中國城市居民最低生活保障工作報(bào)告:現(xiàn)狀與發(fā)展

1997年9月國務(wù)院《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發(fā)1997［1997］29號）下發(fā)后，民政部和各地政府進(jìn)行了認(rèn)真貫徹和落實(shí)，特別在1998年工作中，進(jìn)一步加強(qiáng)了對城市居民最低生活保障制度建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，采取切實(shí)措施，促進(jìn)了這項(xiàng)工作在全國快速健康地發(fā)展。一、城市居民最低生活保障工作的開展情況（一）加大工作力度，在全國推進(jìn)建立城市居民最低生活保障制度為積極貫徹國務(wù)院《通知》精神，加快建立城市居民最低生活保障制度，民政部于1997年11月在廣東召開會議，掌握各地工作進(jìn)展情況，交流經(jīng)驗(yàn)，探討問題，具體部署建立城市居民最低生活保障制度的工作任務(wù)。在1997年12月召開的全國民政廳局長會議上，民政部決定繼續(xù)把建立健全城市居民最低生活保障制度作為重點(diǎn)工作之一，要求1998年在全國所有地級以上城市、三分之二的縣級市和一半左右縣的人民政府所在鎮(zhèn)建立最低生活保障制度。各地黨政領(lǐng)導(dǎo)對建立城市居民最低生活保障制度高度重視，擺上了重要的議事日程，作為事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的頭等大事去抓。廣東、吉林、河北等許多省（區(qū)、市）把建立城市居民最低生活保障制度作為“黨政一把手工程”，省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)和民政廳長親自抓，層層建立工作目標(biāo)責(zé)任制，推進(jìn)了工作的快速發(fā)展。到1998年底，全國668座城市中的584座城市、1693個(gè)縣中的1035個(gè)縣政府所在鎮(zhèn)建立了城市居民最低生活保障制度，覆蓋面分別為87.4%和61%。全國所有直轄市、計(jì)劃單列市和地級市以及81%的縣級市都建立了城市居民最低生活保障制度，北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、山東、福建、安徽、河南、廣東、廣西、吉林、遼寧、甘肅、青海等16?。▍^(qū)、市）已經(jīng)普及了這項(xiàng)制度。國務(wù)院確定的1998年工作目標(biāo)已如期實(shí)現(xiàn)。從實(shí)施的效果看，全國納入城市居民最低生活保障的對象已達(dá)233.7萬人，其中在一些大中城市，“三無”對象已成為少數(shù)，在職、下崗、失業(yè)、退休人員中的困難人員占了絕大多數(shù)。從分布情況看，中東部較發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市已實(shí)施最低生活保障的人數(shù)相對多于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。保障標(biāo)準(zhǔn)一般是各地按照當(dāng)?shù)鼗旧畋匦杵焚M(fèi)用和財(cái)政承受能力等因素確定的，少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市保障標(biāo)準(zhǔn)定在月人均200元至250元，大部分城市的保障標(biāo)準(zhǔn)在100多元，一些中西部貧困地區(qū)的城市和縣政府所在鎮(zhèn)保障標(biāo)準(zhǔn)低于100元，最低的為70元。同時(shí)各地依據(jù)當(dāng)?shù)厣畋匦杵返膬r(jià)格變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對保障標(biāo)準(zhǔn)適時(shí)進(jìn)行了調(diào)整，如北京市已由1996年的170元調(diào)整到1998的200元。各地按保障標(biāo)準(zhǔn)與保障對象實(shí)際收入的差額給予救濟(jì)，基本上保障了城市困難居民的最低生活需求。各地普遍將保障資金列入各級財(cái)政預(yù)算，資金來源一般能夠得到保證。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國已建立城市居民最低生活保障制度的地方，1998年財(cái)政預(yù)算資金總額為16億元，實(shí)際支出保障資金12億元。為保證本行政區(qū)域內(nèi)欠發(fā)達(dá)市（縣）建立城市居民最低生活保障制度，并解決省屬企業(yè)困難職工的最低生活保障問題，河北、山西、遼寧、黑龍江、江蘇、福建、湖南、云南、甘肅、青海等省財(cái)政還拿出專款用于省內(nèi)調(diào)劑，有力地推動了建制工作。（二）積極開展調(diào)查研究，探索城市社會救濟(jì)工作的具體措施為推進(jìn)工作，民政部加強(qiáng)了對城市居民最低生活保障工作的指導(dǎo)，積極開展調(diào)查研究，探索不同類型地區(qū)開展城市社會救濟(jì)工作的具體思路，重點(diǎn)解決中西部開展城市居民最低生活保障工作的方法。按照從大城市起步的工作順序，1998年上半年，民政部組織了對上海、北京、天津、重慶等四個(gè)直轄市的大型調(diào)研活動，在上?，F(xiàn)場參觀學(xué)習(xí)并召開了座談會，總結(jié)了上海市改進(jìn)城市基層管理體制、建立社會救濟(jì)工作網(wǎng)絡(luò)、采取多種形式救助城市貧困居民的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，研究了大城市貧困人口救濟(jì)的工作方法和思路，取得了很好的效果。此后，民政部又派出工作組對湖北、河南、吉林、山西、陜西、四川等中西部省份進(jìn)行了有針對性的調(diào)研。1998年10月在長春召開的全國救災(zāi)救濟(jì)工作會議上，重點(diǎn)研究了中西部地區(qū)建立城市居民最低生活保障制度的工作難點(diǎn)及對策，要求加快建立最低生活保障制度的步伐。調(diào)查組深入到企業(yè)，深入到街道、居委會和貧困居民的家中，掌握城鎮(zhèn)貧困人口實(shí)際狀況和基層社會救濟(jì)制度運(yùn)行情況，認(rèn)真研究解決城市貧困人口救濟(jì)的具體方針和政策。（三）總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)最低生活保障制度向規(guī)范化和科學(xué)化發(fā)展民政部對各地開展城市居民最低生活保障工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了認(rèn)真總結(jié)。各地經(jīng)驗(yàn)表明，通過實(shí)施城市居民最低生活保障制度，科學(xué)制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，將所有家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的貧困居民都納入保障范圍，是解決城市貧困問題的根本途徑；通過實(shí)施城市居民最低生活保障制度，對各種類型的貧困人口進(jìn)行分類救濟(jì)，確保救濟(jì)對象的覆蓋面，是保證貧困人口基本生活的有效方法；通過實(shí)施城市居民最低生活保障制度，建立和完善基層社會救濟(jì)管理體制和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，對貧困居民給予統(tǒng)一救助，是建立有中國特色的社會救濟(jì)制度的組織保證。為促進(jìn)城市居民最低生活保障制度的科學(xué)化和規(guī)范化，民政部要求各地嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院《通知》的各項(xiàng)規(guī)定，對不合理的做法及時(shí)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。例如，一些地方片面強(qiáng)調(diào)“不養(yǎng)懶漢”，把凡屬就業(yè)年齡的健康人口一律視為已領(lǐng)取最低工資，從而將一些就業(yè)無門的困難人口排斥在外的做法，我們進(jìn)行了及時(shí)糾正。同時(shí)，民政部還要求各地完善操作程序，實(shí)行規(guī)范化管理，在有條件的地方要采用計(jì)算機(jī)進(jìn)行管理，以提高社會救濟(jì)的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。為此，民政部已組織有關(guān)專家，研究開發(fā)了城市居民最低生活保障制度管理系統(tǒng)軟件，準(zhǔn)備逐步推廣，最后實(shí)行全國聯(lián)網(wǎng)。（四）建立健全各項(xiàng)法規(guī)制度，加快法制建設(shè)步伐隨著城市居民最低生活保障制度的迅速普及，法制建設(shè)任務(wù)日益緊迫。1998年，民政部組織起草了《城市居民最低生活保障條例》，經(jīng)專家學(xué)者論證和有關(guān)部門反復(fù)修改定稿后，已正式上報(bào)國務(wù)院審定。同時(shí)，民政部還加快了《社會救濟(jì)法》的修改完善工作。各地把法制建設(shè)作為城市居民最低生活保障工作的核心，基本做到制度建立和法制建設(shè)同步進(jìn)行。凡已建立這項(xiàng)制度的市、縣，當(dāng)?shù)卣C布了《實(shí)施辦法》和細(xì)則，對保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)的制定與調(diào)整、資金來源、保障金申領(lǐng)程序和組織原則等做了規(guī)定，提高了制度的約束性和權(quán)威性。上海等地還頒布了《社會救助辦法》，作為本地實(shí)施最低生活保障制度的基本行政法規(guī)。（五）切實(shí)幫助貧困人口，構(gòu)筑社會“最后一道安全網(wǎng)”城市居民最低生活保障制度的廣泛實(shí)施，為城市貧困居民構(gòu)筑了一道安全網(wǎng)，使城市居民的基本生活得到了有力的保障。尤其是將大量在職、下崗、失業(yè)和退休人員中的貧困人員家庭納入最低生活保障范圍后，既消除了社會不安定因素，也在一定程度上配合了中央解決國有企業(yè)下崗職工基本生活保障的重大決策，為深化經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是國有企業(yè)改革創(chuàng)造了有利的社會環(huán)境。很多貧困居民在領(lǐng)到救濟(jì)金之后十分激動，對黨和政府的感激之情溢于言表，盛贊這是“民心工程”、“凝聚力工程”。二、存在的主要問題城市居民最低生活保障工作中存在的問題主要有以下幾點(diǎn)：（一）由于其它保障措施未完全落實(shí)，給最低生活保障制度的實(shí)施造成困難盡管民政部門對符合最低生活保障條件的困難職工均給予了最低生活保障，但仍有部分困難企業(yè)職工生活貧困卻不能得到最低生活保障。原因在于，按國務(wù)院《通知》規(guī)定，必須是在職人員領(lǐng)取工資或最低工資，退休人員領(lǐng)取退休金或養(yǎng)老金，下崗人員領(lǐng)取基本生活費(fèi)后，家庭人均收入仍低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的職工才能得到最低生活保障。因此，各地民政部門在具體實(shí)施中，普遍對有單位的人員先一律按其已領(lǐng)到最低工資、退休費(fèi)（養(yǎng)老金）或基本生活費(fèi)計(jì)算其家庭收入，而后再對其中符合條件的按標(biāo)準(zhǔn)給予救濟(jì)。在實(shí)際執(zhí)行過程中，有部分困難職工因各種原因并未領(lǐng)到或足額領(lǐng)到應(yīng)得的工資或最低工資、退休金（養(yǎng)老金）或下崗職工基本生活費(fèi)，由此造成生活困難。城市居民最低生活保障制度是銜接于養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)和國有企業(yè)下崗職工基本生活保障之后一項(xiàng)保障措施。由于上面的保障措施未完全落實(shí)，給民政部門實(shí)施最低生活保障造成困難。（二）中直企業(yè)困難職工最低生活保障經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)在一些老工業(yè)基地和中央直屬企業(yè)集中的地方，由于所需救濟(jì)的人數(shù)和資金數(shù)量較大，當(dāng)?shù)卣毡楸硎緹o力負(fù)擔(dān)。根據(jù)各省（區(qū)、市）對本地中央直屬企業(yè)困難職工的調(diào)查摸底和測算，各地中直企業(yè)困難職工收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的人數(shù)163.23萬人，對這些人實(shí)施最低生活保障共需經(jīng)費(fèi)10.12億元，而1998年地方財(cái)政用于這部分人員的保障資金僅4554.71萬元，中直企業(yè)困難職工僅有7萬余人得到最低生活保障，絕大多數(shù)尚無著落。（三）中西部地區(qū)開展城市居民最低生活保障工作難度大、進(jìn)展慢中西部地區(qū)由于貧困居民人數(shù)多、所需保障資金數(shù)額較大、地方財(cái)政緊張等原因，建立和實(shí)施城市居民最低生活保障工作相對難度較大、進(jìn)展較慢。在湖南、江西、寧夏、陜西、云南、貴州、四川、重慶、西藏等中西部省（區(qū)、市），還有不少市（縣）未建立城市居民最低生活保障制度，且靠其自身財(cái)力難以落實(shí)最低生活保障資金。根據(jù)對中西部596個(gè)市（縣）調(diào)查和測算，保障標(biāo)準(zhǔn)在每月80元至110元之間，應(yīng)保障人數(shù)71萬人，年需保障資金4.31億元，當(dāng)?shù)卣畠H能承擔(dān)1.93億元，尚有2.38億元的保障資金缺口。同時(shí)，這些地區(qū)有些市（縣）盡管已建立了城市居民最低生活保障制度，但由于地方財(cái)政困難，尚存在保障標(biāo)準(zhǔn)偏低、保障面偏小的問題。如寧夏石嘴山市測算的保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為120元，應(yīng)有保障對象1萬多人，但實(shí)際保障標(biāo)準(zhǔn)定為100元，落實(shí)保障對象僅2140人；又如成都市僅保障了國務(wù)院《通知》規(guī)定的第一類人員4365人，而按該市民政、財(cái)政、勞動、工會等部門的1998年4月的調(diào)查，全市尚有2萬多有單位的困難人員應(yīng)享受最低生活保障，每年需增加保障資金1000多萬元，但市政府因所需資金太多未予批準(zhǔn)。根據(jù)除上海、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)以外的22個(gè)?。▍^(qū)、市）的調(diào)查，已建立城市居民最低生活保障制度的市（縣），測算的保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為90元至150元，實(shí)際執(zhí)行的保障標(biāo)準(zhǔn)在70元至120元之間；應(yīng)保障的人數(shù)260萬人，實(shí)際得到保障的僅有91萬人；所需要的保障資金總額應(yīng)為14億元，實(shí)際只落實(shí)5億元。如按實(shí)際測算標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，這22個(gè)?。▍^(qū)、市）尚有168.8萬人未進(jìn)入最低生活保障網(wǎng)。三、今后工作思路下步工作思路是：全面普及城市居民最低生活保障制度，科學(xué)制定保障標(biāo)準(zhǔn)，確保最低生活保障應(yīng)有的覆蓋面，完善各項(xiàng)法規(guī)制度和管理程序，提高保障水平。（一）采取必要的工作措施，確保1999年底前全面普及城市居民最低生活保障制度1999年建立城市居民最低生活保障制度的工作已進(jìn)入最后攻堅(jiān)階段，民政部將進(jìn)一步加大對各地，尤其是中西部地區(qū)的工作指導(dǎo)力度，加強(qiáng)調(diào)查研究、檢查督促和宣傳工作，增強(qiáng)各地對建立城市居民最低生活保障制度的緊迫感和責(zé)任感，消除中西部地區(qū)在籌集保障資金等方面的畏難情緒?？偨Y(jié)各地建立城市居民最低生活保障制度過程中的成功經(jīng)驗(yàn)，樹立一批工作典型，研究探索不同類型地區(qū)實(shí)施城市居民最低生活保障制度的有效方法，促進(jìn)這項(xiàng)工作在中西部地區(qū)的快速發(fā)展，確保在1999年底前，實(shí)現(xiàn)在全國所有城市和縣人民政府所在鎮(zhèn)建立城市居民最低生活保障制度的工作目標(biāo)。（二）科學(xué)制定保障標(biāo)準(zhǔn)，合理籌集保障資金，確保最低生活保障制度的覆蓋面為保證城市居民最低生活保障制度的順利建立和健康實(shí)施，要求各地在制定保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)仍要堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)起步的原則，發(fā)達(dá)地區(qū)在財(cái)力充足的情況下上調(diào)保障標(biāo)準(zhǔn)要適度，不能搞盲目攀比，欠發(fā)達(dá)地區(qū)要依據(jù)溫飽線制定保障標(biāo)準(zhǔn)。為確保制度的覆蓋面，要求各地嚴(yán)格按國務(wù)院《通知》規(guī)定，采取切實(shí)措施把符合最低生活保障條件的居民全部納入最低生活保障網(wǎng)。要把保障的重點(diǎn)放在下崗職工和失業(yè)人員身上，使符合條件的人員及時(shí)得到保障，解除其后顧之憂。為解決中西部地區(qū)在籌集最低生活保障資金時(shí)遇到的困難，首先要求各地高度重視并加大財(cái)政投入，切實(shí)將最低生活保障經(jīng)費(fèi)列入地方財(cái)政預(yù)算，同時(shí)建議：在中央對中西部地區(qū)實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，根據(jù)各地財(cái)政困難狀況和最低生活保障資金的需求，適當(dāng)增加其轉(zhuǎn)移支付的基數(shù)，并明確用于城市居民最低生活保障的經(jīng)費(fèi)額度，建立專戶，以使資金落到實(shí)處。對各地中直企業(yè)困難職工最低生活保障所需經(jīng)費(fèi)，建議由中央和地方按一定比例共同負(fù)擔(dān)。（三）完善各項(xiàng)法規(guī)制度，加快城市居民最低生活保障的法制化建設(shè)為使城市居民最低生活保障制度進(jìn)一步發(fā)揮實(shí)效，民政部將進(jìn)一步規(guī)范和完善各項(xiàng)法規(guī)制度，加快法制化建設(shè)步伐。民政部起草的《城市居民最低生活保障條例》，已上報(bào)國務(wù)院審定。部里將加強(qiáng)與國務(wù)院法制辦、國辦秘書局的聯(lián)系，積極做好條例出臺過程中的有關(guān)配合和條例出臺后實(shí)施的準(zhǔn)備工作。與此同時(shí)，也將要求各地進(jìn)一步建立健全各項(xiàng)法規(guī)制度，使管理工作沿著規(guī)范化、制度化方向健康發(fā)展。此外，《社會救濟(jì)法》的修改、完善工作也將加緊進(jìn)行。（四）建立健全基層社會救濟(jì)機(jī)構(gòu)，實(shí)行規(guī)范化管理，努力提高保障水平工作中，將大力推廣一些地方在下崗職工中招聘基層管理人員的經(jīng)驗(yàn)和做法，將那些責(zé)任心強(qiáng)、文化水平較高的中青年下崗人員充實(shí)到街道和居委會工作，改變基層工作人員年齡結(jié)構(gòu)老化、文化水平不高的狀況。加強(qiáng)街道、居委會同