..《突發(fā)事件應(yīng)對法》存在的問題與建議馬懷德周慧2012-8-2010:34:58來源：《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》20XX7月下《突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布實施,對提高社會各方面依法應(yīng)對突發(fā)事件的能力,及時有效控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害,最大限度保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全,維護(hù)國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序具有重要意義。但在該法的實施過程中,特別是非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對實踐中,該法的實際應(yīng)用效果受到質(zhì)疑。為此,在法律實施不到兩年后,國務(wù)院就于20XX將《突發(fā)事件應(yīng)對法》修訂工作納入"立法工作計劃"<國辦發(fā)[2009]2號>;20XX第十一屆全國人民代表大會第三次會議也有代表提交修訂該法的議案。鑒于突發(fā)事件應(yīng)對是一種過程應(yīng)對,過程性非常明顯,為保證每一階段應(yīng)對工作有效開展,目標(biāo)任務(wù)順利完成,《突發(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定了每一階段應(yīng)對工作的重點,并為工作任務(wù)的承擔(dān)者設(shè)置了相應(yīng)的責(zé)任。因此,有必要從"責(zé)任"視角來探討《突發(fā)事件應(yīng)對法》存在的問題并給出相應(yīng)的建議?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》責(zé)任體系相對來說比較完備,但部分具體責(zé)任規(guī)定無落實措施,影響了法律的實施效果。具體問題包括：責(zé)任規(guī)定剛性不足、不夠周延、主體缺失等。為了充分發(fā)揮《突發(fā)事件應(yīng)對法》在責(zé)任追究方面的作用,有必要修改完善相關(guān)條款。

責(zé)任規(guī)定不夠剛性

立法語言的運用如何,直接關(guān)系到立法質(zhì)量的高低及法律實施效果的好壞。①從立法語言分析,《突發(fā)事件應(yīng)對法》有關(guān)責(zé)任設(shè)定的條款多屬"柔性條款",剛性不夠。"可以"這類用語一般用于設(shè)定權(quán)利、職權(quán),而"禁止"、"不得"用于設(shè)定禁止性規(guī)范,"應(yīng)當(dāng)"、"必須"則用于設(shè)定義務(wù)和職責(zé)。②根據(jù)這種分類,對《突發(fā)事件應(yīng)對法》所有條款中這些用語的使用頻次作如下統(tǒng)計③：將上表中五類法律用語的語氣強弱作個排序,應(yīng)該是："禁止"最強,其次是"不得","必須"、"應(yīng)當(dāng)"次之,"可以"最弱。由此可以得出結(jié)論：《突發(fā)事件應(yīng)對法》剛性不足,試作如下分析：

第一,設(shè)定禁止性規(guī)范的比例非常小,一方面說明法律剛性不足,另一方面說明這部法律最關(guān)注的是對突發(fā)事件信息的掌控,如第三十九、五十四條;對突發(fā)事件有關(guān)情況的掌握,是政府的責(zé)任,無論怎樣要求都不過分,但對于信息傳播主體而言,以如此嚴(yán)厲措辭<第五十四條預(yù)期責(zé)任規(guī)定和以之為基礎(chǔ)的第六十五條過去責(zé)任的規(guī)定>控制"虛假信息",似嫌苛刻,有悖于"言論自由"的憲法權(quán)利,因為"虛假"有時能促使"信息公開";傳播信息不應(yīng)以具備識別"虛假"信息的能力為前提。為此,建議：一、廢除第五十四條和六十五條;二、建立突發(fā)事件信息權(quán)威發(fā)布制度。

第二,"可以"是設(shè)定職權(quán)的,本法中所有涉及"可以"的相關(guān)設(shè)定都是針對政府的,所以本法中"可以"的設(shè)定應(yīng)含有"權(quán)利"和"職責(zé)"雙重含義。另外,"可以"還具有"選擇自由"的含義。對政府而言,"權(quán)利"行使與否無傷大雅,如第七、四十三、四十六條有關(guān)突發(fā)事件信息的越級上報權(quán),第十二、五十二條財產(chǎn)征用權(quán)和第五十二、六十條的請求支援<持>權(quán)完全可由政府自由裁量,但對于"職責(zé)",尤其是對于突發(fā)事件應(yīng)對負(fù)有主要責(zé)任的政府的職責(zé),用"可以"來設(shè)定值得商榷,這從某種程度上講對政府這一責(zé)任主體的要求太低了。如第二十六條有關(guān)應(yīng)急救援隊伍建設(shè)的規(guī)定,將政府部門應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)救援隊伍的職責(zé)設(shè)定為"可以",而將單位的職責(zé)設(shè)定為"應(yīng)當(dāng)",這與本法關(guān)于責(zé)任的整體偏向是相悖的④,而且,專業(yè)應(yīng)急救援隊伍的重要性至少不能以"可以"來設(shè)定⑤,這一規(guī)定極可能導(dǎo)致專業(yè)應(yīng)急救援隊伍"應(yīng)急組建"的結(jié)果,與《突發(fā)事件應(yīng)對法》注重事先預(yù)防的立法目的不太協(xié)調(diào)。另外,應(yīng)急救援隊伍的重要性還可以從國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定⑥中看出。第四十九條第一款規(guī)定"自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后,履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取下列一項或者多項應(yīng)急處置措施"也有上述類似的問題,應(yīng)急處置措施當(dāng)然可允許選擇,實際情況不同,可采取的措施就應(yīng)該不同,"或者"一詞就是表達(dá)這一含義的,但用"可以"來設(shè)定就可能會導(dǎo)致該選擇的措施沒選,不該選擇的卻選了,因為以"可以"來設(shè)定,就將選擇的自由交給了政府,如果政府官員決策到底采取哪些措施時避重就輕,就有可能導(dǎo)致因處置措施不當(dāng)而延誤事件的處置與救援,這也不利于實現(xiàn)《突發(fā)事件應(yīng)對法》"減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害"的立法目的。再說,《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》<中辦發(fā)[2009]25號>第五條也規(guī)定："對群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng),導(dǎo)致事態(tài)惡化,造成惡劣影響的"應(yīng)當(dāng)問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo),這從另一側(cè)面佐證了采取適當(dāng)處置措施的重要性,如此,第四十九條也應(yīng)當(dāng)作出修訂,至少應(yīng)該用"應(yīng)當(dāng)"來設(shè)定,以提升這一規(guī)定的剛性程度,也從嚴(yán)要求政府在突發(fā)事件處置措施選擇上的盡其謹(jǐn)慎義務(wù)。為此,建議：將以"可以"設(shè)定的有關(guān)規(guī)定政府職權(quán)的條款,根據(jù)設(shè)定內(nèi)容的重要程度提升至"應(yīng)當(dāng)"或"必須"的高度。

第三,《突發(fā)事件應(yīng)對法》剛性不足,還在于法律對公權(quán)力主體的政府和私權(quán)利主體的公民、法人等同樣以"應(yīng)當(dāng)"來設(shè)定職責(zé)和義務(wù)。從上表可知,具體責(zé)任規(guī)定有70%都是以"應(yīng)當(dāng)"來設(shè)定的,而這些責(zé)任的設(shè)定有近六成是指向政府的。所以,對于政府的職責(zé),可以用"必須"來設(shè)定其職責(zé),而對于私權(quán)利主體,可以用"應(yīng)當(dāng)"來設(shè)定其義務(wù)。作出這樣區(qū)別對待的理由如下：一、對于同樣是設(shè)定職責(zé)和義務(wù),一般要表示"一定要"、"非這樣做不可"的意思時,用"必須";而要表示"按情理說應(yīng)該"、"從人情上說應(yīng)該",適宜用"應(yīng)當(dāng)"。⑦也就是說,從語義學(xué)角度,"必須"比"應(yīng)當(dāng)"更強調(diào)行為的必要性;二、并非所有規(guī)定政府職責(zé)行為的條款都設(shè)定了相應(yīng)的制裁措施,而"應(yīng)當(dāng)"又是個倫理概念,本身只能表現(xiàn)出一種道德約束力,容易在追究法律責(zé)任的執(zhí)法過程中被淡化處理,導(dǎo)致政府責(zé)任無法落實的后果;三、以"必須"設(shè)定政府職責(zé),體現(xiàn)了我黨"有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督"的執(zhí)政思想,這與"權(quán)責(zé)一致原則"是相對應(yīng)的;而以"應(yīng)當(dāng)"來設(shè)定公民、法人等主體的義務(wù),則體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)相一致的思想,按"責(zé)罰相當(dāng)原則"適用法律時,有利于對私權(quán)利的保護(hù);四、以"必須"來設(shè)定政府職責(zé),即要求政府"不能不這樣做",這更接近于"禁止性規(guī)范"設(shè)定效果,按照現(xiàn)代法治理念,政府應(yīng)該按照"法有規(guī)定才可為"的理念來行政,法規(guī)定越詳細(xì)、越嚴(yán)格,政府施政才會越勤勉、越謹(jǐn)慎;而"應(yīng)當(dāng)"更多表現(xiàn)出的是"情理使然",更少"禁止"的意味,公民按"法無禁止即可為"的法治理念遵照法律行事時會更多一份行動的自由。因此,有必要對"應(yīng)當(dāng)"和"必須"作出區(qū)分,雖然有人認(rèn)為在一部法律規(guī)范當(dāng)中,以"應(yīng)當(dāng)"和"必須"同時使用來設(shè)定職責(zé)和義務(wù)會影響法律規(guī)范的效力,⑧但鑒于政府的履職效果、盡責(zé)程度直接關(guān)系到突發(fā)事件應(yīng)對的成敗,法律對政府的職責(zé)作更嚴(yán)格、特別的規(guī)定是可取的。為此,建議對《突發(fā)事件應(yīng)對法》中有關(guān)政府職責(zé)的設(shè)定,根據(jù)其在突發(fā)事件應(yīng)對過程中的重要程度,酌情將部分"應(yīng)當(dāng)"規(guī)范提升為"必須"規(guī)范。

責(zé)任規(guī)定不夠周延

政府責(zé)任銜接問題。《突發(fā)事件應(yīng)對法》關(guān)于責(zé)任規(guī)定不夠周延問題主要體現(xiàn)在政府責(zé)任的規(guī)定上。從理論上講,政府在突發(fā)事件應(yīng)對的各個階段的責(zé)任應(yīng)該成體系,即前一階段責(zé)任的實現(xiàn)應(yīng)該能夠支撐后一階段責(zé)任的實現(xiàn),但《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定并不周延。比如,第四十四、四十五條規(guī)定,政府在預(yù)警階段應(yīng)該采取"組織有關(guān)部門和機構(gòu)、專業(yè)技術(shù)人員、有關(guān)專家學(xué)者,隨時對突發(fā)事件信息進(jìn)行評估……"的措施。如果政府事先沒有準(zhǔn)備,在預(yù)警階段組織技術(shù)人員和專家學(xué)者的任務(wù)就難以完成,所以政府這一責(zé)任的實現(xiàn)就依賴于政府此前的準(zhǔn)備責(zé)任；又如,第四十六條規(guī)定,對即將發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的社會安全事件,縣級以上地方政府及主管部門是向上一級政府及主管部門報告的法定機關(guān)。而社會安全事件,尤其是基層的安全事件往往表現(xiàn)出群體性,最容易知悉這類事件可能發(fā)生的主體是個體公民和村委會、居委會等基層自治組織,雖然第三十八條也規(guī)定了公民、法人和其他組織應(yīng)報告獲悉的信息,但第二十一條僅規(guī)定居委會和村委會應(yīng)當(dāng)及時調(diào)解可能引發(fā)社會安全事件的糾紛,如果法律不授權(quán)縣級政府可以在突發(fā)事件問題上賦予這些基層組織以一定職責(zé)<僅僅在報告問題上的有限的責(zé)任>,那么,第四十六條的規(guī)定,即使能實現(xiàn),恐怕社會安全事件也已發(fā)生很久了。既然應(yīng)對的事件具有突發(fā)性,那么政府就有責(zé)任在預(yù)防和準(zhǔn)備階段先實現(xiàn)這一責(zé)任。再如,第五十三條規(guī)定,履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或組織處置突發(fā)事件的人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息,而且對這種"發(fā)布"的法定要求是"統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時"。事實上,在當(dāng)今信息傳播渠道如此多元的社會,要做到這一點非常難,除非政府強制封鎖信息。而且第十條也將"應(yīng)對突發(fā)事件的決定、命令,應(yīng)當(dāng)及時公布"作為一項原則性的要求在總則部分就規(guī)定了下來,那么有關(guān)政府要完成第五十三條的責(zé)任,就必須事先建立突發(fā)事件信息權(quán)威發(fā)布制度,即縣級以上的地方各級政府都建立或確定自己的信息發(fā)布平臺和渠道,事先向社會公布,政府只有先實現(xiàn)這一責(zé)任,才能保證第五十三條責(zé)任的實現(xiàn)。另外,這樣做的好處還在于可以保證信息真實自由,有效減少和防止歪曲報道,降低信息管理成本,同時也可制約政府借信息"管理"之名行規(guī)避信息發(fā)布"及時"之實。

為此,建議增加政府兩項責(zé)任：一、政府應(yīng)當(dāng)事先組建與突發(fā)事件有關(guān)的包括技術(shù)人員和專家、學(xué)者在內(nèi)的團(tuán)隊,并將之用于突發(fā)事件分析、評估、咨詢、培訓(xùn)等各項活動；二、政府應(yīng)當(dāng)建立突發(fā)事件信息權(quán)威發(fā)布制度,以整合突發(fā)事件應(yīng)對的諸如公布危險源和危險區(qū)域、采取的措施、應(yīng)對的建議忠告、調(diào)查結(jié)果,發(fā)布預(yù)警警報、預(yù)測信息、評估結(jié)果、應(yīng)急處置工作的信息等需要。同時,增加一項授權(quán),即在法律授權(quán)下,政府可以賦予基層組織以某些特定職責(zé)。

政府責(zé)任與有關(guān)單位責(zé)任的銜接問題。責(zé)任規(guī)定不夠周延也體現(xiàn)在政府責(zé)任和有關(guān)單位責(zé)任規(guī)定的銜接上。有關(guān)單位的責(zé)任規(guī)定主要體現(xiàn)在《突發(fā)事件應(yīng)對法》的第二十二、二十三、二十四、五十六、六十四條,與政府責(zé)任規(guī)定關(guān)聯(lián)甚大的是第六十四條。第六十四條規(guī)定的責(zé)任主體是生產(chǎn)經(jīng)營單位,適用于規(guī)范事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對,政府對單位負(fù)有監(jiān)管責(zé)任,所以政府責(zé)任與單位責(zé)任之間存在規(guī)定上的銜接。這種銜接與政府自身責(zé)任銜接不同,同體責(zé)任銜接關(guān)注的是職責(zé)的更好履行,異體責(zé)任銜接關(guān)注的是責(zé)任如何合理分擔(dān)而不至于發(fā)生事故后無法確定責(zé)任。比如第六十四條規(guī)定,"未按規(guī)定采取預(yù)防措施,導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán)重突發(fā)事件的"應(yīng)該按該條第一款規(guī)定追究責(zé)任,而這一規(guī)定是附有條件的,即追究責(zé)任是以"導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán)重突發(fā)事件"⑨為前提的。換句話說,發(fā)生一般性的突發(fā)事件,雖然有關(guān)單位免責(zé),但政府仍然要為此類情形負(fù)責(zé),因為第六十三條規(guī)定的是政府的嚴(yán)格責(zé)任,不以突發(fā)事件的嚴(yán)重程度作追責(zé)前提。另一種可能是,政府盡到了監(jiān)管責(zé)任,有關(guān)單位也按法律規(guī)定和政府要求采取了預(yù)防措施、消除了已發(fā)現(xiàn)的隱患,但還是發(fā)生了嚴(yán)重的突發(fā)事件。這種情況下,如何確定責(zé)任呢?首先,有關(guān)單位無違法事實,雖有損害后果,但不能追究法律責(zé)任;政府盡到了監(jiān)管責(zé)任,也不應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任,于是出現(xiàn)責(zé)任真空。對于上述情形,建議在無損害結(jié)果的情形下,政府應(yīng)承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任；無違法事實情況下,有關(guān)單位應(yīng)承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任。這樣,既可保證不出現(xiàn)責(zé)任真空,也可保證政府和有關(guān)單位在突發(fā)事件應(yīng)對上不會存在任何僥幸心理。第三種可能是,政府盡到了監(jiān)管的責(zé)任,比如剛剛發(fā)現(xiàn)問題;有關(guān)單位也立即采取措施,比如積極消除隱患,但嚴(yán)重的突發(fā)事件還是發(fā)生了,如何追究責(zé)任？似乎都應(yīng)該追究責(zé)任,又似乎都不。為此,建議都追究責(zé)任。因為"責(zé)任的核心在于必須對某事作出回應(yīng),或者必須對某事有所交代。"⑩對于突發(fā)事件而言,法律的仁慈就可能以嚴(yán)重的損失為代價。所以,實現(xiàn)政府責(zé)任與有關(guān)單位責(zé)任的銜接十分必要。

預(yù)期責(zé)任和過去責(zé)任的銜接問題。如果說法律對預(yù)期責(zé)任有所回應(yīng),對過去責(zé)任事先有所交代是一種理想狀態(tài)的話,那《突發(fā)事件應(yīng)對法》顯然沒有達(dá)到如此狀態(tài)。如該法第六十三條規(guī)定的第七種情形,是對諸如"禁止任何單位和個人截留、挪用、私分或者變相私分應(yīng)急救援資金和物資"等禁止性規(guī)范的過去責(zé)任規(guī)定,但該法并無相應(yīng)的預(yù)期責(zé)任的規(guī)定。該法有不少的預(yù)期責(zé)任找不到任何回應(yīng),尤其是那些政府和特定單位之外的主體的"義務(wù)",沒有任何落實辦法。有人會認(rèn)為,"在一個運作良好的法律制度里,大多數(shù)人在大多數(shù)時候都會遵守預(yù)期責(zé)任,而毫不理會因為不遵守的行為而被施加過去責(zé)任的可能性。"11但如果沒有必要的以"制裁"作為威懾后盾的過去責(zé)任規(guī)定,也就難以保證大多數(shù)人會遵守預(yù)期責(zé)任。應(yīng)對突發(fā)事件容不得有絲毫疏忽和懈怠,稍有閃失,責(zé)任"可能"就變成"現(xiàn)實"。因此,必須讓法律的每一項責(zé)任或義務(wù)的規(guī)定都能得到落實,即使不靠法律本身,也應(yīng)通過其他途徑來實現(xiàn)。那么,有些預(yù)期責(zé)任為什么得不到落實？又當(dāng)如何解決呢？首先,除自決性義務(wù)和倫理性義務(wù)不宜采用法律強制措施外,其他職責(zé)性義務(wù)可以施加某種類法律式的強制措施來保證落實；其次,法律之所以沒有規(guī)定制裁措施,是因為不履行這些職責(zé)一般不會導(dǎo)致突發(fā)事件產(chǎn)生和害結(jié)果,它們只是"采取預(yù)防措施"、"及時發(fā)布警報"、"及時采取措施"、"處置得當(dāng)"這些與突發(fā)事件應(yīng)對直接相關(guān)的強制性責(zé)任要求的"前置責(zé)任"12,因而立法技術(shù)上不容易<或許立法者就認(rèn)為沒必要>同時設(shè)定強制性規(guī)定；第三,這些職責(zé)性的義務(wù)可以通過"縱向到底,橫向到邊"的應(yīng)急預(yù)案體系事先解決,并可通過行政檢查措施加以落實。即便如此,某些義務(wù)還是應(yīng)該由法律直接規(guī)定制裁措施。

的確,法律規(guī)定無需面面俱到,但情勢的變化有時可能讓制定法律時不太重視的問題在實施中變得異常突出,這時就應(yīng)該通過修訂法律加以解決。比如第二十條以及相類似的第五十三條所規(guī)定的政府應(yīng)該公布突發(fā)事件相關(guān)信息的義務(wù),在當(dāng)初立法時問題并不突出,但是,20XX5月《中華人民XX國政府信息公開條例》實施后,公眾的知情權(quán)要求日益強烈。此后發(fā)生的包括XX"甕安事件"在內(nèi)的一系列突發(fā)事件說明,政府信息公開不統(tǒng)一、不準(zhǔn)確、不及時往往是突發(fā)事件激化升級的重要原因。這就需要法律作出強制性的規(guī)定,明確不公開相關(guān)信息的法律責(zé)任。又如第二十六條規(guī)定政府建立應(yīng)急救援隊伍的義務(wù)很容易被忽視,而且應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)所耗費的人力、物力、財力可能與突發(fā)事件出現(xiàn)的機率嚴(yán)重不對稱,使地方政府也不太重視。但應(yīng)急救援隊伍的重要性是不言而喻的,直接關(guān)系到突發(fā)事件應(yīng)對的成敗,已發(fā)生過的SARS疫情、南方地區(qū)雨雪冰凍災(zāi)害、汶川大地震因救援人員不足所導(dǎo)致應(yīng)急不力的事實足以說明此問題。另外,第三十條規(guī)定各級學(xué)校要進(jìn)行應(yīng)急知識教育,并責(zé)令教育主管部門監(jiān)督。應(yīng)急知識教育和組織學(xué)生進(jìn)行應(yīng)急演練都很重要。因為要提高全民族應(yīng)急意識,關(guān)鍵要看學(xué)校教育。教授學(xué)生應(yīng)急知識,培養(yǎng)學(xué)生的應(yīng)急能力,無論是著眼于現(xiàn)實,還是著眼于未來都非常有益。汶川大地震時,如果我們的學(xué)生都能像日本小學(xué)生那樣,從聽到地震警報到實施躲避,能在一分鐘內(nèi)完成,13那么,那場地震中的學(xué)生傷亡可能會小很多。當(dāng)然,各類應(yīng)急知識可以全面普及,應(yīng)急演練應(yīng)考慮地域差異有計劃地進(jìn)行,但必須有制裁措施予以保障。

為此,建議：一、根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對的特點,適當(dāng)考慮預(yù)期責(zé)任和過去責(zé)任的銜接,將那些與突發(fā)事件應(yīng)對關(guān)系至切的預(yù)期責(zé)任設(shè)置成可制裁的過去責(zé)任；二、對于那些沒有設(shè)定制裁措施以確保預(yù)期責(zé)任之實現(xiàn)的,可通過黨政問責(zé)體系來完成。

法律責(zé)任主體的缺失

《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的責(zé)任主體有很多,但可追責(zé)的主體主要是政府和有關(guān)單位。法律責(zé)任主體的缺失,給法律實施帶來的問題,表現(xiàn)在如下幾個方面：

一、負(fù)責(zé)機關(guān)的責(zé)任歸屬問題?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第七條第一款規(guī)定："縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)；涉及兩個以上行政區(qū)域的,由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府,或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)。"這一規(guī)定與第四條規(guī)定的"屬地管理"就不一致。如果突發(fā)事件涉及兩個縣,而這兩個縣又分屬兩個省,如何確定負(fù)責(zé)主體并實施管理呢?因

為"責(zé)任",無論人們對它如何理解,似乎都要求有某種控制,14既然分屬兩個省的有關(guān)行政區(qū)域的上一級政府之間沒有任何隸屬與控制關(guān)系,那么,這一問題就有可能演變?yōu)椋寒?dāng)一個縣處置突發(fā)事件不當(dāng)是因為另一個縣采取預(yù)防措施不當(dāng)所造成時,如何確定負(fù)責(zé)機關(guān),又如何追究責(zé)任呢？"共同負(fù)責(zé)"的規(guī)定有可能為共同負(fù)責(zé)主體逃避責(zé)任留下隱患,從而形成推諉塞責(zé)、無人管理、無法追責(zé)的局面。事實上,涉及兩個行政區(qū)域的突發(fā)事件一般不是縣級人民政府能獨自解決了的,如果發(fā)生涉及兩個省的突發(fā)事件,通常要上報國務(wù)院并由其統(tǒng)一協(xié)調(diào)應(yīng)對。即使在這種情況下,縣級人民政府仍然是應(yīng)對活動的主體,無論考慮突發(fā)事件應(yīng)對活動的哪個環(huán)節(jié),都不太可能由兩個省的兩個市或縣共同負(fù)責(zé)解決問題?？h級政府總是具體事件的處置者,承擔(dān)應(yīng)對責(zé)任;而縣級以上的政府領(lǐng)導(dǎo)對應(yīng)急處置工作,應(yīng)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。所以,這種"共同負(fù)責(zé)"的規(guī)定不必寫入法律,否則很容易出現(xiàn)討價還價、延誤突發(fā)事件應(yīng)對的不利后果。

與"屬地管理"可能形成沖突的另一種情形體現(xiàn)在第七條第四款的規(guī)定中："法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務(wù)院有關(guān)部門對突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)的,從其規(guī)定;地方人民政府應(yīng)當(dāng)積極配合并提供必要的支持。"這一規(guī)定明為協(xié)調(diào)"垂直管理"與"屬地管理"可能形成"條塊分割",實際上又制造了另一種形式的"共同負(fù)責(zé)",只不過這種共同負(fù)責(zé)不是法定的而是實際上需要共同承擔(dān)的而已。因為即使法律規(guī)定由國務(wù)院部門負(fù)責(zé)的突發(fā)事件,事發(fā)地政府也會面臨同樣的應(yīng)急局面,如果國務(wù)院有關(guān)部門對其負(fù)責(zé)的突發(fā)事件處置不當(dāng),是由事發(fā)地政府所采取的預(yù)防措施不當(dāng)而致,這也會出現(xiàn)與前一"共同負(fù)責(zé)"相同的問題。但對這種情況,法律規(guī)定"共同負(fù)責(zé)"似乎尚有必要。因為：第一,不同法律法規(guī)對國務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)的突發(fā)事件已作出規(guī)定,屬于特別規(guī)定,第七條第四款的規(guī)定屬一般規(guī)定,考慮到突發(fā)事件不可能完全由國務(wù)院有關(guān)部門來負(fù)責(zé),共同負(fù)責(zé)顯然有必要。而且作出共同負(fù)責(zé)的規(guī)定雖屬一般規(guī)定,但這是新規(guī)定,因此不會違背特別規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定的基本原則和導(dǎo)致法律法規(guī)的沖突。第二,既然國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)對突發(fā)事件時必須尋求地方政府的配合和支持,"共同負(fù)責(zé)"的規(guī)定有利于地方政府積極配合,因為"共同"這一詞確定了地方政府和垂直管理部門在應(yīng)對突發(fā)事件上同等的法律地位。第三,"共同負(fù)責(zé)"的規(guī)定還可以賦予地方政府應(yīng)對突發(fā)事件的自主指揮權(quán),事實上這種自主的應(yīng)急指揮權(quán)非常重要。比如20XX2月28日發(fā)生在新疆吐魯番境內(nèi)的大風(fēng)刮翻5807次列車事件15,地方政府的應(yīng)急響應(yīng)能力明顯比鐵路管理部門強。第四,涉及"突發(fā)事件"的現(xiàn)行有效的有關(guān)法律和行政法規(guī)共38部16,其中規(guī)定了<或根據(jù)合理推定>國務(wù)院有關(guān)部門對突發(fā)事件應(yīng)對工作負(fù)責(zé)的有22部,而規(guī)定<或明顯可推定>需要地方政府協(xié)助的達(dá)19部17,即86%的法規(guī)事實上都規(guī)定需要"共同負(fù)責(zé)"；而且,《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》也規(guī)定地方各級人民政府"負(fù)責(zé)本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件的應(yīng)對工作"。對于法定共同負(fù)責(zé)情形,如果各有關(guān)行政區(qū)域的上一級政府同屬一個省,建議由省統(tǒng)一負(fù)責(zé)；如果各有關(guān)區(qū)域的上一級政府分屬不同的省,建議上報國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室18,并由其來統(tǒng)一協(xié)調(diào)。對于實際上需要共同負(fù)責(zé)的情形,建議將第七條第四款修改為："法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務(wù)院有關(guān)部門對突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)的,從其規(guī)定;國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)對突發(fā)事件工作需要地方人民政府配合和支持的,地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定與國務(wù)院有關(guān)部門協(xié)同應(yīng)對"。

二、公民、法人和其他組織責(zé)任問題?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》涉及對這類主體的規(guī)定有：與突發(fā)事件應(yīng)對的義務(wù)<第十一條>；報告突發(fā)事件信息的義務(wù)<第三十八條>；特定專長人員提供服務(wù)的義務(wù)<第四十九條>；服從指揮和安排的義務(wù)<第五十七條>。嚴(yán)格地說,公民、法人和其他組織只要不違反第六十六條規(guī)定,構(gòu)成違反治安管理行為,就不會在突發(fā)事件應(yīng)對上承擔(dān)其他的法律責(zé)任。這種情況似乎并不利于突發(fā)事件的應(yīng)對,因為突發(fā)事件的應(yīng)對幾乎在每一個環(huán)節(jié)上都離不開公民、法人和某些組織的協(xié)作,有些情況下這種協(xié)作甚至非常重要。法律將政府設(shè)定為突發(fā)事件應(yīng)對的主要責(zé)任主體,是因為政府有能力及時有效地預(yù)防和控制突發(fā)事件；基于同樣的理解,如果公民、法人或其他組織在某些情況下具有某種特定控制能力,它們是否就應(yīng)該為其控制能力承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任呢?法律又可否為此設(shè)定特定的責(zé)任承擔(dān)方式呢？首先,任何主體只；對其應(yīng)為之事而不為,就具有了倫理上的可譴責(zé)性,無論這一主體的行為是否產(chǎn)生了后果,法律課責(zé)就具備了必要的前提;其次,根據(jù)法律經(jīng)濟學(xué)的分析,"引發(fā)法律課責(zé)的不是對過去的行為和后果的責(zé)任,而是避免將來低效率的后果、將來達(dá)到高效率的結(jié)果的能力。"19因此,如果某種行為的確能夠有效提高突發(fā)事件的預(yù)防和控制力,為此行為設(shè)定法律責(zé)任就是合理的；第三,突發(fā)事件的預(yù)防和控制的受益者是整個社會,規(guī)定公民或社會團(tuán)體為其特定能力承擔(dān)特定的法律責(zé)任不會有礙于人權(quán)的保護(hù),只會有利于更大權(quán)益的保護(hù)。

那么,現(xiàn)實當(dāng)中有哪些情況需要法律來設(shè)定特別主體的特定責(zé)任呢？主要是一些群體性的突發(fā)事件,這類事件表現(xiàn)出的特點是：一、涉及群體利益糾紛,糾紛一觸即發(fā)；二、政府尚未知情,或利益糾紛的群體對政府不信任20；三、糾紛可能會造成惡劣影響,嚴(yán)重危害社會安全；四、糾紛雙方有愿望調(diào)解或糾紛有被調(diào)解的可能。在這類事件當(dāng)中,對事件有能力控制的團(tuán)體<比如教派沖突當(dāng)中的宗教團(tuán)體>和個人<比如被糾紛雙方訴求調(diào)解的人或?qū)m紛雙方有較大影響力的人>負(fù)有穩(wěn)定事態(tài)的不可推卸的責(zé)任。如果團(tuán)體和個人不作為或拒絕作為,放任事態(tài)的發(fā)展,導(dǎo)致事態(tài)擴大造成惡劣影響,法律予以責(zé)任追究是必要的,但現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對法》對這類責(zé)任主體并未設(shè)定任何法律責(zé)任,其結(jié)果可能就是：有控制能力者知情不報,不利于突發(fā)事件的預(yù)防;放任事態(tài)發(fā)展拒絕作為,不利于突發(fā)事件的控制和危害的減輕,這樣,法律的目的就難以實現(xiàn)。因此,規(guī)定特定控制能力者的特定責(zé)任是非常必要的,至于還有哪些情況需要如此對待,是值得繼續(xù)研究的問題。

<本文系國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室委托項目"突發(fā)事件應(yīng)對的問責(zé)制研究"的課題成果,項目編號：GYJ2009-11>

注釋

1谷安良：《立法學(xué)》,北京：法律出版社,1993年,第190頁。

2李步云主編：《立法法研究》,XX：XX人民出版社,1998年,第27頁。

3本表中"使用次數(shù)"指"設(shè)定"意義上的使用,如設(shè)定職責(zé)或職權(quán)。"比例"分別以70條的總法條數(shù)和99項具體責(zé)任設(shè)定項為基數(shù)算得。

4整體來看,《突發(fā)事件應(yīng)對法》是以政府責(zé)任作為重心的,而且從本法第六章法律責(zé)任的有關(guān)規(guī)定也可以看出,政府和負(fù)有特定職責(zé)的有關(guān)單位是可制裁的責(zé)任主體,而且政府可制裁的條件比有關(guān)單位更苛刻,見本法第六十三、六十四條。

5事實上,專業(yè)應(yīng)急救援隊伍建設(shè)比