第5章城市政策過(guò)程重點(diǎn)內(nèi)容：公共政策的概念內(nèi)涵公共政策的特征和功能政策過(guò)程的主要環(huán)節(jié)政策議程的兩種形式政策有效執(zhí)行的前提公共政策評(píng)估的分類1第5章城市政策過(guò)程重點(diǎn)內(nèi)容：15.1公共政策的含義1.政策科學(xué)的發(fā)端1951年，《政策科學(xué)：范圍和方法的最近發(fā)展》一書被視為政策科學(xué)誕生的標(biāo)志。美國(guó)的“政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)”5.1.1政策科學(xué)的興起25.1公共政策的含義1.政策科學(xué)的發(fā)端5.1.1政策科學(xué)2.政策科學(xué)的特征（1）政策科學(xué)充分利用迄今為止人類所創(chuàng)造出來(lái)的各種科學(xué)知識(shí)和方法，這種跨學(xué)科綜合性研究有助于將社會(huì)科學(xué)知識(shí)與解決社會(huì)問(wèn)題更加緊密地聯(lián)系起來(lái)。（2）政策科學(xué)以公共政策為研究對(duì)象，以改進(jìn)政策系統(tǒng)、提高政策質(zhì)量和執(zhí)行效果為追求目標(biāo)，不是純理論和基礎(chǔ)研究，而是具有很強(qiáng)實(shí)踐性的應(yīng)用性學(xué)科。（3）政策科學(xué)不僅是描述性學(xué)科，而且具有明確的價(jià)值取向和價(jià)值判斷。政策分析不僅關(guān)心事實(shí)描述，而且關(guān)心價(jià)值判斷。32.政策科學(xué)的特征33.政策科學(xué)的發(fā)展政策科學(xué)自從誕生以后，迅速走過(guò)了一條學(xué)科化——組織化——產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展之路，并從其發(fā)源地美國(guó)很快傳播到其他國(guó)家，成為當(dāng)代社會(huì)科學(xué)中的一門顯學(xué)。近年來(lái)，在中國(guó)，公共政策領(lǐng)域的學(xué)術(shù)團(tuán)體、學(xué)術(shù)雜志和學(xué)術(shù)活動(dòng)也快速興起并發(fā)展起來(lái)，已經(jīng)成為公共管理研究的新景象。43.政策科學(xué)的發(fā)展41.國(guó)外學(xué)者的概念界定哈羅德·拉絲韋爾&亞伯拉罕·卡普蘭托馬斯·戴伊詹姆斯·安德森戴維·伊斯頓5.1.2公共政策的概念51.國(guó)外學(xué)者的概念界定5.1.2公共政策的概念52.中國(guó)學(xué)者的概念界定具有代表性的定義有：（1）公共政策“是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則”（2）公共政策“是執(zhí)政黨和政府采取的用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人的行為準(zhǔn)則和行動(dòng)指南”62.中國(guó)學(xué)者的概念界定6（3）公共政策“是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱”（4）“公共政策乃政府為解決公共問(wèn)題，達(dá)成公共目標(biāo)，經(jīng)由政治過(guò)程所產(chǎn)生的策略”7（3）公共政策“是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)3.公共政策的概念內(nèi)涵公共政策是公共權(quán)力部門經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的正式行動(dòng)規(guī)則。公共政策通過(guò)提供一系列正式的約束規(guī)則及其實(shí)施（激勵(lì)和懲罰）機(jī)制，界定人們的行為選擇空間，規(guī)范人們之間的相互關(guān)系，從而減少社會(huì)環(huán)境中的不確定性，減少社會(huì)行為的交易費(fèi)用，保護(hù)個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)合作與發(fā)展。83.公共政策的概念內(nèi)涵81.公共政策是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性配置2.公共政策具有明確的價(jià)值目標(biāo)導(dǎo)向性3.公共政策的制定需經(jīng)由一定的政治過(guò)程4.公共政策表現(xiàn)為一系列正式的行為規(guī)則5.1.3公共政策的特征91.公共政策是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性配置5.1.3公共政策的特1.目標(biāo)導(dǎo)向功能2.利益分配功能3.行為調(diào)控功能4.沖突化解功能5.1.4公共政策的功能101.目標(biāo)導(dǎo)向功能5.1.4公共政策的功能105.2公共政策的制定1.政策過(guò)程的概念所謂政策過(guò)程，即某一既定的公共政策在其整個(gè)“生命周期”中所經(jīng)歷的功能性時(shí)期或階段。根據(jù)拉斯韋爾的界定，政策過(guò)程即某一既定的公共政策被提議、檢驗(yàn)、執(zhí)行以及最后被終止的程序。5.2.1政策過(guò)程的含義115.2公共政策的制定1.政策過(guò)程的概念5.2.1政策過(guò)程城市，如何讓生活更美好！市民，讓城市更美好！文字講解12城市，如何讓生活更美好！12政策學(xué)者加里·布魯爾提出，政策過(guò)程大體包括以下六個(gè)階段：創(chuàng)始（initiation）、預(yù)評(píng)（estimation）、選擇（selection）、執(zhí)行（implementation）、評(píng)估（evaluation）、終止（termination）。這六個(gè)階段之間可能存在著相互融合，每一個(gè)階段都有單獨(dú)存在的價(jià)值。政策過(guò)程框架的提出，大大拓展了政策科學(xué)的研究視野。13132.政策過(guò)程的流程（1）政策問(wèn)題的確認(rèn)（2）政策議程的建立（3）政策目標(biāo)的確定（4）備選方案的提出（5）政策方案的評(píng)估（6）政策方案的選擇（7）政策方案的執(zhí)行（8）政策效果的評(píng)估（9）政策內(nèi)容的調(diào)整（10）政策內(nèi)容的終結(jié)142.政策過(guò)程的流程141.政策制定的主體稱公共政策主體，是指直接或間接參與公共政策制定的個(gè)人、團(tuán)體或組織。它可以分為官方?jīng)Q策者和非官方?jīng)Q策者：官方?jīng)Q策者是指那些具有制定公共政策合法權(quán)力的個(gè)人、團(tuán)體和組織非官方?jīng)Q策者，是指那些參與了公共政策制定過(guò)程而自身卻不擁有制定公共政策合法權(quán)力的個(gè)人、團(tuán)體和組織5.2.2政策制定的含義151.政策制定的主體5.2.2政策制定的含義15西方國(guó)家城市管理的官方?jīng)Q策者，主要包括議會(huì)、行政機(jī)關(guān)和法院。當(dāng)代中國(guó)城市管理的官方政策制定主體主要有執(zhí)政黨、人民代表大會(huì)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。16162.政策制定的過(guò)程社會(huì)問(wèn)題主要通過(guò)如下途徑進(jìn)入政策議程：（1）政治領(lǐng)導(dǎo)人；（2）危機(jī)或者引人注目的事件；（3）抗議活動(dòng)；（4）大眾傳播媒介。一般而言，社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入政策議程有兩種最基本的形式：（1）公眾議程，是指某個(gè)社會(huì)問(wèn)題引起了公眾和社會(huì)團(tuán)體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決；（2）政府議程，是指某些社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)引起了決策者的深切關(guān)注，他們感到必須采取一定的行動(dòng)，并把這些問(wèn)題列入政府的議事日程。172.政策制定的過(guò)程17位階較高的公共政策，需經(jīng)議會(huì)討論通過(guò)；位階較低的公共政策，則由領(lǐng)導(dǎo)決策會(huì)議討論通過(guò)，由行政首長(zhǎng)簽署發(fā)布?，F(xiàn)代法治國(guó)家在議會(huì)立法過(guò)程中遵循三讀程序，此外，立法聽證制度、決策咨詢制度、政務(wù)信息公開制度、公民參與制度、社會(huì)協(xié)商制度等，都是政策合法化的有效制度安排。政策合法化實(shí)際上滲透于政策制定過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)。18183.公共政策的類型（1）元政策，即制定政策的政策，是規(guī)范與引導(dǎo)政策制定行為本身的準(zhǔn)則與指南。元政策決定著哪些組織和個(gè)人按照怎樣的程序、原則和方法制定政策，涉及整個(gè)政策過(guò)程和政策系統(tǒng)。（2）基本政策，是指制定政策的基本指導(dǎo)方針，它規(guī)范了在一定時(shí)期內(nèi)制定具體政策所應(yīng)遵循的基本態(tài)度、基本假設(shè)和指導(dǎo)原則。（3）具體政策，是指針對(duì)具體社會(huì)問(wèn)題所制定的解決辦法和行為準(zhǔn)則。193.公共政策的類型195.3公共政策的執(zhí)行政策執(zhí)行是政策過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，是指通過(guò)各種措施和手段作用于公共政策對(duì)象，將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)結(jié)果的行動(dòng)過(guò)程。為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，政策執(zhí)行需要建立一定的組織結(jié)構(gòu)，并運(yùn)用各種政策資源和具體行動(dòng)，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等方式和手段，把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)結(jié)果。5.3.1政策執(zhí)行的含義205.3公共政策的執(zhí)行政策執(zhí)行是政策過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，是指通（1）執(zhí)行目標(biāo)的導(dǎo)向性（2）執(zhí)行方式的務(wù)實(shí)性（3）執(zhí)行行為的法治性（4）執(zhí)行過(guò)程的動(dòng)態(tài)性（5）執(zhí)行手段的多樣性5.3.2政策執(zhí)行的特點(diǎn)21（1）執(zhí)行目標(biāo)的導(dǎo)向性5.3.2政策執(zhí)行的特點(diǎn)21公共政策執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)：（1）政策頒布（2）實(shí)施準(zhǔn)備（3）政策宣傳（4）政策實(shí)驗(yàn)（5）全面推行5.3.3政策執(zhí)行的程序22公共政策執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)：5.3.3政策執(zhí)行的程序22（1）高質(zhì)量的公共政策（2）必要的組織保障（3）必要的執(zhí)行資源（4）恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行方法（5）有效的溝通和協(xié)調(diào)（6）有效的監(jiān)督和控制5.3.4政策有效執(zhí)行的前提23（1）高質(zhì)量的公共政策5.3.4政策有效執(zhí)行的前提235.4公共政策的評(píng)估公共政策評(píng)估是對(duì)已經(jīng)付諸實(shí)施的公共政策的得失作出的評(píng)價(jià)和估量，以判斷公共政策實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的程度、被有效執(zhí)行的情況以及帶來(lái)的政策效應(yīng)和影響。廣義的政策評(píng)估，不僅包括對(duì)政策執(zhí)行的評(píng)估，還包括對(duì)政策方案的評(píng)估。5.4.1政策評(píng)估的含義245.4公共政策的評(píng)估公共政策評(píng)估是對(duì)已經(jīng)付諸實(shí)施的公共政策從評(píng)估機(jī)構(gòu)的地位看，政策評(píng)估分為內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估。內(nèi)部評(píng)估是由政府內(nèi)部的評(píng)估者實(shí)施的評(píng)估。外部評(píng)估是由政府之外的評(píng)估者實(shí)施的評(píng)估。從評(píng)估的活動(dòng)形式看，政策評(píng)估分為正式評(píng)估和非正式評(píng)估。正式評(píng)估是指事先制定完整的政策評(píng)估方案，由專門的評(píng)估者進(jìn)行的評(píng)估。25從評(píng)估機(jī)構(gòu)的地位看，政策評(píng)估分為內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估。內(nèi)部評(píng)估（1）了解公共政策的內(nèi)容和背景（2）確定公共政策的利益相關(guān)方（3）界定公共政策目標(biāo)（4）設(shè)計(jì)政策評(píng)估方案（5）公共政策評(píng)估的實(shí)施5.4.2政策評(píng)估的過(guò)程26（1）了解公共政策的內(nèi)容和背景5.4.2政策評(píng)估的過(guò)程26政策評(píng)估將政策執(zhí)行情況及執(zhí)行中遇到的問(wèn)題等信息，反饋給政策制定者和執(zhí)行者，可以及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化政策方案，改進(jìn)政策執(zhí)行行為，提高政策執(zhí)行效果。政策內(nèi)容的調(diào)整是根據(jù)政策執(zhí)行評(píng)估的結(jié)果，對(duì)公共政策進(jìn)行調(diào)整和修正，以更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在政策調(diào)整問(wèn)題上，存在著建構(gòu)的秩序和自發(fā)的秩序兩種思路。自發(fā)的秩序以經(jīng)驗(yàn)事實(shí)為基礎(chǔ)，它認(rèn)為，不斷豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)將使人們有機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)既定公共政策的不妥之處，并在不斷試錯(cuò)和學(xué)習(xí)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)更為有效的公共政策。建構(gòu)的秩序以抽象的邏輯原則為基礎(chǔ)，它熱衷于進(jìn)行大規(guī)模的政策體系建構(gòu)。5.4.3政策內(nèi)容的調(diào)整27政策評(píng)估將政策執(zhí)行情況及執(zhí)行中遇到的問(wèn)題等信息，反饋給政策制這里所探討的政策調(diào)整，在秩序觀上顯然屬于自發(fā)的秩序。在自發(fā)的秩序看來(lái)，每一次政策調(diào)整只是通過(guò)點(diǎn)滴建設(shè)來(lái)改進(jìn)以前的公共政策，而不是要刻意去追求最佳的公共政策，不是徹底否定現(xiàn)有的公共政策。28這里所探討的政策調(diào)整，在秩序觀上顯然屬于自發(fā)的秩序。在自發(fā)的政策內(nèi)容終結(jié)是政策過(guò)程的最后環(huán)節(jié)，是指決策者在對(duì)某項(xiàng)公共政策進(jìn)行評(píng)估后，認(rèn)為沒(méi)有再繼續(xù)執(zhí)行的必要，而采取措施停止執(zhí)行該項(xiàng)公共政策的行為。公共政策終結(jié)，主要是終止那些過(guò)時(shí)、多余、不必要或無(wú)效的公共政策。政策終結(jié)發(fā)生在政策執(zhí)行評(píng)估之后。有兩種情況可能導(dǎo)致政策終結(jié)：一是通過(guò)政策執(zhí)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)政策目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，特定社會(huì)問(wèn)題已獲解決，既定政策已經(jīng)成為多余的擺設(shè)，沒(méi)有繼續(xù)執(zhí)行的必要性；二是通過(guò)政策執(zhí)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)政策處于無(wú)效或失敗狀態(tài)，無(wú)法解決實(shí)際存在的政策問(wèn)題，需要制定新政策取而代之。政策終結(jié)的方式多種多樣。主要有替代、合并、分解、縮減四種。5.4.4政策內(nèi)容的終結(jié)29政策內(nèi)容終結(jié)是政策過(guò)程的最后環(huán)節(jié)，是指決策者在對(duì)某項(xiàng)公共政策如何治理城市中的“灰色群體”？30如何治理城市中的“灰色群體”？302008年2月23日，南方某市一間小食品店發(fā)生一起中毒事件，63名群眾就餐時(shí)出現(xiàn)中毒癥狀被送往醫(yī)院治療，其中2人經(jīng)搶救無(wú)效死亡，住院治療19人，醫(yī)學(xué)觀察42人，事故的原因被認(rèn)定為無(wú)證排檔的食品和水受到亞硝酸鹽污染。類似事件在各地時(shí)有發(fā)生，成為危及社會(huì)和諧的因素之一。事實(shí)上，在許多城市的大街小巷中，存在著大量類似的不符合城市管理要求或突破相關(guān)政策法規(guī)的非正規(guī)就業(yè)群體，在大多數(shù)城市現(xiàn)行的法律法規(guī)下，他們屬于城市管理部門取締的對(duì)象。他們主要包括：藍(lán)牌車運(yùn)營(yíng)、黑網(wǎng)吧、黑診所、無(wú)證攤販等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在廣州有約60萬(wàn)人在政府管理之外，而深圳包括灰色群體在內(nèi)的各種衍生人口大約有200萬(wàn)之多。312008年2月23日，南方某市一間小食品店

灰色群體所從事的基本上是沒(méi)有取得合法證照的工作，他們通過(guò)自己的勞動(dòng)和技能來(lái)謀生，一般不會(huì)對(duì)社會(huì)構(gòu)成直接的威脅。但是無(wú)證經(jīng)營(yíng)也使得行業(yè)監(jiān)管部門無(wú)法對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)管。他們處于監(jiān)管的真空狀態(tài)，一定程度上給城市帶來(lái)了公共安全隱患。正因如此，很多城市對(duì)于灰色群體主要采取不定期的聯(lián)合執(zhí)法和定期排查來(lái)予以整頓，以罰款和查封作為主要的懲罰手段。然而，一方面由于執(zhí)法手段和懲罰力度缺乏法律上的明確規(guī)定和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加上其本身較難識(shí)別，使得針對(duì)灰色群體的執(zhí)法行動(dòng)執(zhí)行起來(lái)難度大、成效差。另一方面，由于違規(guī)成本低，在謀生壓力與利益誘惑的驅(qū)使下，灰色群體往往冒著被取締的風(fēng)險(xiǎn)頂風(fēng)經(jīng)營(yíng)，在查封后也很容易死灰復(fù)燃。

32灰色群體所從事的基本上是沒(méi)有取得合法證照的工作，他們通過(guò)實(shí)際上，灰色群體問(wèn)題“久治不愈”既有滿足低消費(fèi)群體需求的“群眾基礎(chǔ)”，也有公共產(chǎn)品供不應(yīng)求的“政策背景”，概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：第一，城市公共產(chǎn)品的供給滯后，使灰色群體滿足了部分市民生活便利性的要求。隨著城市化進(jìn)程不斷加快，城市區(qū)域和空間迅速擴(kuò)張，人口快速膨脹，而配套的公共服務(wù)安排卻沒(méi)能及時(shí)跟上。于是“藍(lán)牌車”、黑中巴、無(wú)證攤販等恰好能夠滿足居民的便利性要求，他們的存在甚至得到了部分群眾的默許，政府在實(shí)施禁令與采取取締行動(dòng)過(guò)程中，往往難以得到群眾的支持與配合。第二，低端消費(fèi)群體的存在，使得灰色群體成為城市供應(yīng)生態(tài)鏈的有機(jī)組成部分。在快速城市化的過(guò)程中，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。他們主要從事低收入行業(yè)，難以支撐基本剛性的城市普通消費(fèi)。此外，在勞動(dòng)和社會(huì)保障制度覆蓋面有限的情況下，他們難以享受只有本地居民才能享受到的醫(yī)保待遇。第三，高市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻導(dǎo)致正規(guī)企業(yè)營(yíng)運(yùn)成本高企，為灰色群體留下了市場(chǎng)機(jī)會(huì)。許多行業(yè)的進(jìn)入都有明確的資金、規(guī)模等各種要求，這使得普通的經(jīng)營(yíng)者因難以達(dá)到相應(yīng)的要求而被拒之行業(yè)之外。于是不受約束的黑網(wǎng)吧、黑的士應(yīng)運(yùn)而生。33實(shí)際上，灰色群體問(wèn)題“久治不愈”既有滿足低消費(fèi)群體需求

對(duì)策在建設(shè)服務(wù)型政府、構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程中，各城市在解決普遍存在的灰色群體問(wèn)題時(shí)，與其發(fā)布禁令或設(shè)置高門檻來(lái)防堵，不如直面現(xiàn)實(shí)，對(duì)其進(jìn)行有序的引導(dǎo)和規(guī)范。筆者認(rèn)為，未來(lái)城市管理的公共政策安排，應(yīng)該增加以下幾點(diǎn)考慮：首先，堅(jiān)持以人為本的城市管理理念與包容開放的城市精神。在城市管理中應(yīng)盡量避免對(duì)灰色群體使用行政手段，應(yīng)綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、教育手段等來(lái)提高城市管理的效率。其次，充分考慮不同消費(fèi)群體的需求，防止政策設(shè)計(jì)“一刀切”。在城市規(guī)劃與政策設(shè)計(jì)過(guò)程中，要把人們的生活便利性放在重要位置，并綜合兼顧不同區(qū)域和不同居住群體的需求特征。最后，在不影響公共安全的前提下，重新審視部分行業(yè)的準(zhǔn)入門檻。城市應(yīng)以實(shí)際管理人口作為政府公共產(chǎn)品供給的依據(jù)，否則只能導(dǎo)致公共設(shè)施的嚴(yán)重不足。因此在不影響公共安全和有效監(jiān)管的前提下，對(duì)餐飲、醫(yī)療、出租車等行業(yè)可適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，這樣不僅能對(duì)以前未能納入監(jiān)管范圍的灰色群體實(shí)施有效監(jiān)管，潛在供給也能釋放出來(lái)，同時(shí)還有利于緩解當(dāng)前我國(guó)嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)34

從公共政策的制定、公共政策的執(zhí)行和公共政策的評(píng)估分別探討城市公共政策的獨(dú)特性。35從公共政策的制定、公共政策的執(zhí)行和公共政策的評(píng)估分別探討城市復(fù)習(xí)思考題1.什么是公共政策？它有哪些基本特征？2.簡(jiǎn)述公共政策的主要功能。3.簡(jiǎn)述政策過(guò)程的概念和主要流程。4.當(dāng)代中國(guó)城市管理主要有哪些政策制定主體？5.什么是公眾議程？什么是政府議程？6.簡(jiǎn)述公共政策的分類。7.政策執(zhí)行有哪些主要環(huán)節(jié)？8.政策有效執(zhí)行需要具備哪些前提條件?9.政策評(píng)估有哪些主要類型？36復(fù)習(xí)思考題1.什么是公共政策？它有哪些基本特征？36第5章城市政策過(guò)程重點(diǎn)內(nèi)容：公共政策的概念內(nèi)涵公共政策的特征和功能政策過(guò)程的主要環(huán)節(jié)政策議程的兩種形式政策有效執(zhí)行的前提公共政策評(píng)估的分類37第5章城市政策過(guò)程重點(diǎn)內(nèi)容：15.1公共政策的含義1.政策科學(xué)的發(fā)端1951年，《政策科學(xué)：范圍和方法的最近發(fā)展》一書被視為政策科學(xué)誕生的標(biāo)志。美國(guó)的“政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)”5.1.1政策科學(xué)的興起385.1公共政策的含義1.政策科學(xué)的發(fā)端5.1.1政策科學(xué)2.政策科學(xué)的特征（1）政策科學(xué)充分利用迄今為止人類所創(chuàng)造出來(lái)的各種科學(xué)知識(shí)和方法，這種跨學(xué)科綜合性研究有助于將社會(huì)科學(xué)知識(shí)與解決社會(huì)問(wèn)題更加緊密地聯(lián)系起來(lái)。（2）政策科學(xué)以公共政策為研究對(duì)象，以改進(jìn)政策系統(tǒng)、提高政策質(zhì)量和執(zhí)行效果為追求目標(biāo)，不是純理論和基礎(chǔ)研究，而是具有很強(qiáng)實(shí)踐性的應(yīng)用性學(xué)科。（3）政策科學(xué)不僅是描述性學(xué)科，而且具有明確的價(jià)值取向和價(jià)值判斷。政策分析不僅關(guān)心事實(shí)描述，而且關(guān)心價(jià)值判斷。392.政策科學(xué)的特征33.政策科學(xué)的發(fā)展政策科學(xué)自從誕生以后，迅速走過(guò)了一條學(xué)科化——組織化——產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展之路，并從其發(fā)源地美國(guó)很快傳播到其他國(guó)家，成為當(dāng)代社會(huì)科學(xué)中的一門顯學(xué)。近年來(lái)，在中國(guó)，公共政策領(lǐng)域的學(xué)術(shù)團(tuán)體、學(xué)術(shù)雜志和學(xué)術(shù)活動(dòng)也快速興起并發(fā)展起來(lái)，已經(jīng)成為公共管理研究的新景象。403.政策科學(xué)的發(fā)展41.國(guó)外學(xué)者的概念界定哈羅德·拉絲韋爾&亞伯拉罕·卡普蘭托馬斯·戴伊詹姆斯·安德森戴維·伊斯頓5.1.2公共政策的概念411.國(guó)外學(xué)者的概念界定5.1.2公共政策的概念52.中國(guó)學(xué)者的概念界定具有代表性的定義有：（1）公共政策“是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則”（2）公共政策“是執(zhí)政黨和政府采取的用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人的行為準(zhǔn)則和行動(dòng)指南”422.中國(guó)學(xué)者的概念界定6（3）公共政策“是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱”（4）“公共政策乃政府為解決公共問(wèn)題，達(dá)成公共目標(biāo)，經(jīng)由政治過(guò)程所產(chǎn)生的策略”43（3）公共政策“是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)3.公共政策的概念內(nèi)涵公共政策是公共權(quán)力部門經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的正式行動(dòng)規(guī)則。公共政策通過(guò)提供一系列正式的約束規(guī)則及其實(shí)施（激勵(lì)和懲罰）機(jī)制，界定人們的行為選擇空間，規(guī)范人們之間的相互關(guān)系，從而減少社會(huì)環(huán)境中的不確定性，減少社會(huì)行為的交易費(fèi)用，保護(hù)個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)合作與發(fā)展。443.公共政策的概念內(nèi)涵81.公共政策是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性配置2.公共政策具有明確的價(jià)值目標(biāo)導(dǎo)向性3.公共政策的制定需經(jīng)由一定的政治過(guò)程4.公共政策表現(xiàn)為一系列正式的行為規(guī)則5.1.3公共政策的特征451.公共政策是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性配置5.1.3公共政策的特1.目標(biāo)導(dǎo)向功能2.利益分配功能3.行為調(diào)控功能4.沖突化解功能5.1.4公共政策的功能461.目標(biāo)導(dǎo)向功能5.1.4公共政策的功能105.2公共政策的制定1.政策過(guò)程的概念所謂政策過(guò)程，即某一既定的公共政策在其整個(gè)“生命周期”中所經(jīng)歷的功能性時(shí)期或階段。根據(jù)拉斯韋爾的界定，政策過(guò)程即某一既定的公共政策被提議、檢驗(yàn)、執(zhí)行以及最后被終止的程序。5.2.1政策過(guò)程的含義475.2公共政策的制定1.政策過(guò)程的概念5.2.1政策過(guò)程城市，如何讓生活更美好！市民，讓城市更美好！文字講解48城市，如何讓生活更美好！12政策學(xué)者加里·布魯爾提出，政策過(guò)程大體包括以下六個(gè)階段：創(chuàng)始（initiation）、預(yù)評(píng)（estimation）、選擇（selection）、執(zhí)行（implementation）、評(píng)估（evaluation）、終止（termination）。這六個(gè)階段之間可能存在著相互融合，每一個(gè)階段都有單獨(dú)存在的價(jià)值。政策過(guò)程框架的提出，大大拓展了政策科學(xué)的研究視野。49132.政策過(guò)程的流程（1）政策問(wèn)題的確認(rèn)（2）政策議程的建立（3）政策目標(biāo)的確定（4）備選方案的提出（5）政策方案的評(píng)估（6）政策方案的選擇（7）政策方案的執(zhí)行（8）政策效果的評(píng)估（9）政策內(nèi)容的調(diào)整（10）政策內(nèi)容的終結(jié)502.政策過(guò)程的流程141.政策制定的主體稱公共政策主體，是指直接或間接參與公共政策制定的個(gè)人、團(tuán)體或組織。它可以分為官方?jīng)Q策者和非官方?jīng)Q策者：官方?jīng)Q策者是指那些具有制定公共政策合法權(quán)力的個(gè)人、團(tuán)體和組織非官方?jīng)Q策者，是指那些參與了公共政策制定過(guò)程而自身卻不擁有制定公共政策合法權(quán)力的個(gè)人、團(tuán)體和組織5.2.2政策制定的含義511.政策制定的主體5.2.2政策制定的含義15西方國(guó)家城市管理的官方?jīng)Q策者，主要包括議會(huì)、行政機(jī)關(guān)和法院。當(dāng)代中國(guó)城市管理的官方政策制定主體主要有執(zhí)政黨、人民代表大會(huì)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。52162.政策制定的過(guò)程社會(huì)問(wèn)題主要通過(guò)如下途徑進(jìn)入政策議程：（1）政治領(lǐng)導(dǎo)人；（2）危機(jī)或者引人注目的事件；（3）抗議活動(dòng)；（4）大眾傳播媒介。一般而言，社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入政策議程有兩種最基本的形式：（1）公眾議程，是指某個(gè)社會(huì)問(wèn)題引起了公眾和社會(huì)團(tuán)體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決；（2）政府議程，是指某些社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)引起了決策者的深切關(guān)注，他們感到必須采取一定的行動(dòng)，并把這些問(wèn)題列入政府的議事日程。532.政策制定的過(guò)程17位階較高的公共政策，需經(jīng)議會(huì)討論通過(guò)；位階較低的公共政策，則由領(lǐng)導(dǎo)決策會(huì)議討論通過(guò)，由行政首長(zhǎng)簽署發(fā)布?，F(xiàn)代法治國(guó)家在議會(huì)立法過(guò)程中遵循三讀程序，此外，立法聽證制度、決策咨詢制度、政務(wù)信息公開制度、公民參與制度、社會(huì)協(xié)商制度等，都是政策合法化的有效制度安排。政策合法化實(shí)際上滲透于政策制定過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)。54183.公共政策的類型（1）元政策，即制定政策的政策，是規(guī)范與引導(dǎo)政策制定行為本身的準(zhǔn)則與指南。元政策決定著哪些組織和個(gè)人按照怎樣的程序、原則和方法制定政策，涉及整個(gè)政策過(guò)程和政策系統(tǒng)。（2）基本政策，是指制定政策的基本指導(dǎo)方針，它規(guī)范了在一定時(shí)期內(nèi)制定具體政策所應(yīng)遵循的基本態(tài)度、基本假設(shè)和指導(dǎo)原則。（3）具體政策，是指針對(duì)具體社會(huì)問(wèn)題所制定的解決辦法和行為準(zhǔn)則。553.公共政策的類型195.3公共政策的執(zhí)行政策執(zhí)行是政策過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，是指通過(guò)各種措施和手段作用于公共政策對(duì)象，將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)結(jié)果的行動(dòng)過(guò)程。為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，政策執(zhí)行需要建立一定的組織結(jié)構(gòu)，并運(yùn)用各種政策資源和具體行動(dòng)，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等方式和手段，把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)結(jié)果。5.3.1政策執(zhí)行的含義565.3公共政策的執(zhí)行政策執(zhí)行是政策過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，是指通（1）執(zhí)行目標(biāo)的導(dǎo)向性（2）執(zhí)行方式的務(wù)實(shí)性（3）執(zhí)行行為的法治性（4）執(zhí)行過(guò)程的動(dòng)態(tài)性（5）執(zhí)行手段的多樣性5.3.2政策執(zhí)行的特點(diǎn)57（1）執(zhí)行目標(biāo)的導(dǎo)向性5.3.2政策執(zhí)行的特點(diǎn)21公共政策執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)：（1）政策頒布（2）實(shí)施準(zhǔn)備（3）政策宣傳（4）政策實(shí)驗(yàn)（5）全面推行5.3.3政策執(zhí)行的程序58公共政策執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)：5.3.3政策執(zhí)行的程序22（1）高質(zhì)量的公共政策（2）必要的組織保障（3）必要的執(zhí)行資源（4）恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行方法（5）有效的溝通和協(xié)調(diào)（6）有效的監(jiān)督和控制5.3.4政策有效執(zhí)行的前提59（1）高質(zhì)量的公共政策5.3.4政策有效執(zhí)行的前提235.4公共政策的評(píng)估公共政策評(píng)估是對(duì)已經(jīng)付諸實(shí)施的公共政策的得失作出的評(píng)價(jià)和估量，以判斷公共政策實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的程度、被有效執(zhí)行的情況以及帶來(lái)的政策效應(yīng)和影響。廣義的政策評(píng)估，不僅包括對(duì)政策執(zhí)行的評(píng)估，還包括對(duì)政策方案的評(píng)估。5.4.1政策評(píng)估的含義605.4公共政策的評(píng)估公共政策評(píng)估是對(duì)已經(jīng)付諸實(shí)施的公共政策從評(píng)估機(jī)構(gòu)的地位看，政策評(píng)估分為內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估。內(nèi)部評(píng)估是由政府內(nèi)部的評(píng)估者實(shí)施的評(píng)估。外部評(píng)估是由政府之外的評(píng)估者實(shí)施的評(píng)估。從評(píng)估的活動(dòng)形式看，政策評(píng)估分為正式評(píng)估和非正式評(píng)估。正式評(píng)估是指事先制定完整的政策評(píng)估方案，由專門的評(píng)估者進(jìn)行的評(píng)估。61從評(píng)估機(jī)構(gòu)的地位看，政策評(píng)估分為內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估。內(nèi)部評(píng)估（1）了解公共政策的內(nèi)容和背景（2）確定公共政策的利益相關(guān)方（3）界定公共政策目標(biāo)（4）設(shè)計(jì)政策評(píng)估方案（5）公共政策評(píng)估的實(shí)施5.4.2政策評(píng)估的過(guò)程62（1）了解公共政策的內(nèi)容和背景5.4.2政策評(píng)估的過(guò)程26政策評(píng)估將政策執(zhí)行情況及執(zhí)行中遇到的問(wèn)題等信息，反饋給政策制定者和執(zhí)行者，可以及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化政策方案，改進(jìn)政策執(zhí)行行為，提高政策執(zhí)行效果。政策內(nèi)容的調(diào)整是根據(jù)政策執(zhí)行評(píng)估的結(jié)果，對(duì)公共政策進(jìn)行調(diào)整和修正，以更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在政策調(diào)整問(wèn)題上，存在著建構(gòu)的秩序和自發(fā)的秩序兩種思路。自發(fā)的秩序以經(jīng)驗(yàn)事實(shí)為基礎(chǔ)，它認(rèn)為，不斷豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)將使人們有機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)既定公共政策的不妥之處，并在不斷試錯(cuò)和學(xué)習(xí)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)更為有效的公共政策。建構(gòu)的秩序以抽象的邏輯原則為基礎(chǔ)，它熱衷于進(jìn)行大規(guī)模的政策體系建構(gòu)。5.4.3政策內(nèi)容的調(diào)整63政策評(píng)估將政策執(zhí)行情況及執(zhí)行中遇到的問(wèn)題等信息，反饋給政策制這里所探討的政策調(diào)整，在秩序觀上顯然屬于自發(fā)的秩序。在自發(fā)的秩序看來(lái)，每一次政策調(diào)整只是通過(guò)點(diǎn)滴建設(shè)來(lái)改進(jìn)以前的公共政策，而不是要刻意去追求最佳的公共政策，不是徹底否定現(xiàn)有的公共政策。64這里所探討的政策調(diào)整，在秩序觀上顯然屬于自發(fā)的秩序。在自發(fā)的政策內(nèi)容終結(jié)是政策過(guò)程的最后環(huán)節(jié)，是指決策者在對(duì)某項(xiàng)公共政策進(jìn)行評(píng)估后，認(rèn)為沒(méi)有再繼續(xù)執(zhí)行的必要，而采取措施停止執(zhí)行該項(xiàng)公共政策的行為。公共政策終結(jié)，主要是終止那些過(guò)時(shí)、多余、不必要或無(wú)效的公共政策。政策終結(jié)發(fā)生在政策執(zhí)行評(píng)估之后。有兩種情況可能導(dǎo)致政策終結(jié)：一是通過(guò)政策執(zhí)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)政策目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，特定社會(huì)問(wèn)題已獲解決，既定政策已經(jīng)成為多余的擺設(shè)，沒(méi)有繼續(xù)執(zhí)行的必要性；二是通過(guò)政策執(zhí)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)政策處于無(wú)效或失敗狀態(tài)，無(wú)法解決實(shí)際存在的政策問(wèn)題，需要制定新政策取而代之。政策終結(jié)的方式多種多樣。主要有替代、合并、分解、縮減四種。5.4.4政策內(nèi)容的終結(jié)65政策內(nèi)容終結(jié)是政策過(guò)程的最后環(huán)節(jié)，是指決策者在對(duì)某項(xiàng)公共政策如何治理城市中的“灰色群體”？66如何治理城市中的“灰色群體”？302008年2月23日，南方某市一間小食品店發(fā)生一起中毒事件，63名群眾就餐時(shí)出現(xiàn)中毒癥狀被送往醫(yī)院治療，其中2人經(jīng)搶救無(wú)效死亡，住院治療19人，醫(yī)學(xué)觀察42人，事故的原因被認(rèn)定為無(wú)證排檔的食品和水受到亞硝酸鹽污染。類似事件在各地時(shí)有發(fā)生，成為危及社會(huì)和諧的因素之一。事實(shí)上，在許多城市的大街小巷中，存在著大量類似的不符合城市管理要求或突破相關(guān)政策法規(guī)的非正規(guī)就業(yè)群體，在大多數(shù)城市現(xiàn)行的法律法規(guī)下，他們屬于城市管理部門取締的對(duì)象。他們主要包括：藍(lán)牌車運(yùn)營(yíng)、黑網(wǎng)吧、黑診所、無(wú)證攤販等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在廣州有約60萬(wàn)人在政府管理之外，而深圳包括灰色群體在內(nèi)的各種衍生人口大約有200萬(wàn)之多。672008年2月23日，南方某市一間小食品店

灰色群體所從事的基本上是沒(méi)有取得合法證照的工作，他們通過(guò)自己的勞動(dòng)和技能來(lái)謀生，一般不會(huì)對(duì)社會(huì)構(gòu)成直接的威脅。但是無(wú)證經(jīng)營(yíng)也使得行業(yè)監(jiān)管部門無(wú)法對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)管。他們處于監(jiān)管的真空狀態(tài)，一定程度上給城市帶來(lái)了公共安全隱患。正因如此，很多城市對(duì)于灰色群體主要采取不定期的聯(lián)合執(zhí)法和定期排查來(lái)予以整頓，以罰款和查封作為主要的懲罰手段。然而，一方面由于執(zhí)法手段和懲罰力度缺乏法律上的明確規(guī)定和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加上其本身較難識(shí)別，使得針對(duì)灰色群體的執(zhí)法行動(dòng)執(zhí)行起來(lái)難度大、成效差。另一方面，由于違規(guī)成本低，在謀生壓力與利益誘惑的驅(qū)使下，灰色群體往往冒著被取締的風(fēng)險(xiǎn)頂風(fēng)經(jīng)營(yíng)，在查封后也很容易死灰復(fù)燃。

68灰色群體所從事的基本上是沒(méi)有取得合法證照的工作，他們通過(guò)實(shí)際上，灰色群體問(wèn)題“久治不愈”既有滿足低消費(fèi)群體需求的“群眾