公共管理11的學(xué)習(xí)課件第1頁/共27頁案例導(dǎo)入:

韓國公共企業(yè)民營化導(dǎo)致大罷工韓國鐵路電力工人罷工使交通受阻第1頁/共26頁第2頁/共27頁在金大中政府上臺初期，韓國有155個(gè)大大小小的“公共企業(yè)”。其中政府部門出資在50%以上的有13個(gè)。公共企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)人由政府主管機(jī)關(guān)任命并在財(cái)務(wù)計(jì)劃等方面接受政府部門的監(jiān)督。推進(jìn)公共企業(yè)（或稱“國有企業(yè)”）的民營化（或稱“私有化”）一向是韓國政府推進(jìn)改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容之一。韓國政府動用了包括賣股份、賣資產(chǎn)、賣產(chǎn)業(yè)等一切可以動用的手段對公共企業(yè)進(jìn)行了處理。對于那些非上市的企業(yè)則采取拍賣的辦法，能賣掉的全賣掉，不僅賣給了本國人，也賣給了外國人。到2002年初為止，上述13個(gè)主要公共企業(yè)中，已經(jīng)有包括浦項(xiàng)制鐵在內(nèi)的6個(gè)處理完畢，有5個(gè)正在進(jìn)行中，所余兩個(gè)，一個(gè)是全國電力，一個(gè)是鐵道廳，其民營化的措施受到該部門勞動組合的抵制，處在無法進(jìn)行當(dāng)中。

第2頁/共26頁第3頁/共27頁這些公共企業(yè)具有公益的性質(zhì)，國家投入的資金較多。但有相當(dāng)多的公共企業(yè)的經(jīng)營狀況不盡如人意。拿鐵路的經(jīng)營來說，年復(fù)一年的虧損經(jīng)營已經(jīng)使企業(yè)的赤字象雪球一樣越滾越大，如今累計(jì)負(fù)債已高達(dá)1萬5000億韓元（相當(dāng)12億美元），成為韓國財(cái)政的一大負(fù)擔(dān)。在金大中政府看來，對鐵路部門實(shí)行民營化管理是改善鐵路經(jīng)營，提高鐵路競爭能力，減少政府財(cái)政支出的唯一出路。在這一點(diǎn)上，韓國朝野雙方的意見接近，且得到了輿論界的支持。但是民營化的推進(jìn),卻引來了韓國鐵路、電力公共企業(yè)部門近萬名員工的聯(lián)合罷工，要求政府撤銷民營化、縮短工時(shí)、提高工資并改善職工的福利。鐵路和電力作為國家的骨干企業(yè)，直接涉及國民的切身利益。連續(xù)兩天的罷工已經(jīng)給韓國的經(jīng)濟(jì)造成相當(dāng)損失。全國鐵路列車70%停運(yùn)，給忙于上下班的職工造成了極大的不便，平時(shí)每隔4分鐘就運(yùn)行一次的國鐵，如今過了20多分鐘也不來一列。下了班的人們?yōu)榱嗽琰c(diǎn)回家，提前一個(gè)多小時(shí)趕到地鐵，但無論如何也打不開已經(jīng)塞滿了人的車廂門。地鐵站里擠滿了焦急的人群，想出去乘坐公共汽車的人也沒有任何辦法走脫；韓國貨物運(yùn)輸量鐵路大約占50%，近日漢城附近有1/3的鐵路車站參加罷工，車站內(nèi)的集裝箱已經(jīng)堆積如山，往日繁忙的景象蕩然無存，一些重要的貨物不得不改由海路運(yùn)送。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅25日一天，鐵路的收入就比平時(shí)減少了28億多萬韓元。鐵路和電力兩勞動組合發(fā)起的這次罷工，主要是針對政府對鐵路、電力等公共部門的企業(yè)采取民營化措施而來的，而韓國政府恰恰在這一點(diǎn)上不作讓步，堅(jiān)持要在年底之前完成所有大型公共企業(yè)的民營化。第3頁/共26頁第4頁/共27頁導(dǎo)言公共企業(yè)是公共部門管理的組成部分，其理由是：第一，公共企業(yè)對于關(guān)乎政府活動范圍的爭論特別重要，并且公共企業(yè)民營化的爭論與結(jié)果對整個(gè)公共部門蘊(yùn)含著重要的意義。第二，相對于其他公共部門而言，公共企業(yè)造就了特殊的管理問題，最值得注意的就是對這種以贏利為目標(biāo)的政府組織的控制與責(zé)任問題。第4頁/共26頁第5頁/共27頁導(dǎo)言在20世紀(jì)80年代，公共企業(yè)成為公共部門削減規(guī)模的首要目標(biāo),其理由是:第一、政府活動應(yīng)有合理的限度，角色應(yīng)適當(dāng)?shù)诙?、公共企業(yè)的責(zé)任和控制問題第5頁/共26頁第6頁/共27頁建立公共企業(yè)的理由里斯認(rèn)為，公共企業(yè)存在的理由有以下四點(diǎn)：1，“糾正”市場失靈；2，改變經(jīng)濟(jì)中的支付結(jié)構(gòu)；3，推動中央集權(quán)的長期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃；4，經(jīng)濟(jì)性質(zhì)由資本主義轉(zhuǎn)為社會主義。第6頁/共26頁第7頁/共27頁國有企業(yè)的地位在世界各國公共管理的實(shí)際中，國有企業(yè)往往作為政府公共政策的主要實(shí)施主體承擔(dān)了大量具體性的公共管理方面的任務(wù)和責(zé)任，尤其在自然壟斷性行業(yè)或戰(zhàn)略性行業(yè)，國有企業(yè)扮演著公共管理重要主體和公共服務(wù)主要供給者的角色。第7頁/共26頁第8頁/共27頁公共企業(yè)的類型1，公用事業(yè)（供水、排水、電力、天然氣供應(yīng)、電信等）2，陸上運(yùn)輸與郵政服務(wù)3，競爭性環(huán)境中的企業(yè)（銀行、保險(xiǎn)公司、航空公司、石油公司等）4，管制機(jī)構(gòu)（強(qiáng)制性收購或強(qiáng)制性購買）第8頁/共26頁第9頁/共27頁造成國有企業(yè)弊端的原因1,世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，由于經(jīng)營目標(biāo)的多重性，國有企業(yè)經(jīng)營效率低下已幾乎成了一種通病，究其根源則主要源于國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題及由此而決定的國營企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制問題。2,產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰第一，政企不分。

第二，多頭管理。3,經(jīng)營責(zé)任難落實(shí)產(chǎn)權(quán)不明晰更為嚴(yán)重的后果是很難找到國有資產(chǎn)經(jīng)營成果的負(fù)責(zé)人。因此，產(chǎn)權(quán)不明晰是與經(jīng)營責(zé)任難落實(shí)緊密相聯(lián)的。從政府系統(tǒng)來看，爭當(dāng)國有財(cái)產(chǎn)主人的單位和官員都不少，但能夠?qū)ζ浣?jīng)營成果承擔(dān)經(jīng)營責(zé)任者卻很難找。產(chǎn)權(quán)不明晰和經(jīng)營責(zé)任難落實(shí)，集中反映了國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的矛盾，并且由此派生出其他種種問題和弊端。這就使得世界各國的國有企業(yè)都程度不同地面臨著變革的要求。西方各國在20世紀(jì)70年代末80年代初，相繼大規(guī)模地對國有企業(yè)進(jìn)行不同形式的改造和調(diào)整。第9頁/共26頁第10頁/共27頁關(guān)于民營化的爭論“民營化”--從整體上減少政府的介入，如減少生產(chǎn)、供給、補(bǔ)貼、管制，或這四種工具的任意組合。斯蒂爾和希爾德認(rèn)為，民營化可以通過下列途徑實(shí)現(xiàn)：收費(fèi)；簽約外包；非國有化和減負(fù)；自由化杰克遜和普萊斯認(rèn)為，構(gòu)成民營化定義的一系列活動包括：出售公共資產(chǎn)；放松管制；開放國家壟斷行業(yè)引入更多的競爭；簽約外包；由私營部門提供公共服務(wù)；使用公共部門與私營部門財(cái)政經(jīng)費(fèi)的聯(lián)合資本計(jì)劃；減少補(bǔ)貼或引進(jìn)使用者付費(fèi)機(jī)制第10頁/共26頁第11頁/共27頁公共企業(yè)民營化的主要論據(jù)首先，經(jīng)濟(jì)論據(jù)；其次，管理與效率的論據(jù)；第三，政府在社會中扮演何種角色的意識形態(tài)意義上的論據(jù)。第11頁/共26頁第12頁/共27頁民營化的經(jīng)濟(jì)論據(jù)競爭性市場理論減少交叉補(bǔ)貼減少政府借貸第12頁/共26頁第13頁/共27頁民營化的經(jīng)濟(jì)論據(jù)1--競爭性市場理論支持方：利用出售公共企業(yè)的收入，減少稅收；促使企業(yè)在市場力量和競爭環(huán)境之中活動；縮減政府支出和減少政府在經(jīng)濟(jì)中的占有份額。另外，民營化還可減少國內(nèi)外公共部門的借貸需求計(jì)劃（PSBR）。反對方：民營化會造成壟斷問題，新的私人壟斷企業(yè)可能會利用其手中的權(quán)力抬高價(jià)格或減少服務(wù)，使消費(fèi)者蒙受損失。第13頁/共26頁第14頁/共27頁民營化的經(jīng)濟(jì)論據(jù)1--競爭性市場理論促進(jìn)競爭是民營化方案具有吸引力的理由之一。從理論上講，競爭對于有效地生產(chǎn)與定價(jià)具有強(qiáng)有力的激勵(lì)作用。公共企業(yè)有效地參與市場競爭也會減少對詳盡的、無孔不入的、成本高昂的政府控制與監(jiān)督機(jī)制的需求。出售企業(yè)或者放松管制以允許競爭者進(jìn)入都可以引入競爭。但只有當(dāng)一個(gè)企業(yè)已經(jīng)處于競爭環(huán)境時(shí)，出售資產(chǎn)才能強(qiáng)化競爭；而出售一個(gè)壟斷性企業(yè)，又絲毫不放松管制，則對促進(jìn)競爭毫無益處。第14頁/共26頁第15頁/共27頁民營化的經(jīng)濟(jì)論據(jù)1--競爭性市場理論一種管制結(jié)構(gòu)得以建立的目的是確保消費(fèi)者與其他使用者能夠分享來自于民營化的效率所得，并促進(jìn)全面服務(wù)等其他社會目標(biāo)的提升。競爭能夠帶來好處，但引入競爭的最佳方法是放松對企業(yè)的管制，而不是必然要出售公共資產(chǎn)，除非與此同時(shí)放松管制。澳大利亞航空公司的民營化進(jìn)程第15頁/共26頁第16頁/共27頁民營化的經(jīng)濟(jì)論據(jù)2—減少交叉補(bǔ)貼企業(yè)通過改變價(jià)格，在它的整個(gè)功能范圍內(nèi)用獲利行為去補(bǔ)貼那些不獲利但卻為社會所需要的行為。民營化被視為一種按照實(shí)際成本收取服務(wù)費(fèi)的方式。人們現(xiàn)在認(rèn)為交叉補(bǔ)貼在經(jīng)濟(jì)上不可取，因?yàn)樗谏w了服務(wù)的實(shí)際成本與低效率。它們是給某些弱勢群體或擁有特殊政治力量的群體提供援助的一種效果不明確的方法。采用其他機(jī)制，如將援助轉(zhuǎn)換為直接支付現(xiàn)金，或直接從預(yù)算中支付資金，將會更受歡迎。如果政府想提供特定的服務(wù)，它應(yīng)該首先提供服務(wù)所需的資金。第16頁/共26頁第17頁/共27頁我國的電價(jià)交叉補(bǔ)貼情況一是工商業(yè)用戶長期補(bǔ)貼居民用戶。二是城市用戶補(bǔ)貼農(nóng)村用戶。我國農(nóng)業(yè)用電和農(nóng)業(yè)排灌用電價(jià)格普遍低于合理水平50％以上。三是同類用戶之間存在交叉補(bǔ)貼。表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是不同小類用戶之間的交叉補(bǔ)貼，比如歷年來大工業(yè)用戶中優(yōu)待電價(jià)用戶低于非優(yōu)待用戶電價(jià)30％左右；其二是同類用戶不同電壓等級之間存在交叉補(bǔ)貼。我國目前不同電壓等級價(jià)差一般在1－3分錢每千瓦時(shí)，普遍低于合理價(jià)差。合理價(jià)差普遍在10分錢每千瓦時(shí)左右，有的應(yīng)該更高。交叉補(bǔ)貼的不利影響一是不利于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。近年來高耗能產(chǎn)業(yè)的大量發(fā)展，既造成了資源的浪費(fèi)、環(huán)境的破壞，也加重了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度；二是不利于引導(dǎo)用戶合理消費(fèi)，浪費(fèi)現(xiàn)象普遍。居民用電長期以來較低水平，使得相當(dāng)一部分用戶養(yǎng)成了浪費(fèi)用電的習(xí)慣，沒有節(jié)約意識。這種生活習(xí)慣將不僅貼現(xiàn)在生活中，而且也體現(xiàn)在工作中；三是破壞了公平負(fù)擔(dān)原則，在一定程度上對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一些不利影響。由于長期以來，工商業(yè)用戶都是提供補(bǔ)貼的用戶，工商業(yè)用戶普遍認(rèn)為電價(jià)較高，負(fù)擔(dān)較重。長此以往，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展會產(chǎn)生不利影響。第17頁/共26頁第18頁/共27頁民營化的經(jīng)濟(jì)論據(jù)3—減少政府借貸金融市場普遍贊成較低的公共部門借貸需求。減少公共部門借貸需求被認(rèn)為可以降低利率，從而有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種觀點(diǎn)從表面上看有其吸引力，但它也存在某些缺陷。首先，“放棄”投資——政府的高額借貸導(dǎo)致利率上升——是基于這樣的假設(shè)：政府的支出與借貸在本質(zhì)上具有浪費(fèi)性，而私人支出則具有生產(chǎn)性。而這一點(diǎn)是值得商榷的，其實(shí)更為重要的是借貸的目的。第18頁/共26頁第19頁/共27頁管理效率與民營化民營化的效率觀認(rèn)為私人管理在本質(zhì)上優(yōu)于公共管理。管理主義認(rèn)為公共管理在本質(zhì)上就不夠好,由于缺乏激勵(lì)因素及責(zé)任機(jī)制,因此必然是低效的。有關(guān)公共部門和私營部門生產(chǎn)效率高低的系統(tǒng)性論據(jù)是極其有限的.米爾沃德和帕克對許多國家和許多產(chǎn)業(yè)關(guān)于公共企業(yè)和私營企業(yè)管理效率的可用資料進(jìn)行了研究，并得出結(jié)論：沒有系統(tǒng)的證據(jù)證明公共企業(yè)的成本——效益低于私營企業(yè)維克斯和亞羅也認(rèn)為,就私人所有制所有的理論上的好處而言，其證據(jù)是相當(dāng)混亂的，并且“并沒有證據(jù)表明私人所有制的成本——效益具有明顯的優(yōu)勢”。民營化的倡導(dǎo)者或許犯了這樣一個(gè)錯(cuò)誤：把現(xiàn)實(shí)的公共管理實(shí)踐與理想的私營部門管理進(jìn)行比較。從可以獲得的資料來看，公共企業(yè)與私營企業(yè)似乎并沒有明顯的區(qū)別。確實(shí)存在的差別更多的是與管制環(huán)境有關(guān)，而不是所有制問題，并且公共企業(yè)的有些單位與其他單位相比效率可能更低。很顯然，競爭性行業(yè)的公共企業(yè)可以與私營企業(yè)一樣高效。第19頁/共26頁第20頁/共27頁

加拿大國鐵案例

加拿大的鐵路運(yùn)輸由兩家規(guī)模都很大的公司承擔(dān)，一家是私營的加拿大太平洋鐵路公司（CP），另一家是國有的加拿大國有鐵路公司（CN），后者又是1923年政府通過接管并合并了幾家快要破產(chǎn)的私營鐵路公司后形成的。雖然CP和CN是兩家產(chǎn)權(quán)不同的公司，但是，政府對待兩家公司的政策并未因此而有所不同，CN完全同CP一樣在自主經(jīng)營，面對來自其它運(yùn)輸形式的激烈競爭。兩家規(guī)模相似、業(yè)務(wù)相同、經(jīng)營環(huán)境相近唯有產(chǎn)權(quán)不同的企業(yè)，其經(jīng)營效率狀況如何呢？按照一項(xiàng)研究，以每英里客貨運(yùn)量作為產(chǎn)出指數(shù)、以勞動、設(shè)施、設(shè)備、燃料、材料五項(xiàng)投入作為投入指數(shù)，通過計(jì)算全要素產(chǎn)出率來計(jì)量CP和CN兩家公司的效率指標(biāo)，可以發(fā)現(xiàn)，國有和私有的兩家鐵路公司并無明顯的效率差別。1956—1965年，CN的全要素生產(chǎn)率相當(dāng)于CP的80—90%，1964—1968年間，CN的生產(chǎn)率迅速提高，而CP的生產(chǎn)率卻停滯不前，四年間CN的生產(chǎn)率由相當(dāng)于CP的85%升至112%。此后，CP的生產(chǎn)率又有所增加，到1975年，CP的生產(chǎn)率又超過了CN?？偲饋碚f，CN的生產(chǎn)率開始時(shí)低些，但1967年趕上CP之后，兩家的生產(chǎn)率記錄大致相等按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的正統(tǒng)理論，鐵路作為典型的自然壟斷部門，政府獨(dú)家經(jīng)營效率是最高的。但是，加拿大的國有與私有兩家公司共同經(jīng)營，并不符合政府獨(dú)家壟斷的原則，卻使兩家公司都獲得了高效率。第20頁/共26頁第21頁/共27頁加拿大國鐵案例雖然加拿大本世紀(jì)早期建立CN的目的是為了避免幾家私營鐵路公司破產(chǎn)所形成的社會沖擊，并且在五十年代以前也對鐵路運(yùn)輸業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的管制——用政府的交易代替了市場交易。但在以后的發(fā)展中有幾項(xiàng)重要的制度安排影響著CN的效率。一，CN國有化后的產(chǎn)權(quán)安排。CN不同于一般的國有企業(yè)，加拿大政府的角色僅僅限于股東，不對企業(yè)進(jìn)行超過股東權(quán)之外的干預(yù)，政府為CN確定了明確的純商業(yè)運(yùn)營原則，從而企業(yè)可以按照市場交易的原則行事。二，政府對鐵路業(yè)的管制不因兩家公司所有權(quán)不同而有所不同，即政府對CN和CP進(jìn)行一視同仁的管制或放松乃至取消管制。五十年代以前，兩家鐵路公司都受著政府較嚴(yán)格的管制，在它們的運(yùn)營中都要面對同樣的政府交易，這對兩家企業(yè)效率的影響也是相同的。從五十年代開始，政府逐漸放松包括運(yùn)價(jià)方面和增減運(yùn)營線路方面在內(nèi)的管制，六十年代后期除個(gè)別情況幾乎取消了對鐵路業(yè)的全部管制措施——市場交易覆蓋了兩家企業(yè)的全部交易活動。三，政府實(shí)施管制的時(shí)期是加拿大交通業(yè)相對欠發(fā)達(dá)的時(shí)期，而政府放松乃至取消管制的時(shí)期正是加拿大運(yùn)輸業(yè)迅速發(fā)展、競爭趨于激烈的時(shí)期。沒有運(yùn)輸能力的充分供給就沒有平等的買賣雙方，也就談不上建立平等、自愿基礎(chǔ)上的市場交易。同時(shí)，只有CN與CP兩家大型企業(yè)的市場雖然類似于布坎南所說的“人數(shù)很少的交易環(huán)境”，但來自其它運(yùn)輸方式以及小型鐵路公司的足夠多的競爭者使兩家企業(yè)不可能通過“謀略性行為”改變市場交易的條件。第21頁/共26頁第22頁/共27頁加拿大國鐵案例依此來看制約CN效率的兩個(gè)因素，(一是經(jīng)營者常常沒有足夠的動力去進(jìn)行并不能帶來其個(gè)人自身利益的交易，二是政府常常為社會目標(biāo)而過多地強(qiáng)制企業(yè)去達(dá)成它并不想達(dá)成的交易)由于業(yè)已確定的商業(yè)經(jīng)營原則，CN免于承擔(dān)政策性的社會任務(wù)，企業(yè)的交易活動是以自愿原則為基礎(chǔ)的市場交易，也不能以承擔(dān)政策性任務(wù)為理由使其低效率經(jīng)營合理存在。至于公有產(chǎn)權(quán)的代理費(fèi)用，雖然公有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)決定了不可能存在產(chǎn)權(quán)出讓與股票價(jià)格變化的約束，但來自競爭的壓力使經(jīng)理的理性選擇只能是追求高效率：如果公有企業(yè)的經(jīng)理人認(rèn)為其現(xiàn)有地位的效用大于以權(quán)謀私的效用，它就會向其它企業(yè)的經(jīng)理一樣經(jīng)營；如果相反，它的任何以權(quán)謀私的活動都會使企業(yè)的資源配置狀態(tài)脫離有效狀態(tài)，所有者就可以及時(shí)行使監(jiān)督權(quán)以維護(hù)自身利益。在這里，起核心作用的是競爭對手的存在，它使公有企業(yè)的經(jīng)營者面臨著有效配置資源的強(qiáng)大壓力，CP的經(jīng)營狀況客觀上起到了衡量CN經(jīng)營狀況的參照物的作用。歸納起來說，雖然CN在產(chǎn)權(quán)效率基礎(chǔ)上存在著天然的缺陷，但競爭壓力和以此為基礎(chǔ)的有效監(jiān)督使企業(yè)得以象私有企業(yè)一樣建立有效的市場交易。從交易成本的角度來看，產(chǎn)權(quán)的作用在于降低交易成本，這里所要求的不過是使產(chǎn)權(quán)成為建立有效的市場交易的基礎(chǔ)，而不一定是私有產(chǎn)權(quán)。因此，也許可以說，經(jīng)常提到的國有企業(yè)的低效率源于它們與有效競爭的隔離，源于所有權(quán)與監(jiān)督權(quán)的不當(dāng)行使，即源于有效的市場交易被政府交易所代替，而不在于公有產(chǎn)權(quán)。第22頁/共26頁第23頁/共27頁意識形態(tài)方面的論據(jù)威爾特希爾指出，“意識形態(tài)的狂熱已經(jīng)驅(qū)使英國走到了這一步：新右派勢力想從根本上永久性地改變權(quán)力結(jié)構(gòu)和公民的投票意向?！泵駹I化是關(guān)于按市場體系配置資源和按非市場配置體系資源孰優(yōu)孰劣的一般性爭論的一部分。意識形態(tài)必定對民營化之爭產(chǎn)生重要影響。一方面，那些倡導(dǎo)民營化的人堅(jiān)持政府的有限角色理論和私營企業(yè)具有優(yōu)越性的觀點(diǎn)；另一方面，那些民營化的反對者也同樣受意識形態(tài)的影響。他們認(rèn)為公共企業(yè)可以造就更高公平的社會，甚至是社會主義社會。因此，這些人強(qiáng)烈地反對任何形式的民營化。通過再次考察不同類型的公共企業(yè)，可以清楚地看到，只有在競爭環(huán)境中出售企業(yè)才能獲得經(jīng)濟(jì)利益。對于其他類型的企業(yè)，尤其是公用事業(yè)，只有通過放松管制鼓勵(lì)競爭才能實(shí)