安全生產(chǎn)亮點工作匯報安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管問題，一直困繞著我們，是我們安監(jiān)系統(tǒng)長期以來爭論最多，又未真正解決的問題。各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門就如何做好安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理工作，作了大量的探索、創(chuàng)新，也取得了很大的成績。但安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作體系、工作規(guī)范還未形成，還有很長的路要走。今天我們在此召開全市安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作會議，一方面聽取各位對安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的意見和建議，另一方面結合國家安全監(jiān)管總局《關于進一步加強安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的指導意見》就安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的定位、職責、與專項監(jiān)管的關系以及面臨的困難和對策，與大家進行探討。一、安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的位置與職責《安全生產(chǎn)法》、《重慶市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理條例》均對各級人民政府負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理作出了規(guī)定。那么，我們?nèi)绾卫斫狻熬C合監(jiān)督管理”。（一）正確把握綜合監(jiān)管的定義、內(nèi)涵、工作原則和工作目標?！吨笇б庖姟返谝淮蚊鞔_提出綜合監(jiān)管定義，即綜合監(jiān)管是指按照分級、屬地原則，各級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依法對同級人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門和下級人民政府安全生產(chǎn)工作實施宏觀指導、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。概括地說就是對安全生產(chǎn)領域宏觀的、高層面的、全局性的、全面性的、全方位的監(jiān)管。其功能和內(nèi)涵是：運籌謀劃導向促進、立規(guī)執(zhí)法、組織部署、監(jiān)督檢查、指導協(xié)調(diào)、宣教培訓、統(tǒng)計分析、通達反饋、調(diào)度綜合。堅持行業(yè)主管、各司其職；分級負責、屬地監(jiān)管；區(qū)別對待、分類指導；綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的工作原則，實現(xiàn)指導有思路、協(xié)調(diào)有權威、監(jiān)督有力度、檢查有效果的綜合監(jiān)管工作目標。（二）職責決定位置。《指導意見》按照法律、法規(guī)的規(guī)定，對綜合監(jiān)管職責進行了明確，主要履行“法規(guī)標準、發(fā)展規(guī)劃、目標責任、專項整治、協(xié)調(diào)監(jiān)督、調(diào)查追究、行政執(zhí)法、形勢分析、協(xié)調(diào)處理、指導協(xié)調(diào)、“三同時”、應急管理、宣教培訓”等13個方面的職責，歸納起來主要是建立規(guī)矩（包括立法和制定規(guī)章標準等）、監(jiān)督執(zhí)行、調(diào)查研究3個方面。從職責可以看出綜合監(jiān)管部門在安全生產(chǎn)領域其位置在國家及政府安全生產(chǎn)方針、政策和決策部署確定后，扮演監(jiān)督者的角色；而行業(yè)主管部門特別是各級政府是執(zhí)行者。安監(jiān)部門對行業(yè)主管部門的監(jiān)督是外部監(jiān)督，對地方政府的監(jiān)督是層級監(jiān)督。（三）綜合監(jiān)管工作實現(xiàn)方式。《指導意見》明確提出通過建立和完善綜合監(jiān)管五項工作制度來實現(xiàn)對安全生產(chǎn)工作的綜合監(jiān)管。一是建立和完善工作通報制度。通過領導會商、工作例會、安委會聯(lián)絡員會議、印發(fā)通報、編發(fā)簡報等多種方式，定期與有關部門進行工作信息交流與溝通，并及時將有關情況報告同級人民政府。二是建立和完善工作協(xié)調(diào)制度。對涉及本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)全局的重大舉措，對需要地方各級人民政府和有關部門配合的工作，對涉及跨部門、跨行業(yè)和領域、跨地區(qū)的重大問題、難點問題和突出問題，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)樞紐作用，協(xié)調(diào)組織各方力量，予以妥善解決。三是建立和完善考核評估制度。研究對下級人民政府、有關部門安全生產(chǎn)工作綜合考核評估辦法，對安全生產(chǎn)工作成效明顯的單位和個人予以表彰獎勵，引導激勵地方各級人民政府、有關部門和生產(chǎn)經(jīng)營單位主動抓好安全生產(chǎn)工作。四是建立和完善形勢分析制度。定期與有關部門分析安全生產(chǎn)工作運行的特點及規(guī)律，研究階段性重點區(qū)域、重點企業(yè)、重點環(huán)節(jié)和重點工作把握安全生產(chǎn)工作主動權。五是建立和完善監(jiān)督檢查制度。充分運用《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)賦予安全監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查權和行政處罰權，組織或支持配合有關部門開展安全專項整治、隱患排查治理、安全生產(chǎn)檢查、專項督查抽查、聯(lián)合執(zhí)法等。對發(fā)現(xiàn)的突出問題和重大安全隱患，提請并督促有關部門和下級人民政府采取整改措施。二、正確處理好綜合監(jiān)管方面的關系加強對綜合監(jiān)管工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，必須正確處理好綜合監(jiān)管與專項監(jiān)管；綜合監(jiān)管與行業(yè)主管；綜合監(jiān)管與屬地管理；綜合監(jiān)管與主體責任等之間的關系。一是處理好綜合監(jiān)管與專項監(jiān)管的關系。就是要處理好安全生產(chǎn)監(jiān)管部門與負有安全監(jiān)管職責的政府有關部門的關系，這其中含有的主要問題是綜合行政執(zhí)法與專項行政執(zhí)法的關系。衛(wèi)生、公安、建設、交通、水利農(nóng)業(yè)、特種設備監(jiān)管等部門，分別負責相關行業(yè)和領域的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作，行使相應的行政處罰權。把握好綜合監(jiān)管部門行政執(zhí)法與專項安全生產(chǎn)監(jiān)管部門行政執(zhí)法的關系，是理順各部門關系的主要內(nèi)容。認真履行綜合監(jiān)管的職責，決不能替代專項監(jiān)管部門的安全監(jiān)管工作。如道路交通和水上交通安全的專項整治，就是要由公安和交通部門牽頭進行；民航、鐵路部門制定安全規(guī)章、標準實施安全監(jiān)管，這是民航、鐵路部門職責范圍里的事。安全生產(chǎn)監(jiān)管部門負責協(xié)調(diào)，支持配合他們開展工作。二是處理好綜合監(jiān)管與行業(yè)主管的關系。經(jīng)貿(mào)、國防科工、建設、交通、旅游、文體廣電等部門都屬行業(yè)主管部門，負責相關行業(yè)或領域的安全生產(chǎn)行業(yè)管理職責，往往能通過行業(yè)管理的一些手段來管理本行業(yè)、本領域的安全生產(chǎn)工作。在充分發(fā)揮行業(yè)主管部門在安全生產(chǎn)監(jiān)管作用的同時，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門應進一步加強對上述行業(yè)實施綜合行政執(zhí)法。三是處理好上級政府安全生產(chǎn)監(jiān)管部門與下級地方政府的關系?！栋踩a(chǎn)法》第八條規(guī)定：國務院和地方各級人民政府應當加強對安全生產(chǎn)工作的領導，支持、督促各有關部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責?？h級以上人民政府對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題應當及時予以協(xié)調(diào)解決。重慶市人民政府辦公廳《關于印發(fā)重慶市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知》（渝辦發(fā)〔2022〕181號）也明確了市安監(jiān)局（安委辦）與各區(qū)縣（自治縣）人民政府的工作關系。因此，各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門應緊緊依靠同級政府的領導和上級主管部門的指導對下級政府的安全生產(chǎn)工作進行指導協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。五是處理好宏觀與微觀、當前與長遠的關系。在綜合監(jiān)管的工作實踐中，應處理好宏觀與微觀的關系，統(tǒng)籌好當前工作和長遠工作，把二者很好地結合起來，既要搞好宏觀謀劃、部署、指導和綜合，又要搞好微觀的具體的指導、堅持抓典型，以點帶面，做好具體實施工作，特別要做好自己所承擔的具體的、直接監(jiān)管范圍的安全監(jiān)管工作。六是處理好區(qū)域之間的關系。例如道路和水上交通事故，常常是跨區(qū)域發(fā)生的。而特大道路和水上交通事故一般是由安全生產(chǎn)監(jiān)管部門牽頭調(diào)查處理的。各地、各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門一定要正確處理好工作關系。按照有關規(guī)定處理事故，以事故發(fā)生地為主，事故當事單位所在地的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門應主動配合，幫助協(xié)調(diào)好關系，做好相關工作。在處理區(qū)域問題時，各方面應相互尊重、相互協(xié)商、相互支持，依法行政、秉公辦事，共同努力，做好工作。三、安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作面臨的突出問題及其對策全面、深刻地分析安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管中面臨的突出問題，既是解決這些問題的前提與基礎，也是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門面臨的重要任務之一。通過幾年來的實踐，我認為當前的安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作中面臨以下幾個方面的突出問題。第一，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作缺乏可依據(jù)的基本規(guī)范。第二，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作缺乏應有的職責“邊界”。從機構的定位看，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門履行的安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理職責中的“綜合”，一是對轄區(qū)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作進行全面的謀劃部署、組織與實施；二是對各負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責部門的安全生產(chǎn)工作進行指導、協(xié)調(diào)、檢查與監(jiān)督。但安全生產(chǎn)法律法規(guī)并沒有明確劃定綜合監(jiān)管工作的職能范圍，雖然有“誰主管、誰負責”及“管生產(chǎn)必須管安全”等原則，但在實際工作中往往有時很難清楚地界定或明確具體部門負責，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門最終總是成為工作及責任的“兜底”者綜合監(jiān)管工作實際上處于一種無“邊界”、無界限的狀況。具體表現(xiàn)在：一是“安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管是個筐”。應由相關的部門負責處理和解決，但在實踐中，不少地方認為只要涉及“安全”都應由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責處理或協(xié)調(diào)。二是“安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管是把槍”，安全生產(chǎn)常常涉及有關地方政府、相關部門和單位的利益和責任，或者根本就是經(jīng)營或資金問題，難以協(xié)調(diào)處理，往往打安全牌交由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門牽頭協(xié)調(diào)陷入“左右為難”、“上下擠壓”和“兩頭受氣”的困境。三是“安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門是個‘危險'部門”。目前有種新變化，一些負有安全生產(chǎn)專項監(jiān)管理職責的部門將一些不好管、危險程度高、發(fā)生事故概率大、監(jiān)管責任大的職能交由安全生產(chǎn)監(jiān)管部門承擔，這很可能使“安全生產(chǎn)，人人有責”變?yōu)椤鞍踩a(chǎn)，一家有責”。四是“安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管是機動部門”。由于安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管范圍不明確，各有關負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的部門在進行一些比較重大的專項工作安排時，常要安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門參加或聯(lián)合發(fā)文，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門承擔了不少屬于專項監(jiān)管部門應承擔的具體工作，成為有關專項監(jiān)管部門開展工作的補充和預備力量，一些真正該抓的工作卻沒有時間考慮，如有的地方安監(jiān)部門經(jīng)常和有關部門上路檢查道路交通及行車秩序等，“種了別人的田，荒了自己的地”。第三，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作缺乏必要和有力的抓手?！秶鴦赵宏P于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》明確提出要建立“政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負責、群眾參與監(jiān)督、全社會廣泛支持”的安全生產(chǎn)工作格局。并沒有體現(xiàn)出綜合監(jiān)管應有的層次與定位，在實踐中會被理解為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門與其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的專項部門是處在同一層次和平面上開展工作的，在對下級政府及同一級專項監(jiān)管部門的安全生產(chǎn)工作進行指導、檢查和督促時，以安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的名義就可能行不通，必須用政府安委會或政府安辦的名義。因而，在現(xiàn)有的體制下，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門行使綜合監(jiān)管職能的主體、方式及程度仍然缺乏一個有效的突破口和有力的“抓手”。此外，作為安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的部門本身又承擔了礦山、危險化學品及部分工礦商貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)的直接監(jiān)管，這種集裁判員、運動員和教練員角色與功能于一體的職能配置，難以真正保證和體現(xiàn)綜合監(jiān)管的超脫、公正與中立，這也是安全生產(chǎn)工作整體上難以有效推動與突破的深層次原因之一。第四，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作缺乏必要的權威性。安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作從其立足點來說，對有關政府及其部門、生產(chǎn)經(jīng)營單位貫徹執(zhí)行國家安全生產(chǎn)方針政策、法律法規(guī)及履行安全生產(chǎn)法定職責情況進行的指導協(xié)調(diào)與監(jiān)督檢查，具有一定的強制性和權威性。而現(xiàn)實的情況是，全國安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)自形成以來，權力配置與其所負責任不對稱的問題就一直相當突出。一是安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管機構地位與其承擔的繁重的安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職能之間的矛盾日益凸顯。安全生產(chǎn)監(jiān)管機構最多作為政府直屬機構，但經(jīng)常要牽頭協(xié)調(diào)、指導、檢查、督促眾多政府組成部門和政府的安全生產(chǎn)工作，雖然機構的規(guī)格并不就直接等于機構的權威性，但沒有一定規(guī)格的機構其權威性肯定有限。二是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門責任范圍相對較大與其職權相對較小之間的矛盾較為突出。目前，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門涉及的工作范圍除了安全生產(chǎn)領域外，還有眾多的公共安全領域，不管是生產(chǎn)安全的事故，還是公共安全的事故，甚至是意外事故與非生產(chǎn)安全事故，都要求安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的有關負責人必須趕到事故或事件現(xiàn)場。有些地方責任追究時，不管什么類別的事故，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的有關負責人都“榜上有名”，理由是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責安全生產(chǎn)的綜合監(jiān)管。三是從業(yè)或履職風險相對較高與其待遇相對偏低的矛盾，特別是隨著煙花爆竹、危險化學品、非煤礦山等危險性大、發(fā)生事故概率較高的職能逐步從其他部門移交安全生產(chǎn)監(jiān)管部門后以現(xiàn)有的綜合監(jiān)管工作條件，安全監(jiān)督管理部門工作人員的履職風險非正常增加，大大高于其他部門．也高于全社會的平均水平，但待遇和工作條件卻沒有因其承擔風險與責任的加大而相應有所提高和改善。第五，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作缺少必要的支撐條件。安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)形成以來，其力量雖逐步有所增加，但遠遠適應不了安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作范圍擴大和工作量增加的需要，最為突出的表現(xiàn)在四個方面：一是人員數(shù)量不足的問題相當突出。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構的人員配置自上而下呈倒三角形、逐級衰減的狀況，在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級安全生產(chǎn)監(jiān)管機構力量十分薄弱，逐次遞減。由于安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門又直接承擔礦山、危險化學品、煙花爆竹安全的直接監(jiān)管，責任直接和較大必然要投入相對較多的力量加以保障，投入面上協(xié)調(diào)、直接從事綜合監(jiān)管工作的人員則少之又少。二是人員總體結構亟待改善、總體素質有待提高隊伍不穩(wěn)定，人員變動頻繁，急需的人才又不太愿意到安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門來工作，對于相關法律法規(guī)、規(guī)定、程序及應有的技巧等還不夠了解和熟悉，難以發(fā)揮綜合監(jiān)管工作應有的作用和效果。三是安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的日常工作條件較差。四是安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管還缺乏有力的技術支撐和中介服務體系。因此，隨著《指導意見》的出臺，我市“雙基”工作的深入，“平安重慶”和“安全保障型城市建設”的啟動，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門立足現(xiàn)有的體制、機制條件下，認真研究、準確定位、理清思路、全力抓好綜合監(jiān)管工作。一是把握好自己的角色定位及工作角度。安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管是一個具有豐富內(nèi)涵，作為安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作承擔者，一定要從角色定位和工作角度明確自己的站位。從政府安全生產(chǎn)決策的智囊與參謀者、安全生產(chǎn)組織領導與謀劃者、安全生產(chǎn)工作部署與推動者、安全生產(chǎn)綜合法律起草、執(zhí)行及監(jiān)督者、安全生產(chǎn)規(guī)劃設計與規(guī)劃者、安全生產(chǎn)重大問題的召集與協(xié)調(diào)者、安全生產(chǎn)綜合信息的分析者與發(fā)布者、安全生產(chǎn)工作落實督促與檢查者、重特大生產(chǎn)安全事故調(diào)查牽頭組織者9個“角色”定位。根據(jù)這一“角色”要求，把工作切入與角度站在政府層面的高度，全局、全面、全方位的角度，超前研究安全生產(chǎn)工作中存在的傾向性與苗頭性問題，及早提出應對措施與辦法，摒棄部門的利益，處于超脫、中立、公正的地位開展工作、解決問題，不成為各專項監(jiān)管部門的“補充”力量，而是要靠“后”站，對各級政府和各專項監(jiān)管部門的安全生產(chǎn)工作情況進行指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查及評價。二是明確安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的重點內(nèi)容。依據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《重慶市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理條例》、“三定”認真研究，借鑒其他地區(qū)的先進做法，按照《指導意見》提出的13項工作職責，結合實際，合理界定安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職能的重點內(nèi)容與基本范圍。三是充分用好法律法規(guī)所賦予的各種職權。安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督工作具有一定的特殊性，關鍵是要把法律法規(guī)賦予的職權、把目前擁有的工作手段用好用足。我認為，目前有7項職權。即代表政府承擔安全生產(chǎn)具體領導工作職權、安全生產(chǎn)責任制及安全生產(chǎn)責任控制目標的制定及檢查與考評權、安全生產(chǎn)工作情況的通報權、安全生產(chǎn)的表彰與獎勵制度權、安全生產(chǎn)的法定監(jiān)督檢查權、安全生產(chǎn)履職情況報告及問責權、重特大生產(chǎn)安全責任事故的牽頭調(diào)查權。四是充分發(fā)揮好各級政府、專項監(jiān)管部門、企業(yè)和社會的作用。安全生產(chǎn)工作具有不同層次和多方面的主體，只有各種主體都行動起來，都依法履行好安全生產(chǎn)的法定職責，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作才不至于落空，才能避免和消除安全生產(chǎn)工作由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門一家“單打獨斗”的問題。在推進安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作上，最特別發(fā)揮好以下四個層次主體的作用：一是政府。政府是安全生產(chǎn)工作的領導主體。二是負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的專項監(jiān)管部門。公安、交通、海事、鐵路、建設消防、漁業(yè)、電力、質監(jiān)、旅游等各負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門是各有關行業(yè)或領域安全生產(chǎn)工作的監(jiān)管主體。三是企業(yè)。企業(yè)是眾多主體中最為重要的主體，在目前大部分企業(yè)已是無主管部門的情況下，應切實加大企業(yè)在安全生產(chǎn)工作上的責任，促使企業(yè)嚴格依照《安全生產(chǎn)法》等有關法律法規(guī)規(guī)定，認真落實安全生產(chǎn)各項保障措施，加強內(nèi)部管理，改善安全生產(chǎn)工作基礎，建立起安全生產(chǎn)長效管理機制。四是社會力量。即通過發(fā)動職工參與安全生產(chǎn)管理、建立安全生產(chǎn)違法行為舉報制度、事故隱患及違法行為曝光制度等，發(fā)揮好工會、婦聯(lián)、共青團、新聞媒體