碳中和專題報告：全球碳市場的建設(shè)經(jīng)驗和中國啟示1

全球碳市場發(fā)展歷程及四大趨勢1.1

碳市場發(fā)展歷程概述《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的通過標(biāo)志著碳交易市場

正式誕生。隨后又陸續(xù)形成了《馬拉喀什協(xié)議文件》（2001

年）、《德里宣言》

（2002

年）、《控制氣候變化的蒙特利爾路線圖》(

2005

年)、《巴厘島路線圖》

(

2007

年)、《巴黎協(xié)定》（2015

年）等協(xié)議文件，在此法制基礎(chǔ)上全球范圍內(nèi)

建立了多個碳交易市場。根據(jù)國際碳行動伙伴組織

(ICAP)

統(tǒng)計，截至

2021

年

1

月

31

日，全球

共有

24

個運(yùn)行中的碳市場，另外有

8

個碳市場正在計劃實(shí)施，預(yù)計將在未來

幾年內(nèi)啟動運(yùn)行，其中包括哥倫比亞的碳市場和美國東北部的交通和氣候倡

議計劃（TCI-P）。還有

14

個司法管轄區(qū)也在考慮建設(shè)碳市場，其中包括智利、

土耳其和巴基斯坦。目前碳市場覆蓋了全球

16%的溫室氣體排放，全球?qū)⒔?/p>

1/3

的人口生活

在有碳市場的地區(qū)，這些地區(qū)

GDP占全球總量

54%。整體而言，歐洲和北美

的碳市場發(fā)展較為領(lǐng)先，歐盟排放交易體系（EU-ETS）、區(qū)域性排放交易體系

（RGGI）等都是比較成熟的碳排放交易體系。1.2

趨勢一：碳市場和碳稅混合使用碳市場（ETS）和碳稅是兩種碳定價工具。前者側(cè)重總量控制與交易，所

謂“總量控制”是指政府允許排放量的上限；后者指政府設(shè)定稅率，企業(yè)根據(jù)

二氧化碳排放量繳納相應(yīng)的稅額。兩者均能創(chuàng)造收入，只不過碳市場通過拍賣配額，而碳稅作為稅收的一

種，可以直接增加公共財政收入，從成本收益的角度看，無論碳市場還是碳稅

都有加快研發(fā)低碳替代技術(shù)的動力，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排。但碳市場相比碳稅，減排效果的確定性更高。對于碳市場而言，政府可以

通過總量控制的方式確保政策的減排效果，但碳價受市場供需影響的因素較

大；而碳稅雖然對于價格的確定性較高，但難以預(yù)估生產(chǎn)企業(yè)的排放量，進(jìn)而

影響對排放總量的把握。此外，碳市場更加靈活，一方面抵消機(jī)制、配額儲存

等規(guī)定可以讓控排企業(yè)能夠自由選擇減排的時間和地點(diǎn)，另一方面實(shí)踐證明

了碳市場間的互相鏈接能有效拓寬政策覆蓋的范圍。目前部分國家或地區(qū)在實(shí)踐中已出現(xiàn)將碳市場和碳稅混合使用的政策，

如瑞士、日本東京等，我國采用的是碳市場的碳定價模式。隨著兩者在實(shí)踐中

的發(fā)展和演化，未來可能會創(chuàng)新出更加靈活且操作性和調(diào)節(jié)性更好的政策。但

無論形式如何，其目的都是為了以更低成本實(shí)現(xiàn)減排。1.3

趨勢二：全球碳市場加速發(fā)展，配額價格相差懸殊全球碳市場的發(fā)展期始于

2005

年

1

月

1

日歐盟排放交易體系的實(shí)施，

2005

年末，碳市場在全球溫室氣體排放總量占比僅為

5%，經(jīng)過

15

年的發(fā)展，

截至

2020

年末，這一占比已達(dá)

16%，較之前擴(kuò)大了三倍。一方面得益于全球

對環(huán)境保護(hù)的重視日益提高，越來越多的國家或地區(qū)參與到全球碳市場的建

設(shè)當(dāng)中，另一方面各個碳交易市場自身也在持續(xù)不斷的發(fā)展壯大，其中歐盟排

放交易體系（EU-ETS）占比最高，是全球碳市場的領(lǐng)先者。根據(jù)

ICAP近十年的跟蹤調(diào)查顯示，全球碳市場配額價格整體呈現(xiàn)出兩個

趨勢。一是配額價格整體處于上升通道，雖然受疫情沖擊，2020

年上半年碳

配額價格普遍下挫，但碳市場經(jīng)受住了考驗，并于下半年開始配額價格迅速企

穩(wěn)，尤其是歐盟碳市場價格急速抬升，因為

EU-ETS第四階段（2021-2030）

將實(shí)施更加嚴(yán)格的政策，將年度總量折減因子由

1.74%提高到

2.20%，碳配額

的稀缺助漲價格上升；二是不同碳市場價格相差懸殊，且市場成熟度和配額價

格正相關(guān)，截至

2021

年

8

月末，歐盟碳市場配額價格報收

60.7

歐元/噸（折

合人民幣約

461

元/噸，匯率按

7.6CNY/EUR計算），而同期中國碳市場配額

價格為

45.35

元/噸，兩者差距高達(dá)

10

倍。1.4

趨勢三：碳市場覆蓋行業(yè)廣泛，參與主體多元化隨著全球?qū)厥覛怏w減排問題的升溫，目前越來越多的行業(yè)和企業(yè)參與

到碳市場中。例如歐盟碳交易體系控排范圍涵蓋電力、工業(yè)、航空行業(yè)的

10744

個排放單位，占排放總量

45%；美國芝加哥氣候交易所會員涵蓋

450

多家企

業(yè)，涉及電力、汽車、航空、環(huán)境、交通等行業(yè)；英國倫敦交易所要求其所在

的

1800

余家企業(yè)在年報中披露碳排放情況；韓國碳排放交易所引進(jìn)產(chǎn)業(yè)銀行

等政策性銀行參與做市，同時推出有償分配制度和做市商制度，將部分原來無

償分配給參與交易的污染源企業(yè)的排放權(quán)進(jìn)行有償拍賣等。此外，參與主體也呈現(xiàn)出多元化趨勢，包括政府機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、國際組

織、企業(yè)和個人。例如倫敦交易所參與者主要以金融機(jī)構(gòu)為主，不僅包括高盛、

摩根士丹利、摩根大通、匯豐、巴克萊等，而且歐洲主要的能源集團(tuán)也參與其

中；日本的碳交易市場參與主體覆蓋政府機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等。1.5

趨勢四：后疫情時代全球合作加速進(jìn)行新冠疫情對全球經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊，伴隨經(jīng)濟(jì)活躍度的下降，全球碳市場

需求量急劇下降，量價齊跌，但隨著全球疫情管控能力提升疊加疫苗逐步普及，碳價企穩(wěn)回升，碳市場慢慢恢復(fù)到正常運(yùn)行狀態(tài)，其中有兩方面原因，一

是價格調(diào)控工具的合理運(yùn)用穩(wěn)定了市場預(yù)期，緩解了供求失衡的狀態(tài)，二是全

球碳市場正日趨完善，相關(guān)政策的連貫性和確定性也有助于提振市場信心。后疫情時代，區(qū)域間的合作也愈加頻繁。2020

年歐盟和瑞士實(shí)現(xiàn)了碳排

放交易體系連接，使得瑞士的實(shí)體企業(yè)可以通過歐盟碳排放交易體系中獲得

的碳配額在瑞士進(jìn)行抵扣；英國在脫歐后也正在考慮構(gòu)建自己的碳交易體系，

并將其與歐盟碳交易體系掛鉤；美國區(qū)域溫室氣體倡議（RGGI）已將新澤西

州和弗吉尼亞州納入其中，且賓州也在考慮加入其中。此外，《赫爾辛基原則》

（通過制定財政政策和配置公共財政資金來驅(qū)動國家氣候行動）自啟動以來，

已有

50

多個國家加入該原則并承諾共同應(yīng)對氣候危機(jī)。2

全球主流碳交易體系的建設(shè)經(jīng)驗為實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》設(shè)定的氣候目標(biāo)，碳交易的重要性愈發(fā)凸顯，碳交易

體系作為重要的政策工具，經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，以被實(shí)踐證明了其有效性

和抗沖擊性。截至

2020

年末，全球碳市場已覆蓋

16%的溫室氣體排放總量，

包括

1

個超國家機(jī)構(gòu)（歐盟）、8

個國家、18

個省和州，以及

6

個城市。其中

以歐洲和北美最具代表性。2.1

歐盟排放交易體系（EU-ETS）歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）于

2005

年初開始運(yùn)行，是典型的強(qiáng)制碳

市場，也是迄今為止成熟度最高的碳市場。目前有

27

個成員國和三個非歐盟

國家，英國由于脫歐自動退出了歐盟排放交易體系，不過其將于

2021

年自建

碳交易體系，并考慮與歐盟排放體系相連接。歐盟碳排放交易體系采用總量交易模式（cap-trade），各成員國根據(jù)歐盟

委員會頒布的規(guī)則，為本國設(shè)置排放上限，并確定納入企業(yè)的范圍，向納入企

業(yè)分配一定數(shù)量的排放許可權(quán)（EUA）。如果企業(yè)實(shí)際排放量少于規(guī)定上限，

則可將剩余部分在碳市場出售，反之則需要在碳市場購買排放權(quán)。目前歐盟碳

排放交易體系幾乎涵蓋了歐洲主要的溫室氣體排放源，如供電、供熱廠，煉油

廠、鋼鐵廠，以及鐵、鋁、金屬、水泥等能源密集型企業(yè)，其中電力行業(yè)是排

放大戶，約占?xì)W盟排放總量的四分之一。歐盟碳排放交易體系采用分權(quán)化治理模式，由于歐盟是個超國家概念，而

各主權(quán)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、體制制度等方面都存在較大差異，所

以需要在總量上實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的同時兼顧各國的差異性，并賦予各成員國在

排放交易體系較大的自主決策權(quán)。歐盟交易體系分權(quán)化治理思想體現(xiàn)在排放

總量的設(shè)置、分配、排放權(quán)交易的登記等各個方面。如在排放量的確定方面，

歐盟并不預(yù)先確定排放總量，而是由各成員國先決定自己的排放量，然后匯總

形成歐盟排放總量。歐盟碳排放交易體系規(guī)定的配額及其衍生品大部分交易都在歐洲能源交

易所（EEX）進(jìn)行。碳配額和衍生品的交易既可場內(nèi)、也可場外。一般電力等

排放大廠會選擇定期進(jìn)行交易，而較小的企業(yè)可以委托代理人尋找交易對手。

據(jù)

ICAP統(tǒng)計，歐盟碳市場自

2009

年至

2020

年期間，通過配額拍賣籌得資金

807.37

億美元，同期全球碳市場拍賣所得共計

1030

億美元，歐盟占比高達(dá)

78%。EU-ETS的發(fā)展經(jīng)歷了四個階段的演進(jìn)過程，具體而言：（1）第一階段（2005-2007

年）：交易品種少，覆蓋行業(yè)少。僅二氧化碳

排放權(quán)參與交易，覆蓋行業(yè)也僅限于

20MW以上的電廠、鋼鐵廠、煉油廠等

10

個行業(yè)的企業(yè)。這一階段

95%配額都是免費(fèi)分配的。（2）第二階段（2008-2012

年）：成員擴(kuò)充，行業(yè)增加，統(tǒng)一上限，免費(fèi)

配額降低。此階段參與國擴(kuò)充了挪威、冰島和列支敦士登。行業(yè)覆蓋范圍增加

了航空業(yè)。在歐盟范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的排放上限以取代各成員國的自主決策。免費(fèi)配額由

95%降至

90%。（3）第三階段（2013-2020

年）：總量限速，行業(yè)繼續(xù)增加，電力行業(yè)不

再免額，引入

MSR機(jī)制。此階段要求排放總量每年以

1.74%速度下降。行業(yè)

覆蓋范圍進(jìn)一步增加，且電力公司不再獲得免費(fèi)的配額，而是需要參與拍賣或

在二級市場購買。市場穩(wěn)定儲備機(jī)制（MSR）于

2019

年開始運(yùn)行，旨在解決

配額供需失衡問題，并提高市場抵御沖擊的能力。（4）第四階段（2021-2030

年）：總量限速要求提高，探索碳邊界調(diào)整機(jī)

制。將年度總量折減因子由

1.74%提高至

2.2%。建立碳邊境調(diào)節(jié)稅機(jī)制以防

止碳泄漏，碳邊界覆蓋范圍包括鋼鐵等易受碳泄漏影響的行業(yè)，進(jìn)口商會被要

求購買配額來抵償其進(jìn)口產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的溫室氣體排放，或者直接對進(jìn)口

產(chǎn)品補(bǔ)征碳排放進(jìn)口稅，此提案預(yù)計最快于

2021

年通過。碳價于不同發(fā)展階段也有著對應(yīng)的變化軌跡。第一階段，由于沒有官方核

實(shí)數(shù)據(jù)，排放國傾向于虛報實(shí)際的排放量，導(dǎo)致配額供給過量，有

95%的配

額都實(shí)行免費(fèi)分配，在供大于求的情況下，配額價格迅速下降，并在第一階段

末觸及低點(diǎn)。第二階段，碳價主要由風(fēng)險事件和政策驅(qū)動，例如期間發(fā)生了全

球經(jīng)濟(jì)危機(jī)和福島核事故，此事故發(fā)生后默克爾宣布停止核電項目，導(dǎo)致需求

端羸弱，碳價整體走低，但由于第二階段開始允許配額進(jìn)入下一階段，避免了

配額價格在

2012

年的暴跌。

第三階段，歐盟試圖通過減少市場配額供給，

提高需求來提升碳價格。隨著總量上限的收緊、折量拍賣的引入以及市場穩(wěn)定

儲備機(jī)制的實(shí)施，碳價逐步攀升。第四階段，歐盟將實(shí)施更嚴(yán)格的減排計劃，

伴隨國家和企業(yè)對環(huán)境保護(hù)的日趨重視，疊加碳市場的完善，參與主體將進(jìn)一

步擴(kuò)容，涵蓋控排企業(yè)、商業(yè)銀行、投資銀行、私募基金等，市場活躍度有望得到大幅提升。2.2

區(qū)域性排放交易體系（RGGI）區(qū)域性排放交易體系（RGGI）由美國紐約州州長于

2003

年開始籌備，

2009

年正式生效。它是美國第一個強(qiáng)制交易市場，旨在通過減少二氧化碳排

放量的同時發(fā)展清潔能源。RGGI由美國

12

個州組成，主要覆蓋了美國東北

部和中大西洋區(qū)域，目前賓夕法尼亞州也正考慮加入其中。配額分配方面，RGGI不同于

EU-ETS在開始階段的免費(fèi)分配模式，它是

全球首個完全以拍賣方式進(jìn)行分配的排放交易體系，各州必須將

20%的配額

用于公益事業(yè)，并預(yù)留

5%投入碳基金，以取得額外的減排量。交易機(jī)制方面，

一級市場主要以季度拍賣為主，二級市場主要進(jìn)行碳配額及其金融衍生品的

交易。RGGI只針對單一的電力行業(yè)，所有化石燃料發(fā)電超過

25MW的發(fā)電

企業(yè)都需要加入該體系，承擔(dān)相應(yīng)的碳減排責(zé)任。RGGI實(shí)行總量控制機(jī)制，排放總量為

188076976

短噸（約合

1.7

億噸），

總量首先會分配到各州，再由州分配到企業(yè)。RGGI的正常履約期為三年，

2009-2011

年為首個履約期、2012-2014

年為第二個履約期，2015-2017

年為第

三個履約期。按照設(shè)定目標(biāo)，至

2018

年，RGGI排控范圍內(nèi)二氧化碳排放總

量較

2009

年下降

10%。在發(fā)展之初，RGGI同樣經(jīng)歷了配額供大于求的情況，在首個履約期內(nèi)，實(shí)際排放量低于初始配額達(dá)

35%。供需失衡的市場環(huán)境導(dǎo)

致碳價持續(xù)走低且市場活躍度較差，價格發(fā)現(xiàn)的功能基本喪失，很難通過市場

化的模式達(dá)到減排的預(yù)期。于是，RGGI開始考慮對初始總量進(jìn)行削減，同時

也陸續(xù)設(shè)計和出臺了配套的調(diào)節(jié)機(jī)制。調(diào)節(jié)機(jī)制包括清除儲備配額、成本控制儲備（CCR）、碳抵消等。清除儲

備配額是在消減后的配額總量基礎(chǔ)上，將盈余儲備配額進(jìn)行扣減。CCR是指

在配額拍賣中，如果拍賣價格升高到“觸發(fā)價格”時增加配額供給，進(jìn)而抑制

拍賣價格，觸發(fā)價格一般每年呈遞增趨勢，2020

年末已增長至

10.75

美元。

碳抵消機(jī)制允許企業(yè)通過購買碳補(bǔ)償項目獲得額外的碳信用額（最多占每年

總配額的

3.3%），且碳補(bǔ)償必須來自于參與

RGGI的地區(qū)，或者其他任何已

經(jīng)同意執(zhí)行

RGGI項目標(biāo)準(zhǔn)的州。在配額緊縮疊加一系列配套機(jī)制的影響下，

RGGI市場活躍度顯著提升，一級市場參與者和拍賣價格雙雙提高，二級市場

流動性明顯改善。3

中國碳市場發(fā)展現(xiàn)狀中國碳市場建設(shè)最早也追溯到

2011

年，彼時由國家發(fā)改委發(fā)文啟動碳排

放交易試點(diǎn)，在經(jīng)歷多年探索后，中國國家碳排放交易體系于

2021

年

2

月啟

動，標(biāo)志著全球最大的碳市場成立，該體系覆蓋發(fā)電企業(yè)

2225

家，年排放總

量約為

40

億噸二氧化碳。受監(jiān)管企業(yè)需要在

2021

年補(bǔ)繳

2019

年和

2020

年

排放配額，如到期未繳，將面臨

10

萬至

50

萬元的罰款。2021

年

7

月，全國

碳市場正式上線交易，首日成交量

410.40

萬噸，成交額

21023.01

萬元，成交

均價

51.23

元/噸，中石化、中石油、華能集團(tuán)、大唐集團(tuán)、華潤電力等參與首

日交易。在配額分配方面，國家排放交易體系將根據(jù)

2019-2020

年實(shí)際產(chǎn)出量核

定配額數(shù)量，由各省級行政區(qū)域配額總量加總形成全國排放總量。對

2019-

2020

年配額實(shí)行全部免費(fèi)分配，并采用基準(zhǔn)法核算重點(diǎn)排放單位所擁有的機(jī)

組的配額量。在監(jiān)管方面，交易機(jī)構(gòu)要求建立風(fēng)險管理制度，并報生態(tài)環(huán)境部

備案。目前全國共有北上廣深等

9

個試點(diǎn)交易場所，交易方式主要分為公開掛

牌和協(xié)議轉(zhuǎn)讓。前者采用的是市場化的定價機(jī)制，而后者是雙邊協(xié)商機(jī)制，更

適合大宗交易。各交易所均設(shè)置了漲跌幅限制，一般介于

10%至

30%之間。

目前北京、上海、廣州、深圳、湖北等試點(diǎn)省份都在積極探索發(fā)展碳金融，已

開發(fā)十多個相關(guān)產(chǎn)品，包括配額回購、配額質(zhì)押、配額遠(yuǎn)期、碳基金、碳信托、

碳債券等。但從實(shí)際運(yùn)行結(jié)果看，我國碳市場交易活躍度仍有待提高，幾乎所有試點(diǎn)

交易所都或多或少出現(xiàn)交易日無報價的情況，此外，碳價也遠(yuǎn)低于歐美等發(fā)達(dá)

碳市場水平，截至

2021

年

8

月末，歐盟碳市場配額價格報收

60.7

歐元/噸（折

合人民幣約

461

元/噸，匯率按

7.6CNY/EUR計算），而同期中國碳市場配額

價格為

45.35

元/噸，兩者相差達(dá)

10

倍。4

中國啟示4.1

政策宜由松到緊，分階段規(guī)劃調(diào)整中國碳交易市場正式運(yùn)行時間較短，正處于起步階段，應(yīng)該懷著

“摸著

石頭過河”的態(tài)度，小心求證，把每一步都走踏實(shí)。從全球建設(shè)經(jīng)驗看，政策

由松到緊、由簡單到復(fù)雜、由一般到特殊是發(fā)展規(guī)律，例如歐盟碳市場發(fā)展最

初階段，政策相當(dāng)寬松，免費(fèi)配額供給遠(yuǎn)超實(shí)際需求，隨后在第二、第三階段

根據(jù)實(shí)際的運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化調(diào)整，如統(tǒng)一管理、配額下調(diào)、總量限速、

引入

MSR機(jī)制等。對我國發(fā)展碳市場的啟示，一是在發(fā)展初期政策應(yīng)以寬松為宜，相關(guān)法律

法規(guī)可以“求全但不求細(xì)”，不用急于出臺各種條條框框的政策“規(guī)范”市場，

限制市場的活力，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際運(yùn)行下來的結(jié)果進(jìn)行相機(jī)調(diào)整；二是建議分階

段進(jìn)行規(guī)劃，并制定不同階段的減排目標(biāo)和舉措，鑒于各階段的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、行

業(yè)差異和轉(zhuǎn)型難度各不相同，根據(jù)宏觀發(fā)展目標(biāo)對碳市場進(jìn)行相應(yīng)優(yōu)化調(diào)整

也符合現(xiàn)實(shí)需要。從歐美碳市場發(fā)展來看，EU-ETS從

2005

年發(fā)展至今，經(jīng)

歷了三個發(fā)展階段，目前正處于第四階段；RGGI也是根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置了不

同的發(fā)展階段，并明確了每一階段的減配目標(biāo)。4.2

統(tǒng)籌兼顧，尊重地區(qū)差異歐盟

EU-ETS由

27

個成員國和三個非歐盟國家組成，美國

RGGI也是由

最初

10

各州發(fā)展到目前

12

個州，歐美碳市場的成功很大原因得益于較好的

平衡了全局性和區(qū)域性的關(guān)系。例如歐盟采用分權(quán)化的治理模式，在總量上實(shí)

現(xiàn)減排目標(biāo)的同時兼顧各國的差異性，給予各成員國在排放交易體系上較大

的自主決策權(quán)；美國建立了統(tǒng)一的交易規(guī)則、統(tǒng)一的配額管理、統(tǒng)一的拍賣制

度，但同時保留各州對自己所處市場的監(jiān)管和獎懲等權(quán)利。結(jié)合我國碳市場現(xiàn)狀，目前全國共建立了

9

個碳市場，但地區(qū)間發(fā)展不

平衡，南北差異較大，工業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦、地位環(huán)境等各不相同，也會面臨

全局與區(qū)域的問題。建議借鑒歐美