龍源期刊網(wǎng)新型研發(fā)機構(gòu)風(fēng)險分析與防控研究

作者：馬遙

來源：《行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)》2020年第09期

摘要：新型研發(fā)機構(gòu)是國家貫徹落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，是近幾年萌發(fā)出來的新興事物。它兼具了事業(yè)單位、企業(yè)的特點，既面向科技主戰(zhàn)場，也面向市場。本文從新型研發(fā)機構(gòu)的主要特點分析入手，剖析了新型研發(fā)機構(gòu)可能的風(fēng)險，并針對性地提出了風(fēng)險防控對策。

關(guān)鍵詞：新型研發(fā)機構(gòu);風(fēng)險分析;風(fēng)險應(yīng)對

科技部于2019年9月12日印發(fā)了《關(guān)于促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》的通知，指導(dǎo)意見中對新型研發(fā)機構(gòu)的范圍做了詳細(xì)的描述，機構(gòu)類型包括科技類民辦非企業(yè)單位（社會服務(wù)機構(gòu)）、事業(yè)單位和企業(yè)。

新型研發(fā)機構(gòu)是國家經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，進一步推動新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展，對貫徹落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義。新型研發(fā)機構(gòu)在發(fā)展中的探索，為科技與成果轉(zhuǎn)化之間架起了橋梁，為以科技帶動經(jīng)濟發(fā)展提供了新發(fā)展模式和管理機制。

由于新型研發(fā)機構(gòu)在治理模式、機制體制、組織管理模式、協(xié)同創(chuàng)新機制方面有著新特點，存在著與一般企事業(yè)單位不同的風(fēng)險。本文從新型研發(fā)機構(gòu)獨有的特點入手，結(jié)合當(dāng)前中央和地方對新型研發(fā)機構(gòu)的政策，利用COSO全面風(fēng)險整合管理框架，對新型研發(fā)機構(gòu)在發(fā)展中的風(fēng)險進行分析研究并提出防控建議。

一、新型研發(fā)機構(gòu)的主要特點

1.建設(shè)模式創(chuàng)新

新型研發(fā)機構(gòu)一般由多個主體投資建設(shè)，依托科研團隊、高校、科研院所或龍頭企業(yè)，以創(chuàng)新為動力，以產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為目標(biāo)。新型研發(fā)機構(gòu)的組件模式，有科研院所自建、企業(yè)自建，或者科研院所、企業(yè)和政府多方共建等多種模式。

2.運行模式創(chuàng)新

從科技部的指導(dǎo)意見中可以看出，新型研發(fā)機構(gòu)包括了企業(yè)、事業(yè)單位和非企業(yè)單位三種形式。企業(yè)性質(zhì)的新型研發(fā)機構(gòu)以企業(yè)化形式運作，一般由企業(yè)自建或者聯(lián)合其他單位或者政府共建，為企業(yè)提供技術(shù)支撐。事業(yè)單位形式一般分為兩種，一種是新型的事業(yè)單位，有政府的支持、面向市場且有激勵機制，但沒有編制、級別和運行費用;另一種事業(yè)單位融合了新型事業(yè)單位的特點，有編制、級別和持續(xù)的財政差額撥款，但在人員管理上很靈活，可以采用類似企業(yè)的招聘模式。民辦非企業(yè)模式具有民辦公助的特點，研究機構(gòu)根據(jù)項目團隊的方向，在政府資金的支持上開展研發(fā)活動，原則上不以營利為目的。

3.組織管理模式創(chuàng)新

由于新型研發(fā)機構(gòu)的建設(shè)模式和運行模式不同，組織管理模式也存在的較大差異。一般由多方投資的新型研發(fā)機構(gòu)組織模式，采取決策與執(zhí)行分離，由理事會負(fù)責(zé)決策和監(jiān)督，由執(zhí)行層負(fù)責(zé)機構(gòu)的日常運行。當(dāng)然也存在以科研院所或者企業(yè)主導(dǎo)，政府以財政撥款無償投入支持研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的模式。在此種情況下，常常由主導(dǎo)的科研院所和企業(yè)進行直接決策和管理，政府以簽訂的協(xié)議為依據(jù)，定期對財政資金進行監(jiān)督和績效評估。

4.資金來源廣泛

新型研發(fā)機構(gòu)的資金來源廣泛，有的以政府投入為主，有的以科研單位投入為主，有的以企業(yè)投入為主，有的甚至在發(fā)展過程中引入風(fēng)險投資。不同的資金來源和資金保證，在新型研發(fā)機構(gòu)的管理上有著不同的風(fēng)險。

由于新型研發(fā)機構(gòu)是新興事物，在不斷發(fā)展進程中，還有著不斷創(chuàng)新，個性化也非常強，從目標(biāo)定位、組織管理、運行機制到業(yè)務(wù)模式都各具特色，也有著不同的成功經(jīng)驗。

二、新型研發(fā)機構(gòu)的風(fēng)險識別與后果分析

COSO風(fēng)險管理框架中對八大要素的分析理論對新型研發(fā)機構(gòu)的風(fēng)險識別同樣適用。

在目標(biāo)設(shè)定上，本文主要從新型研發(fā)機構(gòu)運行模式、組織模式、資金來源等出發(fā)，考慮新型研發(fā)機構(gòu)在監(jiān)管、發(fā)展定位、資金可持續(xù)性、稅務(wù)管理等方面的風(fēng)險，對新型研發(fā)機構(gòu)個性化的風(fēng)險偏好不做考慮。

通過對知網(wǎng)、相關(guān)文獻的搜索，發(fā)現(xiàn)目前關(guān)于專門針對新型研發(fā)機構(gòu)風(fēng)險問題的研究較少，沒有完整的風(fēng)險指標(biāo)體系可以借鑒。因此在風(fēng)險識別過程中，作者主要利用前期已公開發(fā)表的關(guān)于新型研發(fā)機構(gòu)的創(chuàng)新機制與模式研究的相關(guān)論文，對其中提到的模式和案例進行分析，以及利用作者工作單位參與建設(shè)的新型研發(fā)機構(gòu)的模式和案例，對實際運營中的風(fēng)險進行識別。

通過風(fēng)險識別，新型研發(fā)機構(gòu)主要存在以下幾類風(fēng)險。

1.戰(zhàn)略規(guī)劃風(fēng)險

在國家創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的推動下，從中央到各省、市都發(fā)布了各種支持建設(shè)新型研發(fā)機構(gòu)的指導(dǎo)意見或者管理辦法，各地正在如火如荼地建設(shè)新型研發(fā)機構(gòu)，各地政策也根據(jù)實際不同各具特色。新型研發(fā)機構(gòu)非常重視科技創(chuàng)新和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展深度融合，若一味追求數(shù)量，容易形成新型研發(fā)機構(gòu)的建設(shè)與本地社會發(fā)展脫節(jié)的風(fēng)險。

由于投資主體的多元化，新型研發(fā)機構(gòu)存在多頭管理和考核的現(xiàn)象，政府對新型研發(fā)機構(gòu)的發(fā)展定位需要符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的需求，實際運營的科研團隊、科研院所需要站在單位的發(fā)展進行定位，而二者的定位不一定能夠完全吻合。

2.持續(xù)性發(fā)展風(fēng)險

新型研發(fā)機構(gòu)在前期運行階段，資金主要來自政府、科研院所、企業(yè)等投資主體的投入。部分研發(fā)機構(gòu)由于成立之初目標(biāo)明確、技術(shù)成熟，且所涉領(lǐng)域可快速產(chǎn)業(yè)化，能夠快速實現(xiàn)自我造血能力。再加上前期投資主體的投入，能夠穩(wěn)定持續(xù)的發(fā)展。但就大多數(shù)新型研發(fā)機構(gòu)的成立目的來看，主要是要打通創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈之間的巨大障礙，短期內(nèi)缺乏自我造血能力。而投資主體的投資協(xié)議一般只持續(xù)3€？年，這些新型研發(fā)機構(gòu)存在著不可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險，甚至出現(xiàn)資金不到位后新型研發(fā)機構(gòu)解散的風(fēng)險，對各項資源造成巨大浪費。

除了資金上的持續(xù)性風(fēng)險，在技術(shù)上也存在持續(xù)性風(fēng)險。以高?；蚩蒲性核鲗?dǎo)成立的新型研發(fā)機構(gòu)，一般設(shè)立于該高?；蛘呖蒲性核煌氖谢蛘呤　Ｔ谶@種情形下，若部分高校或者科研院所在所成立的新型研發(fā)機構(gòu)缺少政策上的支持，沒有科研項目團隊持續(xù)性地對新型研發(fā)機構(gòu)的技術(shù)支持，新型研發(fā)機構(gòu)的可持續(xù)性發(fā)展也將受到影響。

3.監(jiān)管風(fēng)險

從組織模式來看，新型研發(fā)機構(gòu)存在著科研院所、企業(yè)、政府等多方參與建設(shè)的模式。政府一般不會直接參與管理，而將實際運營管理的職責(zé)交給投入技術(shù)的科研院所或者企業(yè)。政府投入的資金若監(jiān)管不到位，或者缺少監(jiān)管，有可能造成財政資金的流失。

4.稅務(wù)法律風(fēng)險

從科技部到各省市的科技主管部門針對新型研發(fā)機構(gòu)都發(fā)布了相應(yīng)的政策和指導(dǎo)意見。由于不是稅務(wù)主管部門，在稅務(wù)優(yōu)惠的政策上，并沒有更多的創(chuàng)新。

以科技部的指導(dǎo)意見為例，有其中兩條提到了稅收優(yōu)惠的問題。一是符合條件的科技類民辦非企業(yè)單位，按照《企業(yè)所得稅法》《企業(yè)所得稅法實施條例》以及非營利組織企業(yè)所得稅、職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化個人所得稅、科技創(chuàng)新進口稅收等規(guī)定，享受稅收優(yōu)惠;二是依照《財政部、國家稅務(wù)總局、科技部關(guān)于完善研究開發(fā)費用稅前加計扣除政策的通知》（財稅〔2015〕119號），企業(yè)類新型研發(fā)機構(gòu)享受稅前加計扣除政策。依照《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》（國科發(fā)火〔2016〕32號），企業(yè)類新型研發(fā)機構(gòu)可申請高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定，享受相應(yīng)稅收優(yōu)惠。以上政策并未突破以前關(guān)于科技型企業(yè)的優(yōu)惠政策，仍需要按照相關(guān)要求辦理認(rèn)定、備案手續(xù)才能享受。

以意見中提到的第一條優(yōu)惠政策來看，需要滿足企業(yè)類型為科技類民辦非企業(yè)單位。這在實務(wù)中如何更準(zhǔn)確的定位，將造成納稅風(fēng)險。至于高新技術(shù)企業(yè)、加計扣除等一般企業(yè)都能享受的稅收優(yōu)惠，都需要嚴(yán)格按照相關(guān)要求來辦理，否則會增加稅務(wù)風(fēng)險和稅務(wù)成本。

三、風(fēng)險防控對策

1.以戰(zhàn)略目標(biāo)為起點，充分做好評估和監(jiān)督

不同的投資方都應(yīng)該做好戰(zhàn)略規(guī)劃和評估。從政府角度，不能一味比拼新型研發(fā)機構(gòu)數(shù)量，應(yīng)充分評估引進項目與政府產(chǎn)業(yè)布局的契合度、政府預(yù)算支撐能力、引進團隊的實力及投入時間等，以免由于科研能力、配套產(chǎn)業(yè)、資金投入等不足造成新型研發(fā)機構(gòu)投資失敗。

從科研院所及企業(yè)角度來看，也應(yīng)當(dāng)將新型研發(fā)機構(gòu)的建設(shè)融入單位的總體戰(zhàn)略布局發(fā)展中，為建設(shè)而建設(shè)，或者為爭取政府投入而建設(shè)，將缺少長期發(fā)展的動力。單位應(yīng)該在建設(shè)前充分評估本單位的建設(shè)能力、規(guī)劃布局，并評估政府履行投資協(xié)議的可能性。

此外，政府應(yīng)重視對投入新型研發(fā)機構(gòu)的財政資金的監(jiān)督，應(yīng)定期進行或者委托第三方進行資金的審計和績效評估。在監(jiān)督中，應(yīng)該重點把握的是新型研發(fā)機構(gòu)可能面臨的問題和重大風(fēng)險，關(guān)注資金績效和可持續(xù)發(fā)展，及時糾正建設(shè)中發(fā)生的錯誤。

2.增加自我造血能力，防范可持續(xù)風(fēng)險

由于資金問題引起的可持續(xù)風(fēng)險，是當(dāng)前新型研發(fā)機構(gòu)面臨的最重大的風(fēng)險，應(yīng)該引起各投資方的充分重視。

新建的新型研發(fā)機構(gòu)，特別是在起步階段，離不開各方投資主體的支持，需要各方從資金、技（轉(zhuǎn)66頁）（接68頁）術(shù)、土地等方面進行輸血維持。更多的新型研發(fā)機構(gòu)在一定時期內(nèi)需要依靠政府的投資來維持運行，缺少自我造血功能缺失。

一方面，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)事先的分析和評估，適時的持續(xù)投入財政支持。政府應(yīng)對不同的新型研發(fā)機構(gòu)進行分類管理，拒絕短視行為。有的研發(fā)方向不能一蹴而就，而屬于當(dāng)?shù)氐闹匾獞?zhàn)略部署，應(yīng)當(dāng)以各種有效的方式進行持續(xù)性投入;若引進的成熟項目，則可以短期投入的方式盡快讓企業(yè)擁有自我造血的能力。我們看到，不同的地區(qū)有不同的政策來支持新型研發(fā)機構(gòu)的持續(xù)發(fā)展。以蘇州市的政策支持為例，若認(rèn)定為新型研發(fā)機構(gòu)，在建設(shè)期內(nèi)將進行不同額度的經(jīng)費支持。除開其他普通的競爭性經(jīng)費支持，這些專門針對新型研發(fā)機構(gòu)的政策可以在一定程度上保障新型研發(fā)機構(gòu)的持續(xù)發(fā)展。

另一方面，單位自身應(yīng)在研發(fā)過程中盡快找到合適的造血渠道，真正發(fā)揮新型研發(fā)機構(gòu)將科技研發(fā)和科技成果轉(zhuǎn)化相融合的職能，要擺脫長期依賴政府的惡性循環(huán)，在市場中去競爭和生存。

3.完善相關(guān)稅收政策，提升稅務(wù)人員能力

在政府層面，應(yīng)該積極推進個性化的適合新型研發(fā)機構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策。政府在鼓勵創(chuàng)新的同時，應(yīng)及時完善與財務(wù)共享相關(guān)的法規(guī)政策，或可制定新型研發(fā)機構(gòu)的實施指南，幫助新型研發(fā)機構(gòu)降低稅務(wù)風(fēng)險，享受稅收優(yōu)惠。

在新型研發(fā)機構(gòu)層面，前期要重視財務(wù)稅務(wù)人員的培養(yǎng)，發(fā)揮好財稅人員在新型研發(fā)機構(gòu)增收節(jié)支的作用，規(guī)范會計核算，充分統(tǒng)籌利用現(xiàn)有的適合新型研發(fā)機構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策。

四、結(jié)語

新型研發(fā)機構(gòu)是近幾年的新生事物，