講義：公共管理學(xué)PAGEPAGE18緒論教學(xué)目的：一、了解公共管理的涵義、屬性、要素與特征二、了解公共管理與私人部門管理、行政管理的聯(lián)系與區(qū)別三、認(rèn)識公共管理學(xué)的基本內(nèi)容、產(chǎn)生背景、研究途徑、研究方法與研究意義教學(xué)重點與難點：一、公共管理的涵義、屬性、要素、特征二、公共管理學(xué)的產(chǎn)生背景、基本內(nèi)容、研究途徑與方法教學(xué)方式：課堂講授學(xué)時分配：4學(xué)時教學(xué)過程：第一節(jié)公共管理概述教學(xué)要點：公共管理的涵義、屬性、要素與特征，以及與私人部門管理與行政管理的區(qū)別與聯(lián)系教學(xué)內(nèi)容：一、公共管理的涵義蘇保忠：《公共管理學(xué)》，北京，北京大學(xué)出版社，2004年，第3－4頁。蘇保忠：《公共管理學(xué)》，北京，北京大學(xué)出版社，2004年，第3－4頁。公共管理，是指以政府為核心的公共部門，為實現(xiàn)公共福祉和公共利益，而依法運用多種手段對社會公共事務(wù)進行有效管理的活動。準(zhǔn)確把握這一概念應(yīng)注意以下幾點：1．公共管理的主體是多元化的公共部門在公共管理活動中，政府是當(dāng)然的主體，且居于核心地位，但政府不是惟一的主體。當(dāng)代公共管理的實踐已經(jīng)表明：相當(dāng)一部分政府職能交由非政府公共部門來完成，不僅是可能的，而且是可行的，后者不一定比前者差。甚至在一些微觀管理方面，非政府公共部門還具有明顯的職能優(yōu)勢。2.公共管理的對象是各種公共事務(wù)公共事務(wù)，是指涉及社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際結(jié)果。公共事務(wù)具有公益性、非營利性好規(guī)模性等特點。按照公共事務(wù)的性質(zhì)，可將它分為政治事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)、社會事務(wù)三類。張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006年，第9頁。張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006年，第9頁。人們對公共事務(wù)的概念的解釋，一般來說比較寬泛。比如，涉及國家主權(quán)、合法性、普遍性的國家事務(wù)，人們視之為公共事務(wù)；與國家和社會整體利益有關(guān)的國防、社會治安等公共安全與秩序事務(wù)，人們稱之為公共事務(wù)；涉及人們共同利益的交通、郵電、教育、醫(yī)療等事務(wù)，人們也認(rèn)為是公共事務(wù)。還有那些與人們共同擁有的財產(chǎn)、所有人都有可能享用或受益的公共資源有關(guān)的事務(wù)，也視作公共事務(wù)。公共管理是以公共事務(wù)為管理對象的，如果離開了這一基本點，公共管理的內(nèi)涵就會被曲解。3公共管理的目標(biāo)是實現(xiàn)公共福祉和公共利益公共福祉，是指全體社會成員的福祉；公共利益，是指全體社會成員的利益。不可分割性和全體社會成員的共享性是它們的基本特征。通常情況下，民主、法制、公平、公正、秩序、安全、效率、效益等現(xiàn)代社會的基本價值，以及國防、交通運輸、通訊、警察、消防、電視廣播、供水系統(tǒng)、教育、預(yù)防保健、郵政服務(wù)、統(tǒng)計信息等公共物品公共物品，是和私人物品相對應(yīng)的概念。根據(jù)美國經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾遜〔PaulA公共物品，是和私人物品相對應(yīng)的概念。根據(jù)美國經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾遜〔PaulA.Samuelson）等人的觀點，公共物品是指非競爭性的和非排他性的產(chǎn)品。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應(yīng)；非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。（黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第14頁。）所謂公共服務(wù)，廣義上可以理解為不宜由市場直接提供的所有公共產(chǎn)品，狹義上一般指由政府直接出資興建或直接提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，如公共保健、城市道路、郵政通訊等。（王定云：《西方國家新公共管理理論綜述與實務(wù)分析》，上海，上海三聯(lián)，2008年，第146頁。）公共福祉和公共利益，對于社會成員的正常的，有序的、健康的生活十分必要。因此，公共管理把實現(xiàn)公共福祉和公共利益作為其目標(biāo)。公共管理的過程，就是政府和其他公共部門，維系現(xiàn)代社會的基本價值和提供高品質(zhì)的公共物品或公共服務(wù)的過程。4公共管理的依據(jù)是憲法和法律政府和其他公共部門之所以能對公共事務(wù)進行管理，是因為它擁有公眾授予的公權(quán)力，這種公權(quán)力使得政府和其他公共部門具備了對其他一切“人”或“權(quán)利”要求的權(quán)威，它是公共管理活動得以順利進行的重要前提。離開了這種公權(quán)力的行使和運用，公共管理就不可能實施。但是，一個部門有沒有公權(quán)力、有什么樣的公權(quán)力，以及如何實施和運用這種公權(quán)力，決非隨意，而是由國家的憲法和法律進行規(guī)范和限定。也就是說，公共管理活動必須根據(jù)憲法和法律的規(guī)定來進行。憲法和法律授權(quán)則管理，憲法和法律無授權(quán)則禁止。用憲法和法律對公權(quán)力進行約束和限制，是防止公權(quán)力對公眾合法權(quán)利進行侵害的有效手段。二、公共管理的屬性張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006年，張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006年，第5頁。公共管理屬性，包括“公共”與“管理”兩個方面。（一）公共屬性“公共”，是指公共管理的本質(zhì)屬性，它表明公共管理的本質(zhì)是提供公共產(chǎn)品，管理社會公共事務(wù)，以滿足社會公共需求。（二）管理屬性“管理”，是指公共管理作為管理活動的一般屬性，它表明管理是公共管理主體實施公共事務(wù)管理的一系列計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等管理活動的綜合。三、公共管理的構(gòu)成要素黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第18-19頁。黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第18-19頁。（一）公共管理的主體公共管理，是以政府為主的公共組織及其工作人員，對社會公共事務(wù)進行的管理活動。因此，公共管理的主體，是公共管理的首要要素。公共管理的主體，包含兩大形態(tài)：公共組織和個人。1.公共組織公共組織，又可以分為政府和非營利組織。首先，政府是公共管理的主要組織依托，具有合法性和強制性，負有提供公共服務(wù)的主要責(zé)任。其次，隨著社會生活的復(fù)雜化和多樣化，為了有效地彌補政府功能的不足，非政府公共組織或非營利組織，也逐漸成為公共管理的重要組織形式。非營利組織是指不以營利為目的，而是服務(wù)社會公眾的非官方性公共組織。2.個人以個體形態(tài)出現(xiàn)的公共管理主體，包括三種類型：領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和被管理者。首先，領(lǐng)導(dǎo)者，由于他在指揮、協(xié)調(diào)和激勵被領(lǐng)導(dǎo)者實現(xiàn)公共組織目標(biāo)方面發(fā)揮著核心作用，公共管理對公共組織的領(lǐng)導(dǎo)者在思想品德、文化水準(zhǔn)、領(lǐng)導(dǎo)能力、心理品質(zhì)和身體素質(zhì)方面都有特殊的要求。其次，管理者，是指因擔(dān)任了職位而擁有合法權(quán)力的人，根據(jù)在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。再者，被管理者，由于公共組織的管理活動是一個動態(tài)過程，其中管理者與被管理者只是一種相對靜態(tài)的區(qū)分。社會公眾作為公共管理的基礎(chǔ)性主體，創(chuàng)建了公共組織，并從社會基本面上規(guī)定著公共管理活動的取向；另一方面，公眾又是公共管理中的被管理者，其個人利益又必須以集體利益為依歸，服從于公共組織的管理。公共管理的主體構(gòu)成，見圖1所示：（二）公共管理的對象公共管理的對象，也就是公共管理的客體。公共管理的直接對象是各類公共事務(wù)。公共事務(wù)涉及的范圍極為廣泛，從人到物，從有形的制度到無形的精神，可以說無所不在。在公共事務(wù)中，公共組織的構(gòu)成和運行、公共問題的加劇和列入議事日程、公共物品的生產(chǎn)和供給、公共政策的制定和執(zhí)行、公共服務(wù)的品質(zhì)與績效，都是公共管理中的重要內(nèi)容?！踩┕补芾淼馁Y源和手段公共管理的過程，是公共管理機構(gòu)憑借和組織相應(yīng)的資源、調(diào)動必要的手段、實現(xiàn)管理目標(biāo)的過程。1.資源公共部門最重要的資源是合法性，這與私人部門最重要的資源是資金迥然不同。其合法性包括合法地組成公共組織和成為管理者、合法地進行管理，以及被管理者對管理者及其行為的認(rèn)同。在公共管理的具體資源構(gòu)成中，強制力和稅收能力尤其重要，前者是維護基本公共利益不受授害的政治保障，后者是支付管理成本、實施公共項目的物質(zhì)基礎(chǔ)。與私人部門的資源的有限性一樣，公共管理的資源也是有限的。如何有效利用資源，以盡可能小的成本取得盡可能大的社會收益，也是公共管理需要認(rèn)真對待的一個問題。2.手段公共管理的手段是多種多樣的，但最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。公共管理的過程，可以具體地表達為公共政策的制定、修改和實施，一個具體公共政策實施后達到了預(yù)期的效果，相應(yīng)的管理過程也就結(jié)束了。（四）公共管理的環(huán)境“環(huán)境”，在生態(tài)學(xué)中，是指事物周圍影響事物發(fā)展的各種因素的總和，是個綜合性概念?！肮补芾憝h(huán)境”，是將生態(tài)學(xué)有關(guān)事物及其與周圍事物相互關(guān)系的原理，用于公共管理研究領(lǐng)域而出現(xiàn)的一個概念，旨在表示公共管理與其周圍事物之間的相互關(guān)系。張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006年，第10頁。張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006年，第10頁。公共管理環(huán)境是公共管理中的一個十分重要的構(gòu)成要素。因為，任何公共管理總是在一定的環(huán)境中進行的，特定的環(huán)境，決定了公共管理的特定性質(zhì)、目標(biāo)和方向，也決定著具體管理的實施；另一方面，公共管理的過程也是能動改造公共管理環(huán)境的過程。在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用得較多的，是以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)而劃分出的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)倪、國際環(huán)境等。由于公共管理環(huán)境具有復(fù)雜性、差異性和變動性，因此，對于環(huán)境的正確分析應(yīng)該是實施有效公共管理的基本前提。四、公共管理的特征張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006年，第11-13頁。張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006年，第11-13頁。（一）目標(biāo)的公益性目標(biāo)的公益性，也就是說，現(xiàn)代公共管理，以公共利益和公共福利為目標(biāo)，旨在增進、維護與實現(xiàn)公共利益，提供公共服務(wù)。即使是執(zhí)行國家及其附屬物政府公共部門的意志、維護國家政治統(tǒng)治秩序的基本活動，也開始逐漸“軟化”。（二）主休的廣泛性主休的廣泛性，是說政府是公共管理的核心主體，但并不是唯一的主體。西方新公共管理運動的實踐己經(jīng)證明，政府承擔(dān)的不少公共管理職能，由非政府公共組織來完成是可行的。公共管理的主體是政府組織和非政府公共組織的統(tǒng)一，而不是私人企業(yè)或私人機構(gòu)。（三）結(jié)果的公平性傳統(tǒng)管理理淪，總是先設(shè)定一個目標(biāo)，然后圍繞如何實現(xiàn)這個目標(biāo)去協(xié)調(diào)資源管理，關(guān)注管理過程，也就是說，它更為關(guān)注如何高效率地實現(xiàn)目標(biāo)的過程，而不考慮目標(biāo)確定的合理性以及實際分配的公平性。公共管理的目標(biāo)，已不再是單一地追求提高效率，而是還包括了追求社會公平和提高服務(wù)質(zhì)量、加強公共責(zé)任等多方面。公共管理主體在社會競爭中提供公共服務(wù)；同時，又通過公共責(zé)任機制、以嚴(yán)明的績效目標(biāo)和績效管理，保證公共管理主體在競爭中對社會公眾負責(zé)、提高服務(wù)質(zhì)量和顧客的滿意程度。（四）活動的公開性這里的公開性，不僅包括讓社會公眾知曉公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給過程中的投入、產(chǎn)出、中期成果、最終成果以及績效評定結(jié)果，而且還包括公共管理主體的各種公共事務(wù)管理活動及其公共服務(wù)的供給過程，都必須置于社會公眾、立法機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒體的檢查、調(diào)查和監(jiān)督之下。電子政務(wù)、電子政府以及顧客至上的公共管理理論，都從不同的側(cè)面反映了公共管理活動的公開性。（五）方式的服務(wù)性傳統(tǒng)的行政管理，更多的是從管理主體的角度，考慮如何對被管理者進行管制。現(xiàn)代公共管理，則要求公共管理的主體，特別是政府，站在社會與民眾的立場上，為公眾服務(wù)。這是公共管理發(fā)展中的一個重要的特征。因此，現(xiàn)代公共管理，更加重視公眾關(guān)系管理與外部關(guān)系管理，要求建立公共管理主體與社會公眾之間信息交流和溝通機制、回應(yīng)機制，其根本目的是為社會公眾表達利益與意志、選擇公共服務(wù)及其提供者、監(jiān)督公共服務(wù)供給者、增強政府公共部門的回應(yīng)力提供便捷的渠道與途徑。這樣，在現(xiàn)代公共管理制度下，政府等公共部門再也不是高高在上的官僚機構(gòu)，而是公共服務(wù)的供給者；不是以自身制定的規(guī)則為依歸，而是必須以社會公眾的需求為導(dǎo)向，增強對社會公眾需求的回應(yīng)力。五、公共管理與相關(guān)概念之間的關(guān)系蘇保忠：《公共管理學(xué)》，北京，北京大學(xué)出版社，2004年，第4蘇保忠：《公共管理學(xué)》，北京，北京大學(xué)出版社，2004年，第4—7頁。（一）公共管理與私人管理1.共同之處私人管理與公共管理之間有許多共同之處。正如沙雷(WallaceSayre)所言：“私人管理（商業(yè)管理）與公共管理在所有不重要的方面都是相似的。”從大的方面看，二者都屬于管理的范疇；從小的方面看，它們的構(gòu)成要素和職能基本相同。任何一項管理活動都離不開管理主體、管理對象、管理目的、管理職能和管理方法，任何組織的管理都包含了合作團體的活動；而且不管是政府部門、大學(xué)、醫(yī)院，還是工廠和商業(yè)企業(yè)，所有規(guī)模較大的組織，都必須履行一般的管理職能，如決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等。2.不同之處（1）管理的目標(biāo)不同公共管理的目標(biāo)是實現(xiàn)公共福祉和公共利益，它不以營利為目的；而私人管理則不同，它以營利為目的，并通過生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品或服務(wù)、追求利潤的最大化。（2）資源基礎(chǔ)不同一方面，公共管理的主體實施公共管理活動的必備前提和重要手段是公共權(quán)力，而私人管理則不同，它的權(quán)力基礎(chǔ)是來自于私人部門作為一個組織所具有的力量——私權(quán)力。其次，在公共管理中，作為公共管理核心主體的政府部門所掌握、運用和消耗的物質(zhì)資源和自然資源都是公共的，所需要的經(jīng)費預(yù)算也主要來自國家的財政收入，其財源基礎(chǔ)是公共財政。即使在非政府公共部門所擁有的資源和經(jīng)費中，有一定比例雖然是來自社會各界的捐款或非營利性收入，但政府的資助仍是其所需資源和經(jīng)費的主要來源。而在私人管理中，私人部門賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)是其在市場競爭中所獲取的利潤，私人部門所需要的各種資諫來自于投資的回報。（3）責(zé)任機制不同在私人組織中，權(quán)威和責(zé)任的劃分是比較清楚的。而在政府中，由于其運作規(guī)模的復(fù)雜性、行政權(quán)力的雙重性以及對一致性和協(xié)調(diào)性的尋求等因素，使得政府的責(zé)任機制更加復(fù)雜。這種責(zé)任機制強調(diào)政府對社會治理的主要責(zé)任，強調(diào)政府、企業(yè)，公民社會的互動以及在處理社會及經(jīng)濟問題中的責(zé)任共擔(dān)。即使是在非政府公共部門中，其責(zé)任機制也較為復(fù)雜，它們各有自己的章程或慣例，需要依法向政府的有關(guān)部門申報、注冊登記，并接受政府有關(guān)部門和社會相關(guān)人員的監(jiān)督。（4）人事管理制度不同同私人部門的人事管理制度相比，公共部門的人事制度更復(fù)雜、更嚴(yán)密。例如，在通常情況下，政府公務(wù)人員的選拔制度要比私人部門條件更高、程序性更強，對政府公務(wù)人員的解聘要比對私人部門的雇員的解聘困難得多。（5）受政治環(huán)境的影響程度不同私人管理也受政治環(huán)境的影響，但政府的政治屬性決定了政治環(huán)境對公共管理的影響更大、更直接。公共管理同私人管理相比，具有明顯的政治性。（二）公共管理與行政管理行政管理，一般地說，有廣義和狹義兩種解釋。廣義上的解釋，把國家機關(guān)和非國家機關(guān)如企事業(yè)單位和社會團體中的某些管理活動，包括領(lǐng)導(dǎo)、決策、辦公室、人事后勤等工作都認(rèn)為是行政管理。也就是說，行政管理是指“一切團體處理行政事務(wù)的活動”。狹義上的解釋，認(rèn)為行政管理是政府機關(guān)執(zhí)行的任務(wù)和進行的活動。也就是說，行政管理可以理解為“政府管理”，其主體是國家的行政組織——政府。第二節(jié)公共管理學(xué)教學(xué)要點：公共管理學(xué)的涵義、產(chǎn)生背景、基本內(nèi)容、研究途徑、研究方法、現(xiàn)實意義教學(xué)內(nèi)容：一、公共管理學(xué)的涵義黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第16頁；陳振明：《公共管理學(xué)黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第16頁；陳振明：《公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第22頁。公共管理學(xué)，是一門綜合的運用各種科學(xué)知識和方法，來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)，其目標(biāo)是促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進和公平分配社會公共利益。簡言之，公共管理學(xué)，是一門研究公共組織（主要是政府）如何有效地提供公共物品的學(xué)問。二、公共管理學(xué)的產(chǎn)生與背景（一）公共管理的起源與演變陳振明：《公共管理學(xué)陳振明：《公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第27—28頁。有公共物品與公共事務(wù)，就有公共管理，因而在原始社會就已經(jīng)存在某種公共管理活動。但是，作為一種專業(yè)職業(yè)的公共管理或行政管理活動，則是伴隨著階級和國家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。所以說，真正的公共管理，其歷史與國家（政府）的歷史一樣長。盡管如此，在不同的歷史發(fā)展階段，國家或政府的公共管理活動的范圍、內(nèi)容和方式并不是一成不變的，而是隨社會經(jīng)濟的發(fā)展而變化的：在古代杜會（農(nóng)業(yè)社會）中，由于生產(chǎn)力水平低，經(jīng)濟不發(fā)達，國家或政府組織的規(guī)模相對較小，結(jié)構(gòu)簡單，政府公共管理的目標(biāo)單一。在這種社會中，君主專制體制是最普遍的政府管理體制。到了近代，隨著由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的過渡，以及資本主義的產(chǎn)生和成長，生產(chǎn)力迅速發(fā)展，社會規(guī)摸日益擴大，社會分工細化，社會問題也越來越多、越來越復(fù)雜，政府的管理任務(wù)也越來越重。因此，“當(dāng)政府變得比過去龐大、并且承擔(dān)著更多職能的時候，行政過程也就變得更加專門化了，而從事行政活動的那些組織機構(gòu)，也就變得龐大而復(fù)雜起來，并有高度的分工?！盵美]R.J.斯蒂爾曼：《公共行政學(xué)》，北京，中國社會科學(xué)出版社，1988年。在這種情況下，近代各主要的資本主義國家，先后建立起立法、行政、司法三權(quán)分立的資產(chǎn)階級政府體制，莫定了由行政部門履行公共管理職能的相對獨立地位。[美]R.J.斯蒂爾曼：《公共行政學(xué)》，北京，中國社會科學(xué)出版社，1988年。從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始，隨著自由資本主義向壟斷資本主義的發(fā)展，西方各主要的資本主義國家相繼進入發(fā)達工業(yè)社會。這一時期政府的組織機構(gòu)迅速膨脹，公共管理活動加強，政府增長，公共管理活動的范圍擴大。同時，在立法、行政、司法三種權(quán)力中，出現(xiàn)了行政權(quán)力擴張的趨勢，形成了所謂的行政國家。所謂的行政國家，所謂的行政國家，“是指19世紀(jì)末20世紀(jì)初，與壟斷的進程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、司法、行政三權(quán)分立的國家權(quán)力主體關(guān)系，行政權(quán)力和活動擴張；具有制定同議會立法效力相當(dāng)?shù)男姓詈椭贫ㄍㄔ号袥Q效力相近的行政裁決權(quán)，大量直接管理和介入國家和社會事務(wù)，從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種國家現(xiàn)象?！保◤垏鴳c：《行政管理學(xué)概論》，北京，北京大學(xué)出版社，1990年，第12頁。）總之，在公共管理的起源與演變過程中，公共領(lǐng)域的三大變化，大大推動了公共管理作為一門學(xué)科的建立與發(fā)展：一是公共物品需求和供給的穩(wěn)定擴大；二是社會生活中公共事務(wù)日益增加；三是公共管理面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變。簡言之，現(xiàn)代社會變遷推動了公共管理發(fā)展。黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第5黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第5—6頁。（二）公共管理學(xué)的產(chǎn)生與背景1.公共管理學(xué)的產(chǎn)生黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第8、6、43黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第8、6、43—47頁。公共管理學(xué)，作為一門新興的學(xué)科，是在20世紀(jì)60年代伴隨著西方國家紛紛進行的公共管理部門改革，尤其是政府管理改革而產(chǎn)生的。從學(xué)科發(fā)展的角度看，在公共管理學(xué)產(chǎn)生之前，有關(guān)公共領(lǐng)域管理方面的知識集中體現(xiàn)在行政管理學(xué)。因而，到現(xiàn)在仍有一種主流的看法：“從行政學(xué)到公共管理學(xué)屬于一種學(xué)科范式的轉(zhuǎn)換?！痹谏a(chǎn)水平不高、階級對立和沖突嚴(yán)重的社會環(huán)境中，社會關(guān)系更多地體現(xiàn)為階級關(guān)系，社會管理更多地表現(xiàn)為階級統(tǒng)治或政治統(tǒng)治模式，公共管理具有從屬于和服務(wù)于階級統(tǒng)治的特點。這種模式，我們稱為統(tǒng)治行政。在經(jīng)濟發(fā)展、教育普及、社會多元化的條件下，與工業(yè)經(jīng)濟和后工業(yè)經(jīng)濟社會形態(tài)相聯(lián)系，人類社會的行政模式，開始由統(tǒng)治行政向管理行政轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，突出的表現(xiàn)為公共領(lǐng)域中的管理活動盡管仍具有為政治統(tǒng)治服務(wù)的性質(zhì)，但階級統(tǒng)治變得越來越隱蔽，一般社會管理的色彩越來越彰顯，并且社會管理也越來越多地指向公共利益，越來越多地采用民主和參與的方式。這些變化使公共管理擁有更多的公共性，形成了相對于政治統(tǒng)治的獨立性。在管理行政模式下，政府作為全社會公共利益的當(dāng)然代表，在經(jīng)濟、政治、文化和社會生活的各個方面進行著全面的干預(yù)。同時，公共行政作為管理行政的一個階段，經(jīng)過一段時間的發(fā)展，逐漸暴露出一些弊端，諸如政府機構(gòu)膨脹、官僚主義、管理成本無限增長、公平與效率問題等等。于是，人們就又面臨著一個重要任務(wù)——對管理行政不斷調(diào)整和修補，使其更好地解決自己面臨的各種難題。鑒于此，20世紀(jì)70年代末80年代初，在全球范圍內(nèi)，爆發(fā)了以政府改革為中心的公共行政改革浪潮，人們通常成為“新公共管理”運動。這場運動將管理行政由公共行政階段推至公共管理階段。公共管理學(xué)應(yīng)運而生。如圖2：2.公共管理學(xué)產(chǎn)生的時代背景黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第9黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第9—13頁。第一，西方國家擺脫困境的需要第二次世界大戰(zhàn)以后，西方國家的發(fā)展經(jīng)歷了一段黃金時期。然而到了20世紀(jì)60年代末，西方國家紛紛從發(fā)展的高峰跌入危機的深谷，面臨一系列的困境，主要表現(xiàn)為三方面：一是經(jīng)濟衰退和財政壓力加劇造成這種狀況，一是由于西方國家政府角色過度膨脹，尤其是實行福利國家政策，造成政府每年必須負擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)擠，表現(xiàn)為通貨膨脹居造成這種狀況，一是由于西方國家政府角色過度膨脹，尤其是實行福利國家政策，造成政府每年必須負擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)擠，表現(xiàn)為通貨膨脹居高不下，經(jīng)濟停滯不前，失業(yè)率上升，政府稅收能力下降，財政壓力巨大；二是由于20世紀(jì)70年代石油危機之后的經(jīng)濟衰退，使西方各國出現(xiàn)高額財政赤字，并出現(xiàn)了一系列新的社會與政治問題；三是國際經(jīng)濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力不斷加劇，進而對各國政府造成了巨大的壓力。在這種情況下，如何節(jié)省政府施政成本，促進國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，成為各國決策者首先面對的問題。二是政府角色膨脹和規(guī)模擴大引起民眾的不滿二戰(zhàn)以后，在福利國家理念的推動下，西方國家政府的權(quán)力不斷擴張。政府職能范圍的擴大，政府角色的多樣化，尤其是為了保障公民之福利，政府大量通過立法管制（包括經(jīng)濟性的管制和保護性的管制）干預(yù)民眾生活，結(jié)果使政府規(guī)模擴大。政府一方面必二戰(zhàn)以后，在福利國家理念的推動下，西方國家政府的權(quán)力不斷擴張。政府職能范圍的擴大，政府角色的多樣化，尤其是為了保障公民之福利，政府大量通過立法管制（包括經(jīng)濟性的管制和保護性的管制）干預(yù)民眾生活，結(jié)果使政府規(guī)模擴大。政府一方面必須投入大量的資源以提供公共服務(wù)，另一方面必須采取重稅政策來支付大量的公共開支，這種情況導(dǎo)致民眾的普遍不滿，主要集中在三個方面：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀缺資源；二是政府管理的范圍太寬，使自己陷入了過多的話動；三是政府行事方法不當(dāng)，認(rèn)為通過宮僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率。三是社會問題與政府不可治理性的增加隨著工業(yè)化和科技發(fā)展，在社會進步的同時，也引發(fā)了層出不窮的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題隨著工業(yè)化和科技發(fā)展，在社會進步的同時，也引發(fā)了層出不窮的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會治安問題、環(huán)境惡化問題、失業(yè)問題、教育問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題等，往往是舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。面對日益復(fù)雜的社會問題，傳統(tǒng)的政府職能和管理方式確有力不從心之感，加上官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守成規(guī)、衙門作風(fēng)、貪污腐敗，均引發(fā)了民眾對政府的不信任感的增長，使政府面臨著合法性危機。這些困境成為公共管理學(xué)產(chǎn)生的直接動因。因為只有進行政府改革，特別是讓公共服務(wù)回歸社會和市場，縮小政府職能，才能化解政府面臨的種種困境。第二，科技革命和全球化浪潮的推動二戰(zhàn)后，以信息技術(shù)、人工智能、生物技術(shù)、材料科學(xué)為代表的高新技術(shù)革命，以及波濤洶涌的全球化浪潮，深刻地影響著世界的政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展，改變著人類的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和生活方式，同時，它對公共管理也產(chǎn)生著巨大的影響。以科技革命為例，它首先使社會成員參與公共領(lǐng)域活動的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化在現(xiàn)代科技推動下的經(jīng)濟發(fā)展，使知識含量較高的第二、三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人口比重大大上升；教育的發(fā)展，使整個人口的科學(xué)文化水平大幅度提高；生活方式的變化，公共生活的重要性增加，使人們對政府管理提出了更高的要求；生活水準(zhǔn)的提高，也使人們有時間和精力對公共生活質(zhì)量投入更多的關(guān)注?？傊茖W(xué)技術(shù)推動了公共管理賴以存在的社會基礎(chǔ)的巨大變化。，其次，現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命，對傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求世界經(jīng)濟的全球化與區(qū)域化，使信息量急劇膨脹；互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，使整個社會日益成為信息化社會；現(xiàn)代通信和現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，使社會公共事務(wù)的存在方式變得更復(fù)雜化，時效性更強。信息化使政府的傳統(tǒng)金字塔式權(quán)力結(jié)構(gòu)和信息處理結(jié)構(gòu)明顯不能適應(yīng)社會的需求，從而要求公共部門的組織結(jié)構(gòu)、運行方式、工作行為有一個重大的變革。這種變革包括管理的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化，包括賦予地方政府、非政府公共部門、普通民眾更多自主權(quán)，包括賦予公共管理者以更多的自由裁量權(quán)，也包括構(gòu)建電子政府和網(wǎng)絡(luò)政府。在現(xiàn)代科技推動下的經(jīng)濟發(fā)展，使知識含量較高的第二、三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人口比重大大上升；教育的發(fā)展，使整個人口的科學(xué)文化水平大幅度提高；生活方式的變化，公共生活的重要性增加，使人們對政府管理提出了更高的要求；生活水準(zhǔn)的提高，也使人們有時間和精力對公共生活質(zhì)量投入更多的關(guān)注?？傊?，科學(xué)技術(shù)推動了公共管理賴以存在的社會基礎(chǔ)的巨大變化。世界經(jīng)濟的全球化與區(qū)域化，使信息量急劇膨脹；互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，使整個社會日益成為信息化社會；現(xiàn)代通信和現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，使社會公共事務(wù)的存在方式變得更復(fù)雜化，時效性更強。信息化使政府的傳統(tǒng)金字塔式權(quán)力結(jié)構(gòu)和信息處理結(jié)構(gòu)明顯不能適應(yīng)社會的需求，從而要求公共部門的組織結(jié)構(gòu)、運行方式、工作行為有一個重大的變革。這種變革包括管理的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化，包括賦予地方政府、非政府公共部門、普通民眾更多自主權(quán)，包括賦予公共管理者以更多的自由裁量權(quán)，也包括構(gòu)建電子政府和網(wǎng)絡(luò)政府。在科技革命引導(dǎo)下的人類社會，正處在一個劇變的時代，從整個世界范圍來看，科學(xué)技術(shù)正在將人類社會帶入一個新的發(fā)展境界。從歷史上來看，每一次科學(xué)技術(shù)重大變革都將會帶來革命性的社會變革，包括公共管理方面的變革。正如工業(yè)文明創(chuàng)造了官僚制政府管理模式一樣，新經(jīng)濟文明必然要求新的社會治理形態(tài)與它相適應(yīng)。事實上，20世紀(jì)末興起的全世界范圍的政府再造浪潮、新公共管理運動，就是步入知識經(jīng)濟的社會、努力追尋知識經(jīng)濟社會治理形態(tài)的一種反映。第三，政府管理和民主制度方面的矛盾政府管理方面的矛盾，集中體現(xiàn)在以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制，難以適應(yīng)時代的要求，這一方面表現(xiàn)為科層官僚制難以適應(yīng)當(dāng)代市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，難以適應(yīng)信息社會政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的要求，另一方面，表現(xiàn)為科層官僚制的專業(yè)分工原則導(dǎo)致政府功能退化，官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。民主制度方面的矛盾，則集中體現(xiàn)在西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求”。民眾的民主要求，概括的講，有四方面：一是民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過程；二是公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚；三是國家應(yīng)解決特殊利益集團對政府決策的控制；四是國家應(yīng)尋找解決西方民主制運作過程中深層次矛盾西方民主制運作過程中的深層次的矛盾體現(xiàn)在三個方面：一是政府西方民主制運作過程中的深層次的矛盾體現(xiàn)在三個方面：一是政府官員（政治家與官僚）維護公共利益與滿足特殊利益集團之間的矛盾；二是政府官員實現(xiàn)公共利益的角色要求與滿足自我利益的矛盾；三是公民維護個人的合法權(quán)利與無限索取的行為傾向之間的矛盾。3.公共管理學(xué)在中國的產(chǎn)生與發(fā)展蘇保忠：《公共管理學(xué)》，北京，北京大學(xué)出版社，2004年，第18-19頁蘇保忠：《公共管理學(xué)》，北京，北京大學(xué)出版社，2004年，第18-19頁在中國，公共管理學(xué)是在行政管理學(xué)科的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。我國的行政管理學(xué)早在20世紀(jì)30年代就已經(jīng)有了自己的研究成果，如學(xué)者張金鑒于1935年出版的《行政學(xué)理論與實踐》一書和江康黎出版的《行政學(xué)原理》一書等。新中國成立后，由于高等學(xué)校院系調(diào)整和學(xué)科建設(shè)認(rèn)識上的偏頗，行政管理學(xué)的有關(guān)專業(yè)和課程被取消，該學(xué)科的研究和傳播也隨之中斷。直到十一屆三中全會以后，行政管理學(xué)才逐漸得到恢復(fù)和發(fā)展。在國外公共行政理論思潮和實踐活動的影響下，為了滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，20世紀(jì)90年代中期以后，我國的行政管理開始向公共管理轉(zhuǎn)型：到了1997年，我國開始進行學(xué)科目錄調(diào)整，公共管理學(xué)正式成為管理學(xué)門類下的一級學(xué)科，包含行政管理、社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、教育經(jīng)濟與管理、社會保障、土地資源管理等5個二級學(xué)科。1999年5月，國務(wù)院學(xué)位委員會決定在我國開展公共管理碩士（MasterofPublicAdministration，MPA）專業(yè)學(xué)位教育。2001年2月，在國務(wù)院學(xué)位委員會、教育部和人事部的共同指導(dǎo)下，我國第一個有關(guān)公共管理的專業(yè)指導(dǎo)委員會——全國公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位教育指導(dǎo)委員會正式成立。與之相適應(yīng)，我國國內(nèi)的大多數(shù)高等院校先后成立了專門的公共管理院系，并開設(shè)與公共管理相關(guān)的專業(yè)，開始培養(yǎng)不同層次的公共管理專業(yè)人才。三、公共管理學(xué)研究的內(nèi)容公共管理學(xué)，作為綜合運用多種科學(xué)理論和方法來研究公共管理活動及其規(guī)律的知識體系，從屬于管理學(xué)科。（一）西方公共管理學(xué)的內(nèi)容張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006年，第38頁。張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006年，第38頁。相比較而言，西方公共管理已經(jīng)形成了一套相對完整的理論體系。具體研究內(nèi)容可參見以下著作：1.澳大利亞公共管理學(xué)者歐文●E●休斯的《公共管理導(dǎo)論》。2.英國公共管理學(xué)者諾曼●弗林的《公共部門管理》。（二）中國公共管理學(xué)的內(nèi)容中國公共管理學(xué)研究，直到20世紀(jì)80年代初才恢復(fù)。由于對它的專業(yè)性的研究中斷了幾十年，在恢復(fù)之初幾乎找不到多少科班出身的專業(yè)性研究人員，它只好棲身于政治學(xué)的屋檐之下。因此，早期的研究多是從政治學(xué)的角度來切入，兼帶著一些管理學(xué)的內(nèi)容，只是隨著研究的深入才逐漸大規(guī)模地引入管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的研究成果和方法。張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006年，第39頁。張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006年，第39頁。1.公共管理學(xué)的基礎(chǔ)內(nèi)容黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第19頁。黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第19頁。一般情況下，公共管理學(xué)研究的基礎(chǔ)內(nèi)容，主要包括：公共管理學(xué)從哪里來（即“公共管理及其理論與實踐的產(chǎn)生與發(fā)展”）？管理者是誰（即“公共管理的主體”）？應(yīng)該如何管理（即“公共管理職能”）？怎樣進行管理（即“公共管理的過程”）？管理的結(jié)果如何評價與改進（即“公共管理的績效”）？公共權(quán)力者負有什么義務(wù)以及如何約束其行為（即“公共管理的責(zé)任倫理與監(jiān)控”）？此外，還有公共經(jīng)濟、公務(wù)人力資源管理等內(nèi)容。2.公共管理學(xué)的前沿領(lǐng)域黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第20頁。黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第20頁。公共管理學(xué)前沿領(lǐng)域，包括：公共管理中的政府角色；公共管理中的非營利組織；公共物品管理；公共部門戰(zhàn)略管理；公共管理的新策略等等。不同的學(xué)者，編輯的不同的教材、著作，其理論框架與內(nèi)容，也不盡相同。請參考：（1）張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006年。（2）黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年。（3）陳振明：《公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2003年。（4）顧建光：《現(xiàn)代公共管理學(xué)》，上海，上海人民出版社，2007年。（5）王定云、王世雄：《西方國家新公共管理理論綜述與事務(wù)分析》，上海，上海三聯(lián)書店，2008。四、公共管理學(xué)的研究途徑黎民：《公共管理黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第20頁。公共管理學(xué)作為一個相對獨立的研究領(lǐng)域產(chǎn)生以后，由于學(xué)科背景等方面的差異，在研究取向上顯現(xiàn)出兩種不同的研究途徑：一是公共政策途徑（PublicPolicyApproach，簡稱P途徑）；二是企業(yè)管理途徑（BusinessApproach，簡稱B途徑）。（一）公共政策途徑（P途徑）P途徑的公共管理，強調(diào)與政策分析的淵源關(guān)系，認(rèn)為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)，并且更看重政治和管理的層面。具體地說，P途徑的公共管理有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究；也就是說，以高層管理者，特別是政治性任命官員為教學(xué)研究對象，致力于促進此類人員與學(xué)術(shù)界之間的溝通對話。（張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006年，第41頁。）也就是說，以高層管理者，特別是政治性任命官員為教學(xué)研究對象，致力于促進此類人員與學(xué)術(shù)界之間的溝通對話。（張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006年，第41頁。）第二，重視非量化和實務(wù)的取向，推崇通過個案研究來發(fā)展相關(guān)知識；第三，強調(diào)與政策分析結(jié)合，進行具有前瞻性的、規(guī)范性的理論研究。（二）企業(yè)管理途徑（B途徑）B途徑的公共管理，不再重視內(nèi)部行政管理的機制與過程，而是受管理主義的影響，主張師法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來提升公共部門的服務(wù)質(zhì)量，新公共管理思潮就是其代表。在這一派的理論中，許多概念是直接從企業(yè)管理借鑒過來的，如民營化、企業(yè)型政府、全面質(zhì)量管理、績效評估等。具體來說，B途徑的公共管理的特征是：第一，偏愛企業(yè)管理的原則；第二，對公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強調(diào)對公共管理的過程進行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設(shè)計之類的量化方法。（三）兩種途徑的異同點比較1.相同之處與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界顯得更有影響力。當(dāng)然，作為同一公共管理的不同組成部分，二者有很多共同之處：例如，它們的眼光并不僅僅局限于行政機關(guān)內(nèi)部，而是將關(guān)注的焦點放到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗性的材料。2.不同之處：張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2001年，第9張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2001年，第9—10頁。二者之間的差異也是很明顯的，具體表現(xiàn)為：（1)P途徑的公共管理學(xué)者，一心一意想劃清與傳統(tǒng)公共行政的關(guān)系；B途徑的公共管理學(xué)者與行政學(xué)者，特別是認(rèn)同“公共行政即管理學(xué)”的學(xué)者，認(rèn)為公共管理與公共行政有較密切的關(guān)系和相似的理念。(2)P途徑的公共管理學(xué)者，認(rèn)為公私部門管理有別；B途徑的公共管理學(xué)者不認(rèn)為公私部門的管理有什么質(zhì)的差異，而主張以較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度發(fā)展實證理論來描述和解釋公私部門的異同。在此前提下，后者偏好、認(rèn)同并接受企業(yè)管理的概念與工具，而且將之引入并運用于公共部門的管理上。(3)P途徑的公共管理學(xué)者，幾乎完全依賴案例研究作為獲取知識的工具；B途徑的公共管理學(xué)者兼采案例研究與量化研究作為教學(xué)研究的方法。(4)P途徑的公共管理學(xué)者，善長于個案的處理與分析；B途徑的公共管理學(xué)者，比較重視學(xué)術(shù)的研究與理論的建構(gòu)，長于從不同的學(xué)術(shù)領(lǐng)域中吸取有用的理論、技術(shù)與方法。(5)P途徑的公共管理學(xué)者，因強調(diào)決策而以高層管理者，特別是政治性任命人員為主要教學(xué)研究對象；B途徑的公共管理學(xué)者，因重視執(zhí)行過程而以具備文官資格的公共管理者為主要教學(xué)研究對象。五、公共管理學(xué)的研究方法（一）案例方法案例方法，是指研究者通過對已經(jīng)發(fā)生的公共管理事件，盡可能地從客觀公正的觀察者的立場上加以描述，以腳本等形式進行說明，力圖再現(xiàn)與事件相關(guān)的當(dāng)事人的觀點、所處的環(huán)境，以供讀者評判。蘇保忠：《公共管理學(xué)》，北京，北京大學(xué)出版社，2004年，第22頁。蘇保忠：《公共管理學(xué)》，北京，北京大學(xué)出版社，2004年，第22頁。在公共管理研究中，案例方法是一種十分重要的方法，它具有聯(lián)系實際、簡單明了、針對性強等優(yōu)點，案例的積累有助于區(qū)分某些類型的不同事件，以便采取相應(yīng)的方法加以解決。但案例分析法容易產(chǎn)生就事論事、以偏概全的問題，這是在使用該方法時應(yīng)當(dāng)注意的。黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第22頁。黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第22頁。（二）比較方法張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006張兆本：《公共管理概論》，北京，人民出版社，2006年，第44頁。比較分析法，是指對公共管理事務(wù)不同的或者相似的特征進行比較分析，其要點是通過對不同事物或同一事物在不同階段的情況進行比較，從中找出共同的、本質(zhì)的或規(guī)律性的東西。它是公共管理學(xué)研究中常用的一種方法。比較分析方法可以分為兩種：橫向比較和縱向。橫向比較方法，是對不同國家或地區(qū)的公共管理活動或公共管理的某個側(cè)面進行比較分析，目的是發(fā)現(xiàn)差異原因，擇優(yōu)去劣，取長補短。縱向比較方法，是對同一個國家或地區(qū)的不同時期的公共管理活動或某個側(cè)面進行比較分析，以研究、探索出公共管理活動中的普遍理論和最優(yōu)方案。在現(xiàn)階段的公共管理學(xué)研究中，比較重要的是“模式”比較，即將各個國家和地區(qū)的政治經(jīng)濟模式等進行比較，以尋找具有普遍規(guī)律性的認(rèn)識。（三）系統(tǒng)方法蘇保忠：《公共管理學(xué)》，北京，北京大學(xué)出版社，2004年，第23頁。蘇保忠：《公共管理學(xué)》，北京，北京大學(xué)出版社，2004年，第23頁。系統(tǒng)分析法，是社會科學(xué)研究經(jīng)常采用的方法。它是指根據(jù)客觀事物所具有的系統(tǒng)特征，從事物的整體出發(fā)，著眼于整體與部分、整體與層次、整體與結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)與功能、整體與環(huán)境等的相互聯(lián)系和相互作用，最終求得優(yōu)化整體目標(biāo)。在公共管理學(xué)的研究中使用系統(tǒng)分析法的目的在于，幫助人們理解公共管理系統(tǒng)及其與社會環(huán)境的關(guān)系；鼓勵對公共管理系統(tǒng)的各個組成部分、公共管理過程的各個環(huán)節(jié)進行綜合性研究；引起人們對這一系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)、層次與功能的重視，促使人們從不同的角度提出問題，開拓新的知識領(lǐng)域。具體地講，系統(tǒng)分析法的內(nèi)容包括整體分析、環(huán)境分析、結(jié)構(gòu)分析、層次分析以及相關(guān)分析等。（四）試驗分析法蘇保忠：《公共管理學(xué)》，北京，北京大學(xué)出版社，2004年，第23頁。蘇保忠：《公共管理學(xué)》，北京，北京大學(xué)出版社，2004年，第23頁。試驗分析法，是指通過設(shè)計模擬試驗，將事物的各種因素、發(fā)展過程再現(xiàn)出來，以找到這種事物在現(xiàn)實世界中的各種有用數(shù)據(jù)及面貌。試驗分析法最早來自于自然科學(xué)。自然科學(xué)中的試驗分析可以做到精確，而社會科學(xué)中的試驗，由于涉及人的行為，而人的行為又具有很強的不確定性，因此做不到像自然科學(xué)中那樣準(zhǔn)確，更多的只能是一種準(zhǔn)試驗分析。在公共管理學(xué)的研究中運用試驗，主要是通過選擇某些對象或領(lǐng)域，甚至人為地提供某些條件，推行管理試驗或政策試驗，以取得經(jīng)驗，最終全面推廣或鋪開。除上述之外，公共管理學(xué)研究方法，還有實踐抽象法、數(shù)理分析法等。六、公共管理學(xué)研究的意義蘇保忠：《公共管理學(xué)》，北京，北京大學(xué)出版社，2004年，第20-22頁。蘇保忠：