第三編政治制度與政策過程

第一章政治制度與政策過程概論重點(diǎn)問題國家、憲法與政治制度政治制度的主要類型政策過程及其行動者政治制度約束下的政策過程1.1.政治制度及其基本類型

1.1.1.國家、憲法與政治制度政治制度的含義：“PoliticalSystem”/“政治制度”、“政治體制”、“政治系統(tǒng)”、以及“國體”、“政體”“在特定社會中，統(tǒng)治階級通過組織政權(quán)以實(shí)現(xiàn)其政治統(tǒng)治的原則和方式的總和，它包括一個國家的階級本質(zhì)、國家政權(quán)的組織形式和管理形式、國家結(jié)構(gòu)形式和公民在國家中的地位。狹義主要指政體，即政權(quán)的組織形式。”包括政府的基本結(jié)構(gòu)，即政體、國家結(jié)構(gòu)形式、選舉制度、政黨制度、代議制度、行政制度、司法制度及文官（官僚/公務(wù)員）制度等。憲法現(xiàn)代意義上的“憲法”概念，是經(jīng)歷16世紀(jì)歐洲宗教革命以及18世紀(jì)末資產(chǎn)階級革命的實(shí)踐而逐漸衍生出來的。在將權(quán)利讓渡給國家使用的“契約”訂立中，人類必須就他們要建立的政治共同體的結(jié)構(gòu)和組織形式，以及讓渡出哪些權(quán)利而制定出一整套的規(guī)則。這套“建造國家之公約”就是所謂的“根本法”，即憲法。憲法在限制國家權(quán)力的同時，還必須足以對公民權(quán)利給以實(shí)際的保障1.1.政治制度及其基本類型

1.1.1.國家、憲法與政治制度國家“國家是建構(gòu)政治制度的基本單位”。國家權(quán)力體制或結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為橫向和縱向兩個方面：國家政權(quán)組織形式和國家結(jié)構(gòu)。憲法與政治制度的高度契合則有憲政1.1.政治制度及其基本類型

1.1.1.國家、憲法與政治制度三者關(guān)系國家是基于憲法而建構(gòu)。憲法因政治制度而獲得政治內(nèi)涵，從而為具體的政治制度架構(gòu)提供了基礎(chǔ)的原則規(guī)范。政治制度是藉由憲法的支撐而獲得公民的“同意”，從而獲得了政治上的合法性。

1.1.政治制度及其基本類型

1.1.1.國家、憲法與政治制度1.1.政治制度及其基本類型

1.1.2.政治制度的主要類型

中國較為常見是三分法：

123資本主義國家政治制度

社會主義國家政治制度

第三世界國家政治制度

資本主義國家政治制度是資產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物。建立在資本雇用關(guān)系的基礎(chǔ)之上。在議會制確立并發(fā)展之后，落實(shí)普選權(quán)的選舉制度和政黨制度，以及現(xiàn)代文官制度相繼得到確立和發(fā)展。1資本主義國家政治制度

1.1.政治制度及其基本類型

1.1.2.政治制度的主要類型

社會主義國家政治制度是無產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物。社會主義制度的最初嘗試源自巴黎公社。1917年俄國十月革命的勝利宣告了世界上第一個社會主義政治制度國家的建立。根本原則是且只能是“一切權(quán)力屬于人民”。人民通過人民代表制行使國家權(quán)力。實(shí)行“議行合一”原則。社會主義國家及其政治制度的核心均是共產(chǎn)黨，由此形成了“黨國體制”。2社會主義國家政治制度

1.1.政治制度及其基本類型

1.1.2.政治制度的主要類型

第三世界國家政治制度則是二次世界大戰(zhàn)后原先的殖民地、半殖民地民族民主革命的產(chǎn)物?！澳７滦哉误w制”的特征。問題：不確定性和不穩(wěn)定性。3第三世界國家政治制度

1.1.政治制度及其基本類型

1.1.2.政治制度的主要類型

對于該三分法的評價：很強(qiáng)的意識形態(tài)和冷戰(zhàn)色彩很強(qiáng)的理論功底和現(xiàn)實(shí)意義。在冷戰(zhàn)結(jié)束后的現(xiàn)實(shí)意義已經(jīng)大為降低：首先，關(guān)于資本主義與社會主義的陣營劃分已不復(fù)存在；其次，這一劃分也沒有涵括全球化和區(qū)域一體化時代的超國家政治實(shí)體的政治制度。1.1.政治制度及其基本類型

1.1.2.政治制度的主要類型

1.1.政治制度及其基本類型

1.1.2.政治制度的主要類型

實(shí)用主義角度三分法：

（與公共政策過程緊密相聯(lián)）123成熟民主國家政治制度權(quán)威主義國家政治制度新興民主國家政治制度19世紀(jì)或更早期的“守夜人”政府政府僅僅提供法律和秩序，并保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯20世紀(jì)50年代以來的福利國家政府須為全體公民提供基本的福利，為此，社會政策和公共服務(wù)（產(chǎn)品）開始興起20世紀(jì)90年代以來的規(guī)制國家通過利用規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和其它公共聲明作為其最主要的政策工具，而不再是直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

1成熟民主國家政治制度1.1.政治制度及其基本類型

1.1.2.政治制度的主要類型

包括東歐的后共產(chǎn)主義國家以及拉美的新興民主國家“摸著石頭過河”或者說“在海上重建輪船”新興民主國家，是公共政策推動了新的政治制度的發(fā)展。3新興民主國家1.1.政治制度及其基本類型

1.1.2.政治制度的主要類型

1.2.政策過程及其行動者1.2.1.政策過程信息（intelligence）推動(promotion)應(yīng)用(application)終結(jié)（termination）評估（appraisal）處方（prescription）創(chuàng)新（innovation）政策循環(huán)policycycles拉斯韋爾

1.2.政策過程及其行動者1.2.1.政策過程解決問題的實(shí)際過程政策循環(huán)的五階段1問題確認(rèn)1議程設(shè)定2提出備選方案2政策方案構(gòu)建3選擇解決方案3政策決策4方案實(shí)施4政策執(zhí)行5監(jiān)控結(jié)果5政策評估政策循環(huán)的五階段及其與解決問題的實(shí)際過程之對應(yīng)

1.2.政策過程及其行動者1.2.2.作為政策行動者的政治機(jī)構(gòu)（一）行政機(jī)構(gòu)（內(nèi)閣）

——政策過程中核心的參與者之一核心角色源自于憲法所賦予的管治整個國家的權(quán)威。國家行政機(jī)關(guān)常常擁有非常大的自由裁量空間。資源：信息控制；公共資金（預(yù)算案）；利用大眾傳媒；支配官僚機(jī)構(gòu)以為其提供建議并實(shí)現(xiàn)其偏好。1.2.政策過程及其行動者1.2.2.作為政策行動者的政治機(jī)構(gòu)（二）立法機(jī)構(gòu)立法機(jī)構(gòu)的職能為其影響公共政策提供了機(jī)會，但是立法機(jī)構(gòu)的政策潛力往往不能充分實(shí)現(xiàn)(這是因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)在政策過程中居于支配地位)立法機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織也是決定其在政策過程中作用的重要因素履行政策職能的立法機(jī)構(gòu)中的委員會政策問題的性質(zhì)也決定了立法機(jī)構(gòu)對政策過程的影響議會制與總統(tǒng)制下的差異1.2.政策過程及其行動者1.2.2.作為政策行動者的政治機(jī)構(gòu)（三）司法機(jī)構(gòu)司法機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和地位是影響政策過程的重要因素。聯(lián)邦制/非聯(lián)邦制司法機(jī)構(gòu)在政策過程中的地位和作用因國家政治制度的不同而有所不同。1.2.政策過程及其行動者1.2.2.作為政策行動者的政治機(jī)構(gòu)（四）官僚機(jī)構(gòu)官僚通常是政策過程中的關(guān)鍵力量官僚機(jī)構(gòu)可能是影響公共政策過程的最重要因素。權(quán)力集中在少數(shù)幾個部門，能夠減少沖突發(fā)生的機(jī)會，并且可以支持長期的政策規(guī)劃。官僚的地位及其能力會影響政策的效果。1.2.政策過程及其行動者1.2.2.作為政策行動者的政治機(jī)構(gòu)（四）官僚機(jī)構(gòu)官僚的權(quán)力和影響力源于它擁有對大量重要的政策資源的支配權(quán)：法律本身賦予其職能和作出決策的很大的自由裁量權(quán)。如果他們特別企求的話，官僚機(jī)構(gòu)則擁有絕對的優(yōu)勢獲取物質(zhì)資源以實(shí)現(xiàn)其組織的，甚至是個人的目的。官僚機(jī)構(gòu)聚集了廣播的知識、技能和大量的資源。現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)有權(quán)獲得大量的社會不同方面的信息。大多數(shù)的政策審議是在官僚機(jī)構(gòu)之內(nèi)秘密進(jìn)行的。當(dāng)然，也不要過分夸大官僚機(jī)構(gòu)的作用。1.3.政治制度約束下的政策過程1.3.1.政治制度與國家能力自主性（autonomy）：政府在自利而相互沖突的社會壓力下的自主程度。在一個民主政府的條件下，如果決策機(jī)構(gòu)只對團(tuán)體的社會需求作出響應(yīng)，那么制定的政策會使某些團(tuán)體獲益但卻損害了社會的整體福利。然而，如果政府可以擺脫必須響應(yīng)社會壓力的束縛，這一問題便迎刃而解。1.3.政治制度約束下的政策過程1.3.1.政治制度與國家能力國家能力（capacity）

：國家必須有能力制定并執(zhí)行有效的政策。國家的管治能力與國家組織結(jié)構(gòu)的連貫性和官員的專業(yè)化成正比。1.3.政治制度約束下的政策過程1.3.1.政治制度與國家能力國家能力（capacity）

：如果一個國家的政治制度能夠促進(jìn)其自主性及國家能力，那么，這個國家可以稱為強(qiáng)國家（日本）；而那些沒有相關(guān)制度的則被視為弱國家（美國）。行政官僚機(jī)構(gòu)是強(qiáng)國家的核心，立法機(jī)關(guān)通常在弱國家中居于核心地位強(qiáng)國家所制定的政策并非都是以滿足全社會的利益為目標(biāo)的。在這種情況下，對社會而言，一個強(qiáng)國家因其具有更大的破壞能力，因而要比一個弱國家壞得多。1.3.政治制度約束下的政策過程1.3.1.政治制度與國家能力國家能力（capacity）

：國家能力與制度建設(shè)的關(guān)系問題：政治制度化程度的低下往往限制國家能力國家能力的有限反過來又阻礙了制度建設(shè)1.3.政治制度約束下的政策過程1.3.2.國家結(jié)構(gòu)與政策過程單一制（中、英、日、新西蘭）：地方政府是對中央政府負(fù)責(zé)而非對憲法負(fù)責(zé)。政府的不同層級之間以及每一層的上下級之間的清晰的命令鏈或等級鏈降低了多層治理及政策制定中的復(fù)雜性。聯(lián)邦制（美、澳、加、?。簝杉壵]有被限制在某種上下級關(guān)系中，而是在各自的權(quán)限范圍下以及憲法的保證下，或多或少地?fù)碛型耆淖杂刹昧繖?quán)。限制了這些國家制定協(xié)調(diào)一致的部門政策的能力，被視為在許多政策領(lǐng)域中政府政策能力微弱的罪魁禍?zhǔn)住?.3.政治制度約束下的政策過程1.3.2.國家結(jié)構(gòu)與政策過程總統(tǒng)制：行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)分離的分權(quán)體制給政策制定者增添了難題。立法機(jī)構(gòu)在政策制定中扮演了重要角色。總統(tǒng)制下立法機(jī)關(guān)的對抗性政治特性降低了連貫性政策的可能性。議會制：議員受制于嚴(yán)格的政黨紀(jì)律，行政機(jī)關(guān)（首長）的政策措施贏得議會的支持多半是理所當(dāng)然的?？偟膩碚f，議會制下的政策制定是集中在行政機(jī)關(guān)，這使得政府通常有能力采取果斷的措施。關(guān)