地方政府債務(wù)專題研究核心觀點(diǎn):快速城鎮(zhèn)化、地方政績(jī)考核等帶動(dòng)下，過(guò)去四十多年地方債務(wù)持續(xù)擴(kuò)張過(guò)去四十多年地方債務(wù)的持續(xù)擴(kuò)張，與快速城鎮(zhèn)化、地方政績(jī)考核與地方財(cái)權(quán)事

權(quán)不平衡等有關(guān)。改革開(kāi)放后，中國(guó)進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化階段，帶來(lái)大規(guī)模城市建設(shè)

等投資需求；而投資權(quán)限的逐步下放，使地方政府逐漸主導(dǎo)投資。過(guò)去偏重經(jīng)濟(jì)

增長(zhǎng)的政績(jī)考核制度下，地方政府官員有非常強(qiáng)的動(dòng)力，通過(guò)大規(guī)模投資推動(dòng)經(jīng)

濟(jì)快速增長(zhǎng)；而地方財(cái)權(quán)事權(quán)不平衡，使得地方政府需要舉債來(lái)滿足投資需求。

伴隨財(cái)政金融制度改革，地方舉債從隱性到顯性；穩(wěn)增長(zhǎng)加碼下，地方債務(wù)增長(zhǎng)

一度加快。1979

年僅有

8

個(gè)縣區(qū)政府舉債，到八十年代，大部分省市已開(kāi)始舉

債；1994

年預(yù)算法禁止地方政府舉債后，城投平臺(tái)等成為地方政府主要融資主

體，其中

2008

年后地方債務(wù)增長(zhǎng)加快、兩年時(shí)間接近翻倍；2014

年修正后的預(yù)

算法允許地方政府發(fā)行地方債，大規(guī)模置換債務(wù)等，帶動(dòng)地方顯性債務(wù)快速增長(zhǎng)。債務(wù)持續(xù)累積下，隱性債務(wù)遠(yuǎn)高于顯性債務(wù)，不透明、不平穩(wěn)、不穩(wěn)定性凸顯伴隨債務(wù)的持續(xù)擴(kuò)張，地方隱性債務(wù)規(guī)模已遠(yuǎn)高于顯性債務(wù)，償付壓力不斷上

升。截至

2020

年年中，以城投平臺(tái)帶息債務(wù)表示的地方隱性債務(wù)規(guī)模達(dá)

43.8

萬(wàn)

億元，高于顯性債務(wù)的

23.9

萬(wàn)億元；兩者合計(jì)對(duì)應(yīng)的地方杠桿率超

67%、債務(wù)

率接近

250%，遠(yuǎn)超通行警戒線水平。地方債務(wù)壓力凸顯，2020

年，城投債募資

注明用于“借新還舊”的比例超過(guò)

85%，債務(wù)付息規(guī)模占財(cái)政支出占比已超

5%。

債務(wù)不斷累積下，地方隱性債務(wù)增長(zhǎng)不透明、不平衡、不穩(wěn)定性等問(wèn)題加速凸顯。

不同于顯性債務(wù)，地方政府通過(guò)城投平臺(tái)等舉債，沒(méi)有清晰的權(quán)責(zé)劃分、缺少內(nèi)

在約束機(jī)制，使得債務(wù)增長(zhǎng)不透明；同時(shí)，地方債務(wù)增長(zhǎng)不平衡，部分地區(qū)債務(wù)

壓力過(guò)大、弱資質(zhì)城投平臺(tái)增多等，加大尾部風(fēng)險(xiǎn)。此外，城投平臺(tái)債務(wù)短期化

加劇，流動(dòng)性負(fù)債占比攀升、城投債

1

年以內(nèi)占比超

30%，加大債務(wù)不穩(wěn)定性。隱性債務(wù)化解已成政策重心，當(dāng)務(wù)之急是把風(fēng)險(xiǎn)關(guān)進(jìn)籠子，長(zhǎng)期靠改革轉(zhuǎn)型伴隨債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)，地方隱性債務(wù)化解，已成政策重心，帶來(lái)的影響不容忽

視。隨著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加快凸顯，近年來(lái)地方債務(wù)治理明顯加強(qiáng)，實(shí)行債務(wù)“終身追

責(zé)”等遏制舉債沖動(dòng)，加快推進(jìn)隱性債務(wù)化解；即使在疫情期間，政策托底加碼

的同時(shí)，對(duì)防范化解地方債務(wù)的要求并未放松。伴隨經(jīng)濟(jì)回歸常態(tài)，政策重心回

歸“調(diào)結(jié)構(gòu)”、“防風(fēng)險(xiǎn)”，對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)重視度進(jìn)一步提升、相關(guān)措施加強(qiáng)。

地方隱性債務(wù)化解，當(dāng)務(wù)之急是把風(fēng)險(xiǎn)關(guān)進(jìn)籠子，避免引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；中長(zhǎng)期

要靠財(cái)政金融制度改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等。風(fēng)險(xiǎn)加速暴露下，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性

明顯上升，當(dāng)務(wù)之急在于推動(dòng)隱性債務(wù)“陽(yáng)光化”、把風(fēng)險(xiǎn)關(guān)進(jìn)籠子，穩(wěn)妥化解

風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)化處置違約；同時(shí)，加強(qiáng)隱性債務(wù)增量控制、實(shí)現(xiàn)政府降杠桿。中長(zhǎng)

期來(lái)看，改革財(cái)政金融制度等，從源頭“控增量”；加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以“化存量”。1、

大歷史看，地方債務(wù)四十多年擴(kuò)張之路1.1、

傳統(tǒng)負(fù)債驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)，依靠地方信用擴(kuò)張伴隨中國(guó)進(jìn)入快速城鎮(zhèn)階段，地方政績(jī)考核、地方財(cái)權(quán)事權(quán)不平衡等，成為地

方政府舉債主要驅(qū)動(dòng)。改革開(kāi)放后，中國(guó)進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化階段，帶來(lái)大規(guī)模城市建設(shè)

等投資需求；而投資權(quán)限的逐步下放，使地方政府逐漸主導(dǎo)投資。過(guò)去偏重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

的政績(jī)考核制度下，地方政府官員有非常強(qiáng)的動(dòng)力，通過(guò)大規(guī)模投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速

增長(zhǎng)1；而地方財(cái)權(quán)事權(quán)不平衡，使得地方政府需要舉債來(lái)滿足投資需求。傳統(tǒng)負(fù)債驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)模式下，過(guò)去四十多年地方債務(wù)持續(xù)擴(kuò)張。1979

年僅有

8

個(gè)縣區(qū)政府舉債，到八十年代大部分省市已開(kāi)始舉債，1981

年至

1985

年有

28

個(gè)省

級(jí)政府開(kāi)始舉債；1994

年預(yù)算法禁止地方政府舉債后，城投平臺(tái)等成為地方政府主

要融資主體；2014

年修正后的預(yù)算法允許地方政府發(fā)行地方債。根據(jù)

CNBS的統(tǒng)計(jì)，

地方政府杠桿率，從

1993

年的

3.6%抬升至

2020

年的

25.6%；以地方城投平臺(tái)帶息

債務(wù)推算的隱性杠桿率，2020

年年中達(dá)

42.7%。多輪穩(wěn)增長(zhǎng)加碼，推動(dòng)地方債務(wù)加快增長(zhǎng)?；厮輾v史，經(jīng)濟(jì)承壓階段，政府加碼

投資穩(wěn)增長(zhǎng)，典型階段如

1997

年亞洲金融危機(jī)和

2008

年金融危機(jī)后，中國(guó)出臺(tái)大

規(guī)模刺激政策，帶動(dòng)地方債務(wù)快速擴(kuò)張。根據(jù)

2010

年審計(jì)署公布的全國(guó)地方政府性

債務(wù)審計(jì)結(jié)果，1998

年和

2009

年地方政府債務(wù)增速分別高達(dá)

48.2%和

61.9%；2010

年債務(wù)余額為

10.7

萬(wàn)億元，其中

51%是

2008

年及之前累積的，意味著短短兩年時(shí)間

地方債務(wù)接近翻番。地方債務(wù)2的增長(zhǎng)，主要圍繞地方政府信用擴(kuò)張，隱性債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)大于顯性債務(wù)。

地方政府債務(wù)，一般指地方政府債券（地方債）和此前認(rèn)定的非地方債形式地方政府

債務(wù)，即本文所指顯性債務(wù)。除此外，地方城投平臺(tái)和國(guó)有企業(yè)等舉債、由政府提供

擔(dān)?；?qū)嵸|(zhì)上承擔(dān)償還義務(wù)的債務(wù)，大多歸為隱性債務(wù)；但舉債形式多樣、責(zé)任劃分

不明等，使得隱性債務(wù)并沒(méi)明確、統(tǒng)一的界定。截至

2020

年年中，僅在債券市場(chǎng)募

資的地方城投平臺(tái)帶息債務(wù)達(dá)

43.8

萬(wàn)億元，遠(yuǎn)高于地方政府債務(wù)存量的

23.9

萬(wàn)億元。1.2、

從隱性到顯性，地方債務(wù)壓力持續(xù)累積隱性債務(wù)中貸款和非標(biāo)等非公開(kāi)債務(wù)性融資較多，顯性債務(wù)以地方債為主。地

方城投平臺(tái)、國(guó)有企業(yè)舉債方式多元化，既有銀行貸款、債券、信托計(jì)劃、融資租賃

等常見(jiàn)工具或渠道，也有

PPP、BOT、“明股實(shí)債”等創(chuàng)新融資模式。按照

2013

年審

計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，銀行貸款、債券和信托融資分別占隱性債務(wù)比重分別為

66%、10%

和

9%。隨著地方債大規(guī)模置換隱性債務(wù)，官方公布的地方政府債務(wù)絕大部分為地方

債。截至

2021

年

1

月，地方政府債務(wù)余額為

26

萬(wàn)億元，其中地方債

25.8

萬(wàn)億元、

非地方債形式的存量債務(wù)

1751

億元。地方隱性債務(wù)缺乏有效約束，規(guī)模不斷擴(kuò)張。不同于地方債的限額管理，地方

政府通過(guò)城投平臺(tái)、國(guó)企等舉債行為，沒(méi)有清晰的權(quán)責(zé)劃分，缺少內(nèi)在的約束機(jī)制；

同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)普遍傾向于向有政府背景的項(xiàng)目提供融資。在地方財(cái)力不足下，為滿

足促增長(zhǎng)、保民生等開(kāi)支，地方政府融資需求，帶動(dòng)城投平臺(tái)、國(guó)企等債務(wù)持續(xù)增長(zhǎng)，2008

年至

2017

年國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率大幅抬升、顯著高于非國(guó)有企業(yè)；地方國(guó)企逐

漸成為市場(chǎng)第一大發(fā)債主體，2020

年發(fā)行占比達(dá)

65%、遠(yuǎn)高于

2008

年的

25%。不僅隱性債務(wù)持續(xù)增長(zhǎng)，顯性債務(wù)的壓力和問(wèn)題也在不斷累積。隨著前期地方

債的大規(guī)模置換和近年來(lái)地方債新券放量，2020

年底，地方政府債務(wù)規(guī)模超

26

萬(wàn)億

元、地方債務(wù)率也已接近

100%的警戒線；地方債“滾動(dòng)續(xù)發(fā)”增多、發(fā)行期限拉長(zhǎng)

等，進(jìn)一步加大地方政府債務(wù)壓力、壓縮舉債空間。現(xiàn)存地方債務(wù)中，東部地區(qū)規(guī)模最大、西部次之；考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，西部杠

桿居前。截至

2020

年年中，包括地方債和城投平臺(tái)帶息債務(wù)在內(nèi)的地方債務(wù)，東部

地區(qū)超

28

萬(wàn)億元、西部地區(qū)超

17

萬(wàn)億元，其中，江蘇、浙江、山東等東部省份，及

四川、貴州等西部省份城投平臺(tái)帶息債務(wù)規(guī)模居前?？紤]經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以城投平臺(tái)

帶息債務(wù)/GDP計(jì)算的杠桿，西部最高、超過(guò)

49%，其次是東部、接近

45%，其中天

津、北京、甘肅、貴州等杠桿率超過(guò)

70%；以地方政府債務(wù)/GDP計(jì)算的杠桿，西部

和東北大部分省市均超過(guò)

35%、水平相對(duì)較高。2、

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步凸顯，化解工作已在路上2.1、

伴隨債務(wù)問(wèn)題不斷增多，風(fēng)險(xiǎn)逐步凸顯債務(wù)持續(xù)累積下，地方債務(wù)再融資和還本付息壓力不斷上升。近年來(lái)，城投債

和地方債等債務(wù)到期規(guī)模逐步擴(kuò)大，城投債到期規(guī)模由

2015

年之前不足

1

萬(wàn)億元，

抬升至

2021

年近

3

萬(wàn)億元3，大部分城投債募資用于“借新還舊”；地方債到期規(guī)模，

從

2017

年

0.2

萬(wàn)億元抬升至

2021

年

2.7

萬(wàn)億元。隨著債務(wù)持續(xù)累積，財(cái)政利息支出

壓力逐步上升，2020

年債務(wù)付息規(guī)模占財(cái)政支出占比已超

5%。樓繼偉指出，“十四

五”時(shí)期，大約四分之一的省級(jí)財(cái)政

50%以上的財(cái)政收入將用于債務(wù)的還本付息。地區(qū)債務(wù)增長(zhǎng)不平衡、弱資質(zhì)城投平臺(tái)增多等尾部風(fēng)險(xiǎn)加速累積。傳統(tǒng)負(fù)債驅(qū)

動(dòng)型增長(zhǎng)模式下，部分地區(qū)加杠桿帶來(lái)的債務(wù)增長(zhǎng)，遠(yuǎn)快于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，導(dǎo)致債務(wù)壓力

與經(jīng)濟(jì)、財(cái)政實(shí)力明顯失衡。截至

2020

年底，以地方政府債務(wù)與地方綜合財(cái)力之比

衡量的地方政府債務(wù)率，新疆、內(nèi)蒙古、貴州等西部地區(qū)超過(guò)

150%、遠(yuǎn)超全國(guó)

100%

的預(yù)警線；如果考慮隱性債務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，大多數(shù)西部地區(qū)隱性債務(wù)率高于全國(guó)

平均水平、而人均

GDP低于全國(guó)平均水平。此外，非標(biāo)融資的擴(kuò)張、弱資質(zhì)城投平

臺(tái)增多，進(jìn)一步加劇債務(wù)尾部的風(fēng)險(xiǎn)累積。債務(wù)短期化、項(xiàng)目現(xiàn)金流不匹配等因素，加大債務(wù)的不穩(wěn)定性。以城投債為例，

3

年以內(nèi)發(fā)行占比從

2009

年的

20%逐步抬升至

2020

年近

55%，其中

1

年以內(nèi)占比

已超過(guò)

30%；體現(xiàn)在城投平臺(tái)債務(wù)結(jié)構(gòu)上，流動(dòng)性負(fù)債占比大幅攀升、2019

年高達(dá)

61.7%。負(fù)債短期化現(xiàn)象加劇的同時(shí)，資產(chǎn)問(wèn)題也在逐步暴露，國(guó)企虧損數(shù)量不斷攀

升、總資產(chǎn)回報(bào)率持續(xù)下降，投資項(xiàng)目現(xiàn)金流與債務(wù)不匹配進(jìn)一步加大債務(wù)壓力。隨著部分地區(qū)債務(wù)壓力的加速凸顯，信用風(fēng)險(xiǎn)事件屢現(xiàn)，地方國(guó)企債券和城投

平臺(tái)非標(biāo)債務(wù)違約增多。2018

年以來(lái)，信用債違約明顯增多、以民企居多，但地方

國(guó)企違約事件也在逐步增多，2020

年地方國(guó)企首次違約家數(shù)達(dá)

7

家、創(chuàng)歷史新高。

與此同時(shí)，城投平臺(tái)非標(biāo)債務(wù)違約也在增多，2020

年城投平臺(tái)非標(biāo)債務(wù)違約有

37

例、

違約數(shù)量較

2018

年翻番。2.2、

化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從治標(biāo)到標(biāo)本兼治地方債務(wù)持續(xù)累積的過(guò)程中，債務(wù)治理工作也在不斷摸索和改革，經(jīng)歷了三輪

明顯收緊的階段。金融危機(jī)之后，以城投平臺(tái)貸款為代表的地方債務(wù)快速增長(zhǎng)，隨著

經(jīng)濟(jì)走向過(guò)熱，2010年銀監(jiān)會(huì)開(kāi)始規(guī)范城投平臺(tái)融資行為。2014年新預(yù)算法推出后，

地方債成為地方政府唯一合法融資工具，城投平臺(tái)等融資不再確認(rèn)為地方政府債務(wù)。

2017

年開(kāi)始，中央進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府變相舉債管理，強(qiáng)調(diào)債務(wù)“終身追責(zé)”，推動(dòng)

“結(jié)構(gòu)性”去杠桿、降低地方政府和企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)杠桿。從“控增量”到“化存量”，對(duì)地方債務(wù)的直接管理范疇逐步擴(kuò)大。2010

年、2014

年和

2017

年開(kāi)始的三輪地方債務(wù)監(jiān)管加強(qiáng)中，2010

年以“控增量”為主；2014

年

地方債“開(kāi)前門、堵后門”，兼顧“控增量”和“化存量”；2017

年以來(lái)，“化存量”

的節(jié)奏有所加快。主要舉措來(lái)看，“控增量”措施包括，制止地方政府以購(gòu)買服務(wù)名義違規(guī)融資、假借

PPP明股實(shí)債等；“化存量”措施包括，債務(wù)置換、合規(guī)轉(zhuǎn)化為企

業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)、破產(chǎn)重整或清算等。從治標(biāo)到標(biāo)本兼治，地方債務(wù)管理進(jìn)一步深化，嘗試從源頭上加強(qiáng)管理?！翱卦?/p>

量”、“化存量”，均是從債務(wù)角度來(lái)化解債務(wù)問(wèn)題，主要在“治標(biāo)”。近年來(lái)當(dāng)局也在

探索“治本”，比如加強(qiáng)債務(wù)“終身追責(zé)”、淡化經(jīng)濟(jì)目標(biāo)考核等，來(lái)遏制地方政府舉

債沖突；加快推進(jìn)制度改革，明確地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，規(guī)范政府杠桿行為，先

后公布基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、交通運(yùn)輸、教育等多個(gè)領(lǐng)域央地財(cái)政事權(quán)和

支出責(zé)任劃分改革方案。3、

加快地方隱性債務(wù)化解，已成工作重心3.1、

政府降杠桿大勢(shì)所趨，重點(diǎn)在隱性債務(wù)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，是從頂層設(shè)計(jì)高度進(jìn)行的中長(zhǎng)期安排；防范化解地方債務(wù)

風(fēng)險(xiǎn)，作為防風(fēng)險(xiǎn)工作的重中之重，近年來(lái)在加快推進(jìn)。從頂層設(shè)計(jì)高度來(lái)看，2017

年召開(kāi)的

5

年一屆全國(guó)金融工作會(huì)議，將防風(fēng)險(xiǎn)列為三項(xiàng)任務(wù)之一，“防范化解重大

風(fēng)險(xiǎn)”是

2018

年至

2020

年三年三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首。防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，作為防

風(fēng)險(xiǎn)工作的重中之重，2017

年以來(lái)一直在持續(xù)推進(jìn)中，從債務(wù)“終身追責(zé)”到“結(jié)

構(gòu)性去杠桿”，再到一些領(lǐng)域央地財(cái)權(quán)事權(quán)分離等，防范化解債務(wù)一直在路上。百年不遇的疫情沖擊下，“穩(wěn)增長(zhǎng)”并沒(méi)有傳統(tǒng)刺激的老路，托底政策更加理性

克制、注重防范風(fēng)險(xiǎn)。為緩解疫情沖擊，政策托底加碼，但并非盲目舉債、加碼投資，

更多是加快施工、開(kāi)工節(jié)奏；隨著國(guó)內(nèi)疫情平復(fù)、經(jīng)濟(jì)逐漸修復(fù)，政策逐步回歸常態(tài)，

基建投資隨之見(jiàn)頂回落。推動(dòng)項(xiàng)目開(kāi)復(fù)工的同時(shí)，政策始終強(qiáng)調(diào)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，

隱性債務(wù)化解工作仍在有序推進(jìn)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)5，17

個(gè)公布

2020

年隱性債務(wù)化解

進(jìn)度的省市中，9

個(gè)超額完成債務(wù)化解任務(wù)。伴隨經(jīng)濟(jì)回歸常態(tài)，政策重心重回“調(diào)結(jié)構(gòu)”、“防風(fēng)險(xiǎn)”，對(duì)地方債務(wù)重視度進(jìn)

一步提升、重提政府降杠桿要求。政策托底加碼下，實(shí)體杠桿率大幅提升，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

進(jìn)一步累積；從“加”杠桿到“穩(wěn)”杠桿，再到“降”杠桿，當(dāng)局對(duì)防風(fēng)險(xiǎn)，尤其對(duì)

地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重視度進(jìn)一步提升。按照國(guó)債和地方債預(yù)算規(guī)模推算，2021

年

中央和地方政府債務(wù)余額增速預(yù)計(jì)超過(guò)

13%，要實(shí)現(xiàn)政府“降”杠桿，或仍需要加

強(qiáng)對(duì)地方隱性債務(wù)的管理。3.2、

從源頭上化解債務(wù)，時(shí)間與空間的平衡防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)務(wù)之急是債務(wù)“陽(yáng)光化”、把風(fēng)險(xiǎn)關(guān)進(jìn)籠子。疫情對(duì)

地區(qū)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政等影響，一定程度加速了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的暴露，推升了化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

的緊迫性。財(cái)政部部長(zhǎng)明確強(qiáng)調(diào)，給地方政府債務(wù)戴上“緊箍咒”，進(jìn)一步完善管理、

強(qiáng)化監(jiān)管，推進(jìn)地方政府債務(wù)“陽(yáng)光化”，切實(shí)把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)進(jìn)籠子里。應(yīng)厘清政府

職能和市場(chǎng)融資邊界，打破政府兜底等信仰、穩(wěn)妥推進(jìn)債務(wù)違約市場(chǎng)化處置。地方債務(wù)化解是場(chǎng)“持久戰(zhàn)”，“控增量”、“化存量”措施仍需要不斷推進(jìn)。2018

年以來(lái)，各地陸續(xù)推進(jìn)隱性債務(wù)化解工作，根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)說(shuō)明和部分地區(qū)化解措

施，隱性債務(wù)化解主要有六大途徑，包括安排財(cái)政資金償還、出讓國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益、借

新還舊、破產(chǎn)清算等，多數(shù)地區(qū)都會(huì)采取多種方式相結(jié)合的模式?；夤ぷ鞑⒎且蝗?/p>

之功，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)6，化債計(jì)劃時(shí)間大多在

5-10

年、甚至更長(zhǎng)時(shí)間。中長(zhǎng)期來(lái)看，要徹底解決地方債務(wù)問(wèn)題，需加快財(cái)政金融改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。地

方債務(wù)的累積，根源在于快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)的投融資需求，與財(cái)政、金融制度的不匹

配，缺少市場(chǎng)化的融資和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，導(dǎo)致債務(wù)集中于政府信用，最終可能超過(guò)財(cái)

政承載力。中長(zhǎng)期來(lái)看，推動(dòng)財(cái)政和金融體制改革，建立與城市建設(shè)相適應(yīng)的市場(chǎng)化

制度，最終實(shí)現(xiàn)投融資市場(chǎng)化，才能從根源上解決地方債務(wù)增量；同時(shí)，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)

型、提升發(fā)展質(zhì)量，逐步化解存量。4、

研究結(jié)論（1）過(guò)去四十多年地方債務(wù)的持續(xù)擴(kuò)張，與快速城鎮(zhèn)化、地方政績(jī)考核與地方

財(cái)權(quán)事權(quán)不平衡等有關(guān)。改革開(kāi)放后，中國(guó)進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化階段，帶來(lái)大規(guī)模城市建

設(shè)等投資需求；而投資權(quán)限的逐步下放，使地方政府逐漸主導(dǎo)投資。過(guò)去偏重經(jīng)濟(jì)增

長(zhǎng)的政績(jī)考核制度下，地方政府官員有非常強(qiáng)的動(dòng)力，通過(guò)大規(guī)模投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快

速增長(zhǎng)；而地方財(cái)權(quán)事權(quán)不平衡，使得地方政府需要舉債來(lái)滿足投資需求。（2）伴隨財(cái)政金融制度改革，地方舉債從隱性到顯性；穩(wěn)增長(zhǎng)加碼下，地方債

務(wù)增長(zhǎng)一度加快。1979

年僅有

8

個(gè)縣區(qū)政府舉債，到八十年代，大部分省市已開(kāi)始

舉債；1994

年預(yù)算法禁止地方政府舉債后，城投平臺(tái)等成為地方政府主要融資主體，

其中

2008

年后地方債務(wù)增長(zhǎng)加快、兩年時(shí)間接近翻倍；2014

年修正后的預(yù)算法允許

地方政府發(fā)行地方債，大規(guī)模置換債務(wù)等，帶動(dòng)地方顯性債務(wù)快速增長(zhǎng)。（3）伴隨債務(wù)的持續(xù)擴(kuò)張，地方隱性債務(wù)規(guī)模已遠(yuǎn)高于顯性債務(wù)，償付壓力不

斷上升。截至