預(yù)算如何執(zhí)行，在某種程度上其重要性甚至超過預(yù)算本身，預(yù)算執(zhí)行要切實(shí)保證編制的財(cái)政收支計(jì)劃得到實(shí)施,同時(shí)，要矯正預(yù)算編制中發(fā)生的偏差.由此產(chǎn)生了橫向上國(guó)庫(kù)集中收付改革的問題。它主要需解決的是對(duì)所分配的公共財(cái)政資金，12湖北省財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革教材如何保證它按預(yù)算到位，并提高效率，否則再優(yōu)化的預(yù)算分配如果在支付環(huán)節(jié)扭曲，前面一切過程不過是一場(chǎng)空洞的游戲。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，當(dāng)今中國(guó)一方面面臨財(cái)政資金供給的短缺,另一方面，大量的財(cái)政專項(xiàng)資金并沒有用在財(cái)政專項(xiàng)資金設(shè)置的本來用途，多少水利資金用于了水利,多少扶貧資金用于了真正的扶貧，多少農(nóng)業(yè)稅減免落實(shí)到真正的農(nóng)戶手里，多少的計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)、排污費(fèi)、國(guó)土整治費(fèi)真正直接用于了相關(guān)事業(yè),多少交通養(yǎng)路費(fèi)用于了養(yǎng)路,????一個(gè)根本性的問題，也是最原始和簡(jiǎn)單的問題，就是對(duì)支付環(huán)節(jié)存在的問題我們長(zhǎng)期熟視無睹。長(zhǎng)期以來，我們采取的是財(cái)政撥款制，將財(cái)政資金撥到另一個(gè)政府部門，并就此作為財(cái)政支出，至于撥到這個(gè)政府部門的錢是否用于預(yù)算的項(xiàng)目,財(cái)政沒有更多地關(guān)注。在銀行支付手段如此發(fā)達(dá)的今天，我們?yōu)槭裁磳?duì)一筆財(cái)政資金支付要轉(zhuǎn)這么多彎、經(jīng)過這么多環(huán)節(jié)呢,為什么不能從國(guó)庫(kù)直接支付到提供貨物和服務(wù)的商人那里去呢，在財(cái)政收入資金繳庫(kù)環(huán)節(jié)也存在類似的問題，無論是收稅的,還是收費(fèi)的,只要是代表國(guó)家行使職能,沒有任何理由將納稅人或繳費(fèi)人應(yīng)上繳國(guó)庫(kù)的資金在征收人的過渡賬戶上滯留一段時(shí)間,必須尋求資金直達(dá)國(guó)庫(kù)的辦法。這就是兩點(diǎn)之間，直線距離最短的道理.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍性觀念和做法是，當(dāng)資金不能?？顚Ｓ没蛘卟荒苡行У貙？顚Ｓ贸蔀橐粋€(gè)比較普遍的現(xiàn)象時(shí)，這種制度設(shè)計(jì)肯定是有缺陷的,必須進(jìn)行改革。國(guó)庫(kù)集中收付改革正是這一背景下出爐的。政府采購(gòu)（GovernmentalProcurement）,也類似于國(guó)庫(kù)集中收付，要解決的是對(duì)已經(jīng)確定的公共資金，在購(gòu)買時(shí)如何真正做到物有所值的問題。而且政府采購(gòu)為國(guó)庫(kù)集中支付創(chuàng)造了條件,國(guó)庫(kù)集中支付為政府采購(gòu)提供了保障.第一章現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度概述13無論是公共財(cái)政橫向推進(jìn),還是縱向推進(jìn),都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)植根的過程中所必須作出的選擇。從財(cái)政部門以及公共部門的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)來說，公共財(cái)政的進(jìn)程也是理財(cái)者規(guī)范自身行為的過程，是政府部門規(guī)范行政行為的過程，是理財(cái)者自我革命的過程。改革的終極方向，政府任何部門在職能上只有分工不同，不應(yīng)有其自身經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的差異，進(jìn)一步說，政府理財(cái)者將更多地向技術(shù)部門靠近。（四)網(wǎng)絡(luò)化的趨勢(shì)20世紀(jì)后期，人類最偉大的進(jìn)步可以說是網(wǎng)絡(luò)與人們生活的日益貼近。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代已經(jīng)不是虛擬的故事,而是我們伸手可及的現(xiàn)實(shí)。網(wǎng)絡(luò)帶來的革命性影響實(shí)在太大。一張?zhí)炝_地網(wǎng)籠罩了我們的生活。我們?cè)僖膊荒苤萌糌杪?，再也不能等閑視之。信息化會(huì)強(qiáng)烈地影響財(cái)政制度。政府部門適應(yīng)信息化網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代是大勢(shì)所趨。通過網(wǎng)絡(luò)化提高政府運(yùn)行效率,減少財(cái)政開支。實(shí)現(xiàn)資源共享.財(cái)政收付是一項(xiàng)業(yè)務(wù)量大、繁瑣的工作，存在著大量的與社會(huì)打交道的地方。如在收繳環(huán)節(jié)，直接涉及的是納稅人、繳費(fèi)人。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖亞當(dāng)？斯密（AdamSmith)便利納稅人的基本原則，我們需要給繳稅人提供極大的便利,因此,需要通過網(wǎng)絡(luò)完成收繳程序。在支付上,通過現(xiàn)金集中管理模式，完成各項(xiàng)支付的集中辦理業(yè)務(wù)，現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)為這些集中業(yè)務(wù)提供了便利。因此說，網(wǎng)絡(luò)化的進(jìn)程,為國(guó)庫(kù)集中收付提供了技術(shù)支撐.四、他山之石財(cái)政越來越成為一門世界語(yǔ)，對(duì)各國(guó)政府來說，財(cái)政國(guó)庫(kù)面臨的任務(wù)大同小異,不同國(guó)家具有不同的運(yùn)作方式。當(dāng)今全球化的趨勢(shì)不僅帶來物流、資金流的不分國(guó)界的流動(dòng)，14湖北省財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革教材而且包括信息流、管理模式的相互影響。在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理方式上，一種傾同化的趨勢(shì)是要求集中管理現(xiàn)金余額，通過國(guó)庫(kù)單一賬戶實(shí)現(xiàn)，包括每天集中現(xiàn)金余額,由國(guó)庫(kù)負(fù)責(zé)管理這一賬戶，編制現(xiàn)金規(guī)劃至關(guān)重要.通過設(shè)立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，所有財(cái)政性資金都通過這一賬戶體系管理;財(cái)政收付方式規(guī)范，所有財(cái)政性收入通過銀行清算系統(tǒng)直接進(jìn)入國(guó)庫(kù)單一賬戶，不設(shè)立過渡性賬戶，也就是說，任何財(cái)政性資金需要進(jìn)入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，才可以按規(guī)定使用；財(cái)政支出通過財(cái)政直接支付或財(cái)政授權(quán)預(yù)算單位支付到收款人或用款單位；財(cái)政部門設(shè)立專門的國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行和現(xiàn)金管理機(jī)構(gòu)。環(huán)視當(dāng)今成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，無不在按這些基本要點(diǎn)操作,有的已經(jīng)運(yùn)行多年.澳大利亞財(cái)政部的責(zé)任是對(duì)聯(lián)邦全部現(xiàn)金合并進(jìn)行投資，測(cè)定相關(guān)政策并與銀行達(dá)成協(xié)議，控制部門現(xiàn)金流量,對(duì)聯(lián)邦現(xiàn)金進(jìn)行預(yù)測(cè)，把各方面的債務(wù)管理和貨幣政策形成一個(gè)整體。對(duì)聯(lián)邦現(xiàn)金余額處理上，每天晚上所有代理銀行賬戶上的余額都要進(jìn)行清理并轉(zhuǎn)到公共賬戶(OfficialPublicAccount)上。所有部門都要將其預(yù)算支付分成部門性開支(AgencyDepartmentalPayments)和部門行政內(nèi)部開支(AgencyAdministeredPayments),部門絕對(duì)不可將預(yù)算安排的用于相應(yīng)行業(yè)發(fā)展性資金用于本行政機(jī)關(guān)內(nèi)部開支。銀行賬戶相應(yīng)分成部門賬戶、機(jī)關(guān)管理賬戶、收入賬戶.在銀行經(jīng)營(yíng)協(xié)議中,要求每天營(yíng)業(yè)結(jié)束時(shí)把管理收入賬戶余額轉(zhuǎn)移到法定公共賬戶中,其他所有賬戶余額要求每天營(yíng)業(yè)結(jié)束轉(zhuǎn)存法定公共賬戶，每天早晨再返還到原賬戶.巴西從1986年開始就建立了國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，所有財(cái)政性收支都通過這一賬戶進(jìn)行。同時(shí)國(guó)庫(kù)為預(yù)算支出部門、支出單位在巴西銀行(商業(yè)銀行)設(shè)立國(guó)庫(kù)單一賬戶代理戶（零余額賬戶）,具體辦理支出資金劃撥及與國(guó)庫(kù)單一賬戶的第一章現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度概述15資金清算.財(cái)政支出通過巴西銀行將資金劃轉(zhuǎn)到商品或勞務(wù)供應(yīng)商的銀行賬戶。日本、意大利、匈牙利、法國(guó)也都是通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系完成財(cái)政收支業(yè)務(wù)，其相同點(diǎn)是將所有政府現(xiàn)金資源余額集中在國(guó)庫(kù)單一賬戶統(tǒng)一管理，只有當(dāng)國(guó)庫(kù)資金實(shí)際支付給商品供應(yīng)者或勞務(wù)提供者時(shí)，才將資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶中劃轉(zhuǎn)出去；對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流作比較詳細(xì)的計(jì)劃。下面重點(diǎn)對(duì)美國(guó)財(cái)政部的相關(guān)運(yùn)作方式作較為詳細(xì)的介紹.美國(guó)財(cái)政部（DepartmentoftheTreasury)是聯(lián)邦政府十分重要的部門，緊靠白宮.Treasury的意思即國(guó)庫(kù)、金庫(kù)。美國(guó)財(cái)政部職能包括管理聯(lián)邦金融，收稅、海關(guān),承付國(guó)債,印制郵票、印鈔和造幣,管理政府部門賬戶（ManagingGovernmentAccounts）和公債，監(jiān)管國(guó)內(nèi)銀行，建議國(guó)內(nèi)和國(guó)際財(cái)政、貨幣、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和稅收政策，實(shí)施聯(lián)邦金融和稅法，調(diào)查逃稅、偽造錢幣、走私和槍支管理違犯者，保護(hù)總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其家人，以及保護(hù)外國(guó)代表團(tuán)居民和訪問使節(jié)。2002年美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政收入為18533億美元，下降6。9%;財(cái)政支出為20110億美元，較上年增長(zhǎng)7。9％。聯(lián)邦收入中，個(gè)人所得稅占45%,社會(huì)保障和退休金收入占38％，公司所得稅占8%，消費(fèi)稅占4%,其它占5%.聯(lián)邦財(cái)政支出中，社會(huì)安全占23％,國(guó)防占17%，達(dá)到3477億美元，較上年增長(zhǎng)，收入安全保障占16％，醫(yī)療保障占11%，利息支出占9％,其它為11%.美國(guó)有一種趨勢(shì)，就是納稅人交稅時(shí)在網(wǎng)上直接點(diǎn)擊財(cái)政國(guó)庫(kù)的賬戶，將應(yīng)繳稅款從自己賬戶上主動(dòng)劃到國(guó)庫(kù)，中間不經(jīng)過任何多余的環(huán)節(jié);在支出上也是對(duì)經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算16湖北省財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革教材申請(qǐng)，直接由財(cái)政將錢劃撥到最終用款戶上，減少一切多余的撥款環(huán)節(jié).(稅收在線TaxesOnline,付給政府PAY。GOV）美國(guó)財(cái)政部下財(cái)政事務(wù)管理局（FinancialManagementServices，F(xiàn)MS)，充當(dāng)UncleSam的錢管家（MoneyManager),專司集中支付(Centralize