澳大利亞住房保障的供給側改革和創(chuàng)新性實踐

一引言住房是人類的基本需求和權力。在澳大利亞，可負擔的住房被視為影響全國經濟和全民福祉、支撐經濟和社會發(fā)展的關鍵性基礎設施（Flanaganetal，2019）。澳大利亞政府充分尊重居民的住房權，將其看作是人權的一個組成部分，并實施了一系列的支持政策來幫助居民解決住房問題（AIHW，2018）。澳大利亞是世界上私人擁有住房比例較高的國家之一。根據(jù)最新的收入和住房調查數(shù)據(jù)，截至2016年，67.5%的澳大利亞家庭擁有自己的住房（ABS，2017）。澳大利亞政府鼓勵居民擁有自己的住房，認為這樣有助于社會健康穩(wěn)定地發(fā)展，而住房建筑業(yè)可以帶動相關產業(yè)的發(fā)展，為社會提供大量的就業(yè)崗位。然而近年來，伴隨住房價格的急劇增長，居民的工資水平卻沒有實現(xiàn)同步增長，這便導致購買和租賃住房變得比以往更加困難，這種情況在各個州（領地）[1]的首府城市尤其突出（Raynoretal，2017）。住房成本高漲的一個直接結果就是很多人無力購買住房或者很難找到負擔得起的租賃住房。相較于1970年，如今澳大利亞的房價中位數(shù)已經翻了兩番，但實際工資卻僅增長了一倍（Raynoretal，2017）。結果便是，年輕家庭想成為“有房一族”的愿望變得更加遙不可及。據(jù)統(tǒng)計，澳大利亞35歲以下住房持有者的比例從1980年代的60%已經下降為2016年的45%（Sheppardetal，2017）。即便是那些已經購買了住房的年輕人，他們的負債額度更大，生活壓力也更大。住房可負擔性下降還影響了人口在空間上的分布。較高的住房成本驅使低收入家庭搬移到就業(yè)、服務和基礎設施不便的“邊遠地區(qū)”。這些地區(qū)距離工作崗位和優(yōu)質教育服務更遠。他們對汽車通勤的依賴度更高，家庭收入更低，住房抵押貸款的還款壓力也更大（Raynoretal，2017）。當前澳大利亞的住房問題是一系列因素相互作用的結果，例如長期的低利率水平及不斷增長的住房貸款總量，以及房價上漲速度超過平均工資上漲速度等等（Raynoretal，2017）。人口增長和當前的稅收安排也對持續(xù)惡化的住房可負擔性問題產生了一定作用（Kahn，2011）。受私有化、政府放權、放松規(guī)制等市場化改革的影響，澳大利亞的住房政策在1970年代后開始比較注重依靠市場方式來配置住房資源（Pawsonetal，2018）。政府比較關注從需求方面著手去解決可負擔性住房問題（Kahn，2011）。例如聯(lián)邦租房補助（CommonwealthRentAssistance，簡稱CRA）和首次置業(yè)者補貼（FirstHomeOwnersGrants，簡稱FHOG）等補貼政策都是通過貨幣補貼方式來減緩居民的購房壓力或租房壓力的。需求側的補貼政策在支持居民滿足居住需求方面發(fā)揮了重要作用，但在政府不干預市場租金且住房供應不足的情況下，居民為獲取有限房源的競爭變得更加激烈，也導致了房價和租金的不斷上漲（Kahn，2011）。為緩解住房壓力、解決可負擔住房供應不足等問題，澳大利亞聯(lián)邦政府及各州（領地）政府也都出臺了不同的政策，在增加可負擔性住房供應方面做了許多創(chuàng)新和嘗試。本文將對這些“供給側”政策實踐進行梳理和總結，以期為中國的保障性住房政策完善提供參考。在對此進行詳述之前，本文將首先對澳大利亞的保障性住房制度進行介紹，對其當前問題和產生原因進行剖析。二澳大利亞住房保障制度基本情況澳大利亞住房保障的目的之一就是保障住房的可負擔性。在澳大利亞，可負擔性住房通常指的是那些能夠滿足政府所規(guī)定的可獲得性（accessibility）和可負擔性（affordability）要求的住房，包括：·租賃住房：租金低于市場水平，且專門供符合條件的中低收入家庭使用的住房；·自持住房：通過補助性貸款支持或共有產權安排來提供給符合條件的家庭的住房?？韶摀宰》磕軌蛟跐M足中低收入家庭居住需求的同時，又不會因住房支出而影響他們其他必需的生活開支（Gurranetal，2018）。在澳大利亞，家庭收入不同，相對應的可負擔性住房模式也不同，政府的補貼程度、干預水平也不盡相同。圖1顯示了澳大利亞不同收入群體可獲得的住房形式。圖1澳大利亞住房需求與可負擔性住房供應類型（一）管理體系：聯(lián)邦和州兩個層面澳大利亞并沒有專門的國家住房管理部，其住房政策散落在各個領域的法律法規(guī)中，涉及稅收、貨幣、退休保障、金融等（Martinetal，2016）。這些分散的住房管理政策共同構成了澳大利亞的住房制度和住房保障制度。雖然沒有住房管理部，澳大利亞聯(lián)邦政府卻一直都設有一個部長級別的住房管理要職（housingportfolio），且與建設、社會服務、地方政府、區(qū)域發(fā)展等管理領域有所交叉。但1996年，霍華德的“自由黨-國家黨”聯(lián)合政府解除了這一職位，僅在社會服務部長的職責內保留了一條正式的、與保障性住房相關的住房職責。在2007～2013年的三任工黨政府管理下，先后有六人擔任住房管理要職，專門管理保障性住房并處理無家可歸者問題。澳大利亞的住房政策在這段時間十分活躍，簽訂了“全國可負擔性住房協(xié)議”（NationalAffordableHousingAgreement，簡稱NAHA）用以替代曾經的“聯(lián)邦與州住房協(xié)議”（Commonwealth-StateHousingAgreement，簡稱CSHA），實施了“全國租賃住房可負擔性計劃”（NationalRentalAffordabilityScheme，簡稱NRAS），提出了作為全國經濟建設刺激計劃一部分的“保障性住房倡議”（SocialHousingInitiative）。但2013年，阿伯特政府再次廢除了內閣中的住房管理要職，終止了新一輪的“全國租賃住房可負擔性計劃”，啟動了“聯(lián)邦改革白皮書”工作，標志著聯(lián)邦政府進一步收緊了保障性住房政策。在2015年后特恩布爾執(zhí)政時期，“聯(lián)邦改革白皮書”并沒有得到繼續(xù)執(zhí)行，而聯(lián)邦財政關系委員會（CouncilforFederalFinancialRelations）則被委任以研究“可負擔性住房政策與資助”的職責；與此同時，可負擔性住房也成為新任城市和數(shù)字轉換助力部長的職責之一。保障性住房政策重新成為政府的重點工作之一（Martinetal，2016）。在州層面也有相似的政策和機構變化。長期以來，各州（領地）政府都設有住房部長和住房管理部。他們主要負責公共住房的提供和管理，而近來則主要負責社區(qū)住房提供者管理這一更小范圍的職責。當前這些傳統(tǒng)的機構安排也有所改變：塔斯馬尼亞州不再單設住房部長，轉而由公共事業(yè)部長負責住房事宜；新南威爾士州則只單設一個保障性住房部長；而南澳大利亞州則同時保留住房部長和保障性住房部長?，F(xiàn)在的主流做法是將曾經單設的住房管理部門與社區(qū)服務或公共事務部門進行合并。由于住房管理要職（部長）在聯(lián)邦層面和州層面都被削減或削弱了，政府部門內的住房政策制定和實施的重要性也被大大降低了。例如，在聯(lián)邦政府之后，新南威爾士州政府也逐步解散了原有的住房管理單位和機構，并辭退了許多經驗豐富的住房管理人員。所以現(xiàn)在因為缺少專業(yè)人手，越來越多的政策研究和制定工作都委托給了咨詢公司來做（Martinetal，2016）。（二）資助手段：補貼、稅收和金融支持雖然管理機構時常調整，但總體來看，澳大利亞的住房保障制度相對穩(wěn)定，保障手段主要包括現(xiàn)金補貼、稅收優(yōu)惠和金融支持。1.住房補貼澳大利亞政府對居民最重要的住房補貼包括聯(lián)邦租房補助（CRA）、對保障性住房和可負擔性住房的補貼，以及首次置業(yè)者補貼（FHOG）。聯(lián)邦租房補助是聯(lián)邦政府支付的一種社會福利資金，主要支付給那些同時領取著其他社會福利且居住在非政府公租房的租房群體。租房補助將負擔受資助者租金一定門檻值之上75%的租金費用（有資助上限）。作為一種緩解租金壓力的方式，租房補助并不能解決所有受資助者的租房問題。這是因為租房補助的上限是根據(jù)消費者價格指數(shù)來測算的，而不是根據(jù)實際租金來測算的。所以，以新南威爾士州為例，受資助的人中仍有42%難以負擔得起實際房租（Shelter），2014）。盡管如此，過去三十年中，租房補助的支出總額卻超過了聯(lián)邦政府對保障性住房的補貼。保障性住房和可負擔性住房補貼是由聯(lián)邦政府或州（領地）政府支付給住房供應者的資金支持，通過不同的項目來發(fā)放。其中最大規(guī)模是“全國可負擔性住房協(xié)議”（曾經的“聯(lián)邦與州住房協(xié)議”），旨在向各州（領地）的保障性住房提供者提供資金支持。如圖2所示，聯(lián)邦政府和各州（領地）政府還在邊遠地區(qū)原住民住房、無家可歸者住房等方面有共同資助的項目。2008年后，聯(lián)邦政府和各州（領地）政府還開展了“全國租賃住房可負擔性計劃”，主要是鼓勵機構投資者提供更多的可負擔性租賃住房。該項計劃會直接向社區(qū)住房提供者和私人住房提供者提供長達10年的配套資助。但2014年隨著新任政府的上任和住房保障政策的收緊，該項計劃被聯(lián)邦政府叫停了。圖2聯(lián)邦和各州級政府住房資助項目與相應份額首次置業(yè)者補貼由聯(lián)邦政府資助（某些州和領地也會額外增加補助），由各州（領地）政府具體管理。當前的資助項目開始于2000年。當時政府把這項補貼當做對住房建設新開征的商品和勞務稅（GoodsandServicesTax）的返還措施（Martinetal，2016）。這一項目也幾經調整。當政府想要擴大建設開發(fā)時就增加補貼，而當市場太過活躍時（例如現(xiàn)在），政府就會通過限定房價的門檻值或房屋的區(qū)位來收窄補貼（Kahn，2011）。2.住房相關稅收稅收安排在澳大利亞的住房制度中發(fā)揮著重要作用。稅收安排的調整能夠最終影響住房需求和投資收益。如圖3所示，稅收優(yōu)惠政策所帶來的補貼效果遠大于之上討論的貨幣補貼。稅收制度的調整能夠影響住房領域的杠桿式投機行為（Martin，2016）。圖3政府對不同住房需求者的稅收優(yōu)惠和住房補貼房主自用住房（owner-occupiedhousing）所享受的稅收減免最多：房主自用住房的資本利得享受稅收減免；如果該住房是房主的主要居所，那么在做養(yǎng)老金和土地稅評估時，該套住房還可免于做資產評估。這些稅收安排是為了鼓勵房主將錢花在自用住房上，作為一種免稅的保值財產。租賃住房（rentalhousing）主要享受投資收益方面的稅收優(yōu)惠。首先，“負資產負債報稅制度”（negativegearingtaxreturn；或稱負扣稅制度）允許住房投資者將因投資房產所產生的持有成本（包括，貸款利息、稅費、折舊等）從投資收益中扣除來獲得稅收優(yōu)惠。其次，住房投資者在出售住房時，享受50%的資本利得稅減免。以上兩種稅收安排使得房產投資在澳大利亞非常受歡迎，例如超過200萬的納稅人（約占16%）同時也是租賃房產的持有人，而他們當中的2/3都將其賬面上的房產投資收益設為虧損以免于交稅（Martinetal，2016）。這種稅收安排對高收入的投資者更為有利，因為他們的邊際稅負額度更高，可獲得的負扣稅額度也更高。直接結果就是，高價值的房產更受投資者喜愛，而低價值的房產則更多地被投資者排除，進而較少進入租賃市場。綜合結果就是整體租金水平被抬高了（Kahn，2011）。除此之外，房產交易的印花稅（stampduty）和土地稅（landtax）安排也影響住房市場。印花稅是房產交易環(huán)節(jié)的稅賦，而土地稅是對土地保有環(huán)節(jié)的課稅。政府一般會通過調整印花稅稅率和減免政策來調控房地產市場，而通常土地稅對自用住房有很大的減免[2]。3.住房金融在澳大利亞，無論是房主自用住房還是租賃住房，個人投資者都非常依賴金融機構的貸款；但是，住房機構投資者所得到的金融支持卻很少。金融機構直接借貸給住房機構投資者或者其他機構投資者通過股權投資的形式參與住房投資在澳大利亞都很少見（Martinetal，2016）。澳大利亞政府長期以來都想方設法鼓勵養(yǎng)老金、主權財富基金和其他大規(guī)模的債權和股權投資者參與租賃住房的投資和開發(fā)。這樣的好處是，為租賃住房開發(fā)提供充足資金、滿足機構投資者長期穩(wěn)定資金回報的要求、促進租賃市場的專業(yè)管理并為租戶提供更加長期穩(wěn)定的可負擔性住房。雖然好處非常明顯，且促成了2008年“全國租賃住房可負擔性計劃”的出臺，但其政策目標至今尚未達成（Kraatzetal，2015）。在目前的情況下，私人或家庭投資者仍然主導著澳大利亞的住房投資市場。近20年來，私人借貸與家庭可支配收入的比率幾乎翻了一倍，而不斷攀升的住房貸款是其上漲的主要推手（Martinetal，2016）。在家庭投資者增加其住房貸款的同時，銀行和其他借貸機構也將更多的資金釋放給了住房領域。截至2016年，澳大利亞銀行業(yè)近2/3（2.3萬億澳元）的借貸資金都流向了住房及相關領域：40%為房主自用住房，23%為投資性住房（圖4）（Martinetal，2016）。圖4澳大利亞住房貸款構成類型由于銀行系統(tǒng)向住房市場釋放了太多的資金，政府開始擔憂其中潛在的系統(tǒng)性風險。近來，澳大利亞審慎監(jiān)管局（PrudentialRegulatoryAuthority）已經采取了一系列的行動來遏制與住房相關的金融貸款的增加，包括提高資本金要求、進行實踐指導、提高借貸標準等。（三）保障方式：類型和構成大多數(shù)澳大利亞低收入者都居住在私人住房內。只有在收入分布曲線底部2/5的家庭[3]中的8%需要依靠保障性住房。所以實際上保障性住房僅占所有住房總量的4%（Martinetal，2016）。圖5澳大利亞低收入家庭與普通家庭住房來源組成低收入家庭中的2/3都擁有自己的住房，而他們中的大多數(shù)都是老年人。因為他們的住房成本很低，所以即使他們收入很低或者僅依靠養(yǎng)老金和其他政府救濟金生活，他們的生活水平也不會因住房而下降。這些低成本的住房大都是早期在住房還比較充足且價格不高的時候購買的。低成本的租賃住房通常有以下幾種。低成本的私人租賃住房：這些住房大都屬于比較老舊的房產，房主多是中老年人，且享受著之前所提到的資本利得稅減免和負扣稅等稅收優(yōu)惠。保障性住房（socialhousing）：指由政府或非政府機構（包括非營利組織）擁有的、提供給符合條件的低收入家庭的租賃住房。其房租依據(jù)居民的收入水平而定，通常低于市場租金，主要包括公共租賃住房（publicrentalhousing），社區(qū)住房（communityhousing）和原住民住房（AboriginalandTorresStraitIslanderHousing）。截至2017年6月，澳大利亞約有39.6萬家庭居住在保障性住房內。其中，31.05萬戶居住在公共租賃住房，9600戶在原住民住房，7.6萬戶在社區(qū)住房（AIHW，2018）。雖然近年來保障性住房的總量在增加（從2008～2009年的41.32萬套增至2017年的43.57萬套），但其在全國住房總量中的比重卻一直在下降：從2001年的5.1%下降至2011年的4.8%，再下降至2016年的4.2%（AIHW，2018）。相類似的情況是，相較于全國家庭數(shù)量的持續(xù)增加，保障性住房的增長速度非常滯后：在2007～2008年，澳大利亞每百戶擁有保障性住房量為5.1套，而在2016～2017年這一數(shù)據(jù)跌至4.6套（AIHW，2018）。另有約3.8萬套可負擔性住房是在“全國租賃住房可負擔性計劃”框架下開發(fā)建設的（Martinetal，2016）。這些住房可獲得為期十年的政府資助，每年將得到約8000澳元的稅收返還和2000澳元的政府資助。雖然該項計劃在2014年中斷了，其已經建成的項目仍將收到政府連續(xù)十年的資金補助。三當前問題和原因剖析近20年來，澳大利亞保障性住房的可獲得性不斷降低。這是因為隨著住房需求的持續(xù)增長，保障性住房供應的增長速度卻跟不上了。在1996～2016年間，全國保障性住房的供應增加了4%，但家庭數(shù)量卻增加了30%（Randolphetal，2018）。與此同時，澳大利亞居民的住房可負擔性也在不斷惡化。最新的數(shù)據(jù)顯示（2015～2016年），低收入家庭花費在住房上的成本已經占據(jù)了他們收入的21%（而這一數(shù)據(jù)在2009～2010年為19%），遠高于全體家庭的平均值（14%）。而那些從市場上租賃住房的低收入者的住房花銷甚至占據(jù)了他們總收入的32%（AIHW，2018）。（一）當前問題1.房價不斷上漲，住房購買可負擔性降低在2008年國際金融危機爆發(fā)的時候，澳大利亞的住房價格已經很高，但它并沒有像其他很多國家那樣經歷了房價暴跌，相反，其房價卻在隨后數(shù)年持續(xù)上漲（如圖6）。2001年的時候，悉尼的房價中位數(shù)是當年其家庭收入中位數(shù)的5.8倍，而到2016年該比率上升到8.3倍。同期，墨爾本的這一比率從4.7上漲到7.1（Daleyetal，2018）。這一問題不僅出現(xiàn)在少數(shù)幾個大城市，幾乎所有地區(qū)都在近些年經歷了房價的快速上漲。結果便是，住房的可負擔性和可獲得性大大降低了。圖6主要城市房價收入比變化2.價格低廉的租賃住房不斷減少，住房租賃可負擔性降低私人租賃住房（privaterentalhousing）是澳大利亞住房租賃市場的主體，占有絕大比重。但近年來，市場中私人租賃住房的構成結構卻在不斷變化。住房投機行為極大地減少了低成本租賃住房的數(shù)量，也改變了住房租賃市場中的家庭構成結構。越來越多的高收入家庭步入了住房租賃市場，他們與低收入家庭競爭本已有限的低成本租賃住房（Hulseetal，2014）。因此，私人租房者的住房壓力變得很大。但租賃住房的可負擔性問題還沒有達到購買性住房可負擔性那樣的公眾關注度和政策關注度。所以政府的政策很少涉及低價格的租賃住房供應領域。雖然“全國租賃住房可負擔性計劃”在這方面作用顯著，但卻在2014年因政府換屆而被迫停止了。3.公租房供應不足，住房保障可獲得性降低澳大利亞各州（領地）的公租房都在減少：多年來投資建設的減少導致公租房市場份額的急劇下降，導致給最急需住房的群體的供給減少；這也就意味著這部分住房將面臨更高的管理成本和更低的租金收益；從而導致在新建公租房和存量公租房養(yǎng)護方面的資金投入更少了；因此就只能通過出售存量公租房來換取資金以支付日?；ㄤN；從而導致公租房市場份額的進一步減少及相應資助的再次減少，最終形成惡性循環(huán)（Martinetal，2016）。（二）原因分析供給和需求兩方面的原因均對以上問題產生了影響。新古典經濟學認為，需求的增加會向市場釋放供應不足的信號，從而促使供應者增加供給（Kahn，2011）。但住房市場的特殊性，限制了這一自發(fā)機制的作用效果。首先，住房是缺乏靈活性的產品，這主要源于其高成本和長建設周期。當市場釋放供應不足的信號時，也許需要通過數(shù)年才能實現(xiàn)供應量的增加。而一些制度性安排也會增加這種傳導機制的復雜性（Kahn，2011）。不同于其他很多國家，在澳大利亞，建筑業(yè)和地產開發(fā)業(yè)是分離的。開發(fā)商購買土地后進行平整并提供基礎設施，隨后這些土地被出售給私人家庭，而各個家庭再與建筑商簽訂合同進行房屋建設。這一制度安排限制了房地產開發(fā)的進度。此外，澳大利亞相對嚴格和復雜的規(guī)劃和審批制度也限制了住房的有效供應（Pawsonetal，2018）。需求方面的影響主要源于人口增長和制度性安排。澳大利亞的移民政策帶來了人口的增長和住房需求的增加。而現(xiàn)行的稅收安排有利于高價住房的投資，且助推了租賃住房和投資性住房的需求的擴大（Kahn，2011；Martinetal，2016）。針對房主自用住房的稅收補貼，包括資本利得稅、土地稅、印花稅等都是澳大利亞政府長期以來資助居民解決住房問題、增加住房可負擔性的傳統(tǒng)方法，但這些稅收減免政策在近些年卻發(fā)揮了相反的作用。他們鼓勵人們將更多的資金用來投資房產，加之負扣稅制度的存在，這些政策導致住房的過度消費和投資，最終抬升了房價。稅收減免政策讓高收入者和高價住房投資者獲得了更大的好處，從而抑制了低價住房的投資和供應（Gurranetal，2018）。澳大利亞政府歷來比較關注從需求方面著手去解決可負擔性住房問題（Pawsonetal，2018）。這些政策在支持居民滿足居住需求方面發(fā)揮了重要作用，但在政府不干預市場租金且住房供應不足的情況下，居民為獲取有限房源的競爭變得更加激烈，也導致了房價和租金的不斷上漲。因此，為解決當前的住房可負擔性問題，緩解住房壓力，從供給側著手的、大規(guī)模的政府干預就顯得尤為必要。四政策創(chuàng)新和實踐為應對住房可負擔性下降問題，當前各級政府關注的核心就是如何通過政策激勵來擴大非政府部門和其他市場主體對可負擔性住房的供應，同時鼓勵更多金融機構支持并參與可負擔性住房的開發(fā)建設。基于此，他們嘗試了不同的策略和模式，包括產權和管理方式創(chuàng)新、金融創(chuàng)新、規(guī)劃激勵等。本部分將就其中的代表性模式進行介紹。（一）共有產權住房近些年來，共有產權住房項目在澳大利亞增長顯著，使其成為共有產權住房項目最發(fā)達的國家之一。作為一種創(chuàng)新型的住房政策，共有產權住房在住房可負擔性不斷下降和中低收入家庭渴望實現(xiàn)住房需求的雙重壓力下，為政府開辟了一條新的道路（Thomson，2013）。雖然規(guī)模不盡相同，澳大利亞的很多州（領地）都開展了共有產權住房的實踐。其中，南澳大利亞州的HomeStart項目和西澳大利亞州的KeyStart項目運轉最為成熟。表1澳大利亞各地區(qū)共有產權住房制度開展情況州/領地提供者共有產權住房產品西澳大利亞州KeystartHomeLoansAccessDisabilityHomeLoan

SharedStartHomeLoan

GoodStart

FirstStart

Restart

StepUpScheme南澳大利亞州HomeStartHomeStartLoan

BreakthroughLoan

EquityStartLoan北領地TerritoryHousingHOMESTARTNT維多利亞州VicUrban/BurbankHomes

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HomesVic昆士蘭州QueenslandDepartmentofHousingPathways塔斯馬尼亞州HousingTasmaniaHomeShare首都領地HousingACT和IMBLimitedHousingACT新南威爾士州尚無政策安排資料來源：基于Pinnegaretal（2010）補充整理。|Excel下載表1澳大利亞各地區(qū)共有產權住房制度開展情況1.定義共有產權住房指由兩個或兩個以上權力主體按份享有所有權的住房（Pinnegaretal，2010）。購房人可以和共有權人共同分擔購房成本。共有權人一般為住房保障機構，既可以是私營機構，非營利組織，也可以是政府的住房保障部門（Pinnegaretal，2009）。通常共有權人支付20%～25%的住房價值，但也可能負擔更多。作為回報，他們將享有一定份額的房產增值收益（或承擔相應比例的貶值損失）。在共有產權制度下，購房者的首付金額較少，甚至無須支付首付。共有產權住房有以下幾個優(yōu)勢：·與傳統(tǒng)的抵押貸款相比，共有產權住房可以通過減少首付和還本付息成本來增加購房人的可負擔能力；·它可以給按揭貸款放貸機構提供新的市場，并讓共有權人能夠不直接參與開發(fā)建設就能進行住房投資；·從政策角度來看，它讓中低收入家庭獲得了實現(xiàn)住房所有權的機會，還能撬動更多、更合適的可負擔性住房的供應。共有產權住房制度也存在風險，其可行性與優(yōu)勢取決于特定的金融和住房市場環(huán)境。相較于傳統(tǒng)的按揭貸款，共有產權住房制度更為復雜。購買人和共有人不能僅就購入住房時的成本分擔問題進行協(xié)定，他們還需對市場波動的各種情形下，各方保持所有權或進行所有權贖回時的情況進行周全的考慮，例如購買人和共有權人的權力義務、房產增值如何分配或損失如何分擔、是否可以增持、是否有政府資助、政府資助的前提條件是什么、政府資助份額如何保留和償付等等（Pinnegaretal，2009）。2.主要形式共有產權住房主要有兩種運作方式（圖7）。一種模式是“個人股權模式”（individualequitymodel）或稱“轉移模式”（transitionalmodel），這種模式下，購房人通過貸款承擔一定比例（通常是70%或更多的購房成本），而共有權人負擔剩余部分。澳大利亞的大部分共有產權住房屬于這種類型，通常由澳大利亞各州（領地）的政府機構來運作。在貸款期限內，購房人如果有能力就可以買入該住房更多比例的股權，直至完全獲得該住房的所有產權。在房屋出售或再融資的時候，共有產權人可以獲得他們相應份額的資金補償及一定比例的資產收益。這種模式的共有產權住房通常為特定類型的住房，如新房或處在某些區(qū)位的住房（Pinnegaretal，2009；Pinnegaretal，2010；Wieseletal，2017）。另一種模式被稱為“社區(qū)股權模式”（communityequitymodel），或“持續(xù)模式”（continuingmodel）。這種模式下，購房人在共有權人的資助下購買住房。共有權人通常為非營利組織或住房管理部門。共有權人將持有較大比例的住房的所有權，并將持續(xù)擁有該住房收益所得。由于這種模式主要是用來資助中低收入者的，所以購房人需滿足一定的收入要求。當購房人（實際的住房持有人）打算出售該房產的時候，任何房產的增值收益都要按照事先約定好的計算規(guī)則來確定，而不是由公開市場價格來決定。比如，購房人只能獲得住房實際增值收益的25%。這樣做的原因是，避免共有權人前期的補貼在房屋再出售時被消散。共有權人持續(xù)的所有權份額確保了這些住房在將來再出售給其他中低收入購房者時也還是可負擔的（Pinnegaretal，2009；Pinnegaretal，2010；Wieseletal，2017）。圖7共有產權住房形式劃分這兩種模式代表了兩種對立的政策目標：·幫助購房者步入購房者序列，并通過不斷購買所有權份額最終實現(xiàn)完整的住房所有權；·保留政府（或機構投資者）的所有權份額，永久性的持有這些有限的住房資源。不同的政策目標決定了政府和其他共有權人在提供住房時的策略。受澳大利亞注重完整住房所有權傳統(tǒng)的影響，“個人股權模式”更受市場歡迎，也占據(jù)更大比重。3.地方實踐在南澳大利亞州，HomeStart是向市場提供共有產權住房的法定機構，其職責是幫助中低收入家庭實現(xiàn)住房所有權，并向其提供低首付的抵押貸款。自1989年成立以來，HomeStart已經幫助6.6萬戶家庭（其中3.6萬戶為首次置業(yè)者）實現(xiàn)了住房夢。僅在2014～2015年間，它就資助了1360戶家庭（Wieseletal，2017）。HomeStart是一家商業(yè)性質的政府機構，通過經營為州政府賺取收益。2014～2015年，它為州政府創(chuàng)造財政收入4070萬澳元（Thomson，2013；Wieseletal，2017）。西澳大利亞州的Keystart創(chuàng)始于1995年，是由西澳大利亞州住房管理部全資擁有的一家非上市企業(yè)，向不同類型的家庭提供各式各樣的共有產權住房貸款。AccessDisability家庭貸款是其早期向永久性的殘障人士或照顧殘障人士的監(jiān)護人提供的一種資助性質的共有產權貸款產品。自2010年起，作為增加可負擔性住房供應工作的一部分，州住房管理部及其附屬的Keystart開始向普通中低收入家庭提供貸款，被稱作SharedStart家庭貸款。州住房管理部以“批發(fā)價”向住宅開發(fā)者成批購買新建住房。政府購買住房的實際成本與市場價格之間的差價就成為政府的股權份額。隨后，這些已購買的住房將通過SharedStart貸款項目進行出售，或者被用作“全國租賃住房可負擔性計劃”的住房儲備。由于政府僅持有一定股權份額而不賺取差價，購房人僅需設法支付住房市場價格的80%。這一政策創(chuàng)新使得政府能夠批量供應可負擔性住房而不用產生額外費用。所有通過這一政策安排建設的住房，其價格都處在較低水平（Thomson，2013；Wieseletal，2017）。其他比較有特點的共有產權住房項目包括：由維多利亞州HousingChoicesAustralia公司經營的混合股權項目（MixedEquityProgram），由首都領地（ACT）個體商人發(fā)起的旨在資助智障人士的混居共有產權住房項目——ProjectIndependence，以及在維多利亞州的以私人股份公司形式運作的共居共有產權項目——SingletonEquityHousingLimited。（二）全國住房金融投資公司全國住房金融投資公司（NationalHousingFinanceandInvestmentCorporation，簡稱NHFIC）于2018年7月成立，其主要職責是為可負擔性住房投資者提供低成本的長期貸款，旨在推動機構投資者加大對保障性住房的建設，并通過提升規(guī)模和配套機制來改善融資情況。它有兩大功能：可負擔性住房債券聚合器和支持全國住房基礎設施建設（Kraatzetal，2015；Raynoretal，2017）。NHFIC將向登記在冊的社區(qū)住房供應者（communityhousingproviders，簡稱CHP）提供金融支持以強化他們的融資和管理能力。為了增加全國的可負擔性住房存量，其債券聚合器功能將聚合各社區(qū)住房供應者的貸款需求，并向機構投資者發(fā)行債券以融得低成本的資金（Gurranetal，2018）。所以NHFIC的職責之一就是對社區(qū)住房供應者的融資進行評估和集中處理。據(jù)估計，相較各社區(qū)住房供應者單獨融資，NHFIC的融資成本更低。更為重要的是，NHFIC將會持續(xù)得到政府的支持和擔保。NHFIC委員會在聚合各住房供應者的貸款需求時，主要考察該項貸款的需求和目的、住房供應者的信用等級、貸款項目的投資回報及融資成本、是否可從公開市場融得資金，以及該項貸款能否與其他政府資金形成互補（NHFIC，2019）。NHFIC委員會可向聚合債券撥付1.5億澳元的儲備金以促使其順利發(fā)行。這些儲備金能夠在債券首期發(fā)行前，為住房供應者提供有力的資金支持（Randolphetal，2018）。在支持住房基礎設施建設方面，政府承諾提供為期5年、總額為10億澳元的資金來幫助符合條件的項目建設與住房相關的基礎設施。其資助形式將包括貸款、股權投資、資金補貼等。這些項目包括新建或升級基礎設施及服務，包括自來水供應、污水處理、電力、交通、土地環(huán)境修復等（NHFIC，2019）。NHFIC不會直接資助住房建設以及社區(qū)設施建設，如公園和圖書館等。NHFIC將與地方政府、各州（領地）政府、政府持有的公司，以及登記在冊的社區(qū)住房供應者開展合作，并向他們提供貸款以支持住宅相關的基礎設施建設。這些項目的申請者需要向NHFIC委員會闡明如果沒有NHFIC的支持這些項目將很難展開，且這些項目的建成將極大地促進和增加住房供應（NHFIC，2019）。鑒于并非所有的機構投資者都愿意或有能力投資保障性住房。因此，成立NHFIC對協(xié)調融資模式為機構投資者提供資金支持來說至關重要。通過集中處理，NHFIC的融資模式可大大提高融資效率。但如果在政府監(jiān)管缺失的情況下，NHFIC就有可能像“全國租賃住房可負擔性計劃（NRAS）”一樣淪為項目協(xié)調者，僅承擔幫助吸引投資的角色（Gurranetal，2018；Randolphetal，2018）。與NRAS一樣，NHFIC機制需要政府進行擔保。在增加“保障性/可負擔性住房”供應的過程中，租戶的信用風險難以衡量，若沒有政府擔保，市場主體將會產生顧慮從而影響他們參與的積極性（Martinetal，2016）。（三）規(guī)劃激勵通過實踐，澳大利亞政府發(fā)現(xiàn)大部分的供給側激勵政策所需資金量都比較大，因為政府需要直接投資興建住房或為其他住房供應者提供資金或貸款支持，而運用規(guī)劃手段的成本則相對很低（Randolphetal，2018）。因此，諸如開發(fā)密度激勵（densitybonuses）、包容性分區(qū)規(guī)劃（inclusionaryzoning）等規(guī)劃激勵手段在澳大利亞變得越來越普遍（Breen，2018；Kraatzetal，2015），尤其是當城市更新逐漸成為當前的工作重心之后，創(chuàng)新性的政策激勵和支持對可負擔性住房的供應變得越來越重要（Kraatzetal，2015；Randolphetal，2018）。包容性分區(qū)規(guī)劃是一種低成本的增加可負擔性住房供應的手段。南澳大利亞州和西澳大利亞州都采取了這一政策手段。這些增加可負擔性住房供應的政策覆蓋了小到宗地大到區(qū)塊的各種住宅開發(fā)項目（Gurranetal，2018）。這有點類似于中國的保障性住房配建模式。例如在南澳大利亞州，政府規(guī)定所有新建的住宅項目內必須包含不低于15%的可負擔性住房。西澳大利亞州采取了相似的政策要求，但僅限于政府主導的開發(fā)項目和在政府土地上開發(fā)的項目。在實踐中，政府之所以能夠對這些宗地設定規(guī)劃條件，往往是因為他們就是土地的所有人；換句話說，政府很難以規(guī)劃管理者的身份去要求所有的住宅開發(fā)用地都滿足這些附加條件。一些宗地之所以被設定了規(guī)劃條件，是因為開發(fā)商從政府那里獲得了地價優(yōu)惠。因此，在進行這類政策實踐時，也需將土地獲得成本參考進來以從整體上考量某一項目的財務可行性（Randolphetal，2018）。2005～2015年間，南澳大利亞州通過包容性分區(qū)規(guī)劃共向市場提供了5485套可負擔性租賃住房和低價位購買性住房，占據(jù)整個州住房供應量的17%（Gurranetal，2018）。規(guī)劃激勵（planningbonuses），或稱可選擇性規(guī)劃讓步（optionalplanningconcessions）是一種類似于包容性分區(qū)規(guī)劃的激勵措施（Gurranetal，2018）。所不同的是，如果開發(fā)者能夠增加可負擔性住房的比例，規(guī)劃激勵政策會給他們提供更多的選擇：調整規(guī)劃限制以提高開發(fā)收益（調整建筑限高和密度限制等），做出規(guī)劃讓步以降低開發(fā)成本（降低最低停車位數(shù)量標準等），或減少規(guī)劃審批次數(shù)以降低持有成本（Randolphetal，2018）。2009年新南威爾士州的一項規(guī)劃激勵政策向悉尼市提供了約2000套可負擔性租賃住房，但這尚未占到當年該市住房總供應量的1%。但一些規(guī)劃讓步項目，包括允許更多更低成本的住房開發(fā)，例如附屬住房（祖母房）和寄宿公寓（小型租賃型公寓，面積約12平方米）的開發(fā)，卻帶來了很好的市場供應（共建成約11000套附屬住房和2280套寄宿公寓）（Gurranetal，2018）。（四）退休人群“大房換小房”計劃退休人群“大房換小房”計劃（downsizingcontributionsintosuperannuation）于2018年7月開始實施，旨在通過放寬2016～2017年財政預算案中的稅后養(yǎng)老金供款（non-concessionalcontribution）規(guī)定，鼓勵澳大利亞老年群體實現(xiàn)“大房換小房”（downsizing），進而增加可負擔性住房的供應（Dixon，2018）。通俗而言，澳大利亞老年群體今后可直接將“大房換小房”的收益以“稅后供款”的形式存入養(yǎng)老金賬戶。這種激