我國(guó)人口老齡化對(duì)就業(yè)的影響

第一節(jié)人口老齡化對(duì)就業(yè)影響的不確定性通常認(rèn)為，人口增長(zhǎng)速度下來(lái)了，就業(yè)率就上去了。上面的分析說(shuō)明，人口增長(zhǎng)速度下降和人口老齡化確實(shí)可以降低勞動(dòng)力供給的增長(zhǎng)甚至導(dǎo)致勞動(dòng)力供給的負(fù)增長(zhǎng)，但是動(dòng)態(tài)來(lái)看，勞動(dòng)力稀缺性的增加會(huì)提高勞動(dòng)力成本，促使資本對(duì)勞動(dòng)力的替代，降低對(duì)勞動(dòng)力的需求。所以在老齡化降低勞動(dòng)力供給的同時(shí)，也會(huì)降低對(duì)勞動(dòng)力的需求。結(jié)果對(duì)就業(yè)的影響并不是決定性的。左學(xué)金和楊曉萍根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家的相關(guān)統(tǒng)計(jì)對(duì)人口老齡化與就業(yè)率進(jìn)行相關(guān)分析，發(fā)現(xiàn)兩者并沒(méi)有確定的相關(guān)關(guān)系。[1]實(shí)際上歐洲和日本人口增長(zhǎng)率最低甚至已經(jīng)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，是人口老齡化最嚴(yán)重的兩個(gè)地區(qū)，但是人口老齡化并沒(méi)有幫助這兩個(gè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)較高的就業(yè)率。日本近一半的年輕人從非正規(guī)就業(yè)開(kāi)始進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，如果當(dāng)他們?cè)?0歲時(shí)還未轉(zhuǎn)入正規(guī)就業(yè)，則他們可能終生只能從事非正規(guī)部門(mén)的工作，及至退休時(shí)只能領(lǐng)取微薄的養(yǎng)老金。[2]歐洲的人口老齡化與歐洲的金融財(cái)政危機(jī)混合，更是對(duì)就業(yè)產(chǎn)生了空前的沖擊。經(jīng)合組織2012年7月公布的就業(yè)數(shù)據(jù)表明，歐元區(qū)18歲以上年輕人失業(yè)率高達(dá)22.6%。其中，意大利年輕人失業(yè)率超過(guò)35%，愛(ài)爾蘭年輕人失業(yè)率超過(guò)30%，法國(guó)年輕人失業(yè)率創(chuàng)兩年新高；西班牙和希臘的年輕人失業(yè)率已經(jīng)超過(guò)53%，只有葡萄牙的失業(yè)率有所下降，從37.6%下降到36.4%，但仍然處于高位。第二節(jié)老齡化與老年人口就業(yè)中國(guó)老年人口就業(yè)情況存在明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)：農(nóng)村地區(qū)老年人就業(yè)比例高，而城鎮(zhèn)地區(qū)老年人就業(yè)比例低。城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的法定退休年齡較早，一般為女性55周歲，男性60周歲，而一些繁重體力勞動(dòng)者還要提早5年退休。此外，政府機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位也常常通過(guò)提前退休（或“待退休”）來(lái)減少多余的冗員。目前城鎮(zhèn)的實(shí)際退休年齡平均不到53歲。在人口老齡化加速的背景下，推遲法定退休年齡勢(shì)在必行。但是對(duì)于推遲法定退休年齡還缺少社會(huì)共識(shí)和相應(yīng)的配套鼓勵(lì)政策。1.老齡人口就業(yè)現(xiàn)狀在城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)情況下，一般講就業(yè)是指城鎮(zhèn)而言，將農(nóng)業(yè)勞動(dòng)排斥在外。這里為了比較研究方便起見(jiàn)，也將農(nóng)業(yè)勞動(dòng)列為就業(yè)范疇。如此，老齡人口就業(yè)二元結(jié)構(gòu)是明顯的特點(diǎn)。在農(nóng)村地區(qū)，特別是一些邊遠(yuǎn)的山區(qū)，由于農(nóng)業(yè)勞作技術(shù)構(gòu)成低，老齡人口就業(yè)比例較高，特別是一些青壯年勞動(dòng)人口從農(nóng)村到東部一些大城市打工后，剩下的是一些老齡勞動(dòng)人口和留守的兒童，這些老齡人口只要能夠行動(dòng)，就會(huì)一直勞動(dòng)下去，不存在退休不退休問(wèn)題。即使有的農(nóng)村實(shí)行了農(nóng)民退休政策，這些農(nóng)民就算到領(lǐng)取退休工資的時(shí)候，也會(huì)繼續(xù)從事力所能及的勞動(dòng)。一方面是較低的退休工資不足以維持他們的日常生活，另一方面是他們已經(jīng)習(xí)慣于勞作，把勞作看作生命繼續(xù)的一種形式。根據(jù)國(guó)家人口調(diào)查資料，縣以下農(nóng)村老年人口就業(yè)率31%左右，市為15%左右，鎮(zhèn)為11%左右。縣以下男性老年人口中53%左右從事農(nóng)、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。城市老年人口離退休人員再就業(yè)率為18%左右，城鎮(zhèn)老齡人口再就業(yè)率為13%左右。城市男性老齡人口比女性老年人口再就業(yè)率要高。農(nóng)村老齡人口主要從事農(nóng)、牧、漁業(yè)生產(chǎn)，而城鎮(zhèn)老齡人口多為原來(lái)單位返聘或者受雇于其他企事業(yè)單位。從事創(chuàng)業(yè)的老齡人口較少，但是近年來(lái)，個(gè)人、私營(yíng)、股份部分城鎮(zhèn)離退休老人發(fā)揮所長(zhǎng)，自籌資金、自負(fù)盈虧，從事創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，主要涉及商業(yè)、服務(wù)業(yè)以及科研、設(shè)計(jì)、培訓(xùn)、開(kāi)發(fā)等行業(yè)。根據(jù)抽樣調(diào)查資料，我國(guó)市鎮(zhèn)老年人口離退休人員再就業(yè)的以生產(chǎn)工廠工人、專(zhuān)業(yè)人員、辦事人員三類(lèi)為主，三者合計(jì)占57%左右。2.老齡人口就業(yè)政策我國(guó)現(xiàn)行退休政策源于20世紀(jì)50年代。1951年頒發(fā)的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》中規(guī)定：男職工的退休年齡為60周歲，女職工為50周歲。1955年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休暫行辦法》中把女干部的退休年齡從50歲提高到55周歲。后來(lái)，又對(duì)一些特殊情況做了規(guī)定：比如高級(jí)知識(shí)分子中的少數(shù)高級(jí)專(zhuān)家可延長(zhǎng)5～10年退休。個(gè)別行業(yè)或單位根據(jù)具體情況可延長(zhǎng)退休年齡，因此不同行業(yè)和不同職業(yè)的退休年齡存在較大差異。從1951年頒發(fā)《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》到今天，已經(jīng)過(guò)去了60多年。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)經(jīng)歷了重大變革，人口期望壽命也從當(dāng)時(shí)的40歲左右延長(zhǎng)到了目前的74歲，但是我國(guó)的法定退休年齡并未做過(guò)大的調(diào)整。在我國(guó)人口老齡化進(jìn)程加快的背景下，現(xiàn)行的法定退休年齡必將使我國(guó)的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金難以為繼。在人口老齡化的發(fā)達(dá)國(guó)家中，通過(guò)延遲法定退休（或領(lǐng)取養(yǎng)老金）年齡來(lái)緩解公共養(yǎng)老保險(xiǎn)金負(fù)擔(dān)是一種比較普遍的做法。1990～2007年，經(jīng)合組織中有18個(gè)國(guó)家都不同程度地提高了公共養(yǎng)老金領(lǐng)取的法定年齡。同時(shí)提供給老齡人口更多的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，讓他們掌握新技能，以適應(yīng)新的工作提高退休年齡。為了應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，一些地區(qū)開(kāi)始了探索延遲退休年齡的試點(diǎn)。如2010年9月，上海市人力資源和社會(huì)保障局頒布了《上海市關(guān)于各類(lèi)企業(yè)人才施行柔性退休的規(guī)定》，允許企業(yè)中具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)資格人員，具有技師、高級(jí)技師證書(shū)的技能人員和企業(yè)需要的其他人員，在單位和個(gè)人雙方協(xié)商同意的基礎(chǔ)上，延遲辦理申領(lǐng)基本養(yǎng)老金手續(xù)。延遲退休年齡的上限，一般男性不超過(guò)65歲，女性不超過(guò)60歲。這里稱(chēng)之為“柔性”退休規(guī)定，是強(qiáng)調(diào)目前上海市進(jìn)行的試點(diǎn)是有條件的、基于單位和個(gè)人雙方自愿的，而不是強(qiáng)制性地延遲退休年齡。不過(guò)從試點(diǎn)一年多來(lái)的實(shí)際實(shí)行情況看，上海符合條件的單位和個(gè)人參加柔性延遲退休年齡的積極性并不高。第三節(jié)關(guān)于延遲退休年齡的討論1.延遲退休年齡勢(shì)在必行實(shí)際上，目前我國(guó)公眾對(duì)于延遲退休年齡問(wèn)題還存在較大疑慮。2012年6月5日，人社部官員就熱點(diǎn)問(wèn)題集中回答網(wǎng)友提問(wèn)時(shí)明確表示，推遲退休年齡已是一種必然趨勢(shì)，該部將適時(shí)提出彈性延遲領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡的政策建議。這在全國(guó)上下引起軒然大波。人民網(wǎng)發(fā)起了一個(gè)關(guān)于彈性延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的網(wǎng)上投票調(diào)查，截至2012年6月18日，共有230萬(wàn)人投票，反對(duì)票高達(dá)94.8%。有220多萬(wàn)人投票選擇了“反對(duì)，不利于年輕人就業(yè)”這一項(xiàng)，只有2%左右的投票選擇了“支持，平均壽命延長(zhǎng)，養(yǎng)老金缺口大”。這個(gè)結(jié)果表明，我國(guó)要延遲退休年齡，還有相當(dāng)多的工作要做。我們認(rèn)為，延遲領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡勢(shì)在必行。但是要延遲退休年齡，需要研究出臺(tái)鼓勵(lì)延遲領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡的配套政策，以取得公眾的更多支持。如上所述，我國(guó)現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)統(tǒng)籌與實(shí)行積累制的個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的模式?，F(xiàn)收現(xiàn)付，就是在職職工繳費(fèi)，退休人員領(lǐng)取。積累制就是職工個(gè)人的繳費(fèi)存入自己的個(gè)人賬戶(hù)，繳費(fèi)與繳費(fèi)的增值部分歸個(gè)人退休后領(lǐng)取。目前全國(guó)各地企業(yè)一般按（在職職工）工資總額的20%向社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)，職工個(gè)人按本人工資的8%向個(gè)人賬戶(hù)繳費(fèi)。實(shí)際上，現(xiàn)在個(gè)人賬戶(hù)存在大量空賬，即社會(huì)統(tǒng)籌部分入不敷出，不得不挪用個(gè)人賬戶(hù)里的錢(qián)來(lái)發(fā)養(yǎng)老金。個(gè)人賬戶(hù)空賬，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性來(lái)說(shuō)是很大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。所以在2005年中央從東北三省開(kāi)始做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的試點(diǎn)，此后向全國(guó)推廣。但到目前為止，做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)很困難。做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的前提是社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)可以收支平衡甚至有所結(jié)余，實(shí)際上現(xiàn)在統(tǒng)籌賬戶(hù)普遍收不抵支，所以拿不出錢(qián)來(lái)做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)。另外，根據(jù)目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理辦法，由各地地方政府管理的個(gè)人賬戶(hù)的資金，與社會(huì)統(tǒng)籌余額一樣，只能在國(guó)有商業(yè)銀行專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)。由于存款的利率較低，有些年份甚至低于消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)，所以地方政府也缺少做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的積極性。根據(jù)我國(guó)人力資源和社會(huì)保障部尹蔚民部長(zhǎng)在2012年全國(guó)兩會(huì)期間披露的信息，2011年全國(guó)養(yǎng)老金收入大約為1.3萬(wàn)億元，支出約為1.2萬(wàn)億元，收支平衡，略有結(jié)余，從全國(guó)層面看不存在養(yǎng)老金缺口的問(wèn)題。但2011年財(cái)政對(duì)職工養(yǎng)老金的補(bǔ)助大約為1800多億元，如果扣除財(cái)政補(bǔ)助，有13個(gè)省份有缺口。[3]從上述情況可以看到，第一，我國(guó)基本養(yǎng)老金基金的個(gè)人賬戶(hù)還在繼續(xù)做空。2011年養(yǎng)老金收入1.3萬(wàn)億元，如不計(jì)財(cái)政補(bǔ)貼，養(yǎng)老金繳費(fèi)收入約為1.1萬(wàn)億元。在養(yǎng)老金繳費(fèi)收入中，個(gè)人賬戶(hù)與社會(huì)統(tǒng)籌的比例是8∶20，所以約有3000億元應(yīng)屬個(gè)人賬戶(hù)，按照原來(lái)的制度設(shè)計(jì)，這部分不應(yīng)用來(lái)發(fā)放養(yǎng)老金。實(shí)際上，2011年我國(guó)養(yǎng)老金，即使加上財(cái)政補(bǔ)貼收入，也僅結(jié)余1000億元左右，表明個(gè)人賬戶(hù)仍然在做空。第二，現(xiàn)在我國(guó)65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貎H達(dá)9.1%，人口老齡化才露出冰山一角，但我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已有13個(gè)省市收不抵支，在21世紀(jì)中葉以后65歲以上老年人口比例將上升到接近30%，公共財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)前景堪憂。所以，延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡勢(shì)在必行，否則我國(guó)未來(lái)的勞動(dòng)年齡人口將難以支持越來(lái)越多的退休人員和他們的養(yǎng)老金費(fèi)用，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和公共財(cái)政將難以為繼。2.完善為延遲退休年齡提供更多支持的配套政策如上所述，延遲退休年齡的問(wèn)題非常復(fù)雜，牽涉到職工和企業(yè)雙方的積極性。激勵(lì)雙方的積極性還需要更多的配套政策。如果缺少配套政策的支持，雙方都沒(méi)有積極性，延遲退休年齡的政策就很難落實(shí)。首先，要鼓勵(lì)企業(yè)雇傭延遲退休的老年職工，妥善解決老年職工的工資待遇。不少企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)，年齡是決定工資的一個(gè)重要因素，工齡越長(zhǎng)工資越高。但一個(gè)職工對(duì)企業(yè)的收入的貢獻(xiàn)即“邊際生產(chǎn)率”，并非隨年齡不斷提高。一般來(lái)說(shuō)，體力勞動(dòng)者的貢獻(xiàn)可能在30～40歲左右達(dá)到峰值，創(chuàng)造性的腦力勞動(dòng)者可能在50歲左右達(dá)到峰值，此后的貢獻(xiàn)會(huì)有所下降。如果老年職工的工資隨年齡不斷提高，在大多數(shù)情況下，企業(yè)雇傭老年職工的邊際成本會(huì)大于該職工創(chuàng)造的邊際收入，從而對(duì)企業(yè)的利潤(rùn)會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。在這種情況下，企業(yè)會(huì)缺少雇傭延遲退休的老年職工的積極性。為了解決這個(gè)問(wèn)題，要研究老年職工的工資標(biāo)準(zhǔn)如何決定，可以考慮不增加延遲退休職工工資的辦法。其次，還可采取措施減少企業(yè)雇傭老年職工的其他相關(guān)成本。例如，如果企業(yè)雇傭延遲退休的老年職工，可以允許企業(yè)免繳該職工的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金（一般為工資總額的20%，上海為工資總額的22%），甚至企業(yè)可免繳住房公積金（工資總額的7%），但延遲退休的職工須繼續(xù)向其養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)繳費(fèi)。這樣對(duì)于相關(guān)企業(yè)來(lái)說(shuō)，可以減少企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，從而降低企業(yè)雇傭延遲退休職工的用人成本。對(duì)于延遲退休的職工來(lái)說(shuō)，可以繼續(xù)獲得在職職工的勞動(dòng)報(bào)酬，同時(shí)可以繼續(xù)積累自己的個(gè)人養(yǎng)老金。對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)說(shuō)，可以減少養(yǎng)老金發(fā)放，有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。當(dāng)然，這里只是舉個(gè)例子，想強(qiáng)調(diào)的是從政府的角度要有政策來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)雇傭延遲退休的職工，要有政策來(lái)鼓勵(lì)職工個(gè)人延遲退休。再次，要保持退休人員養(yǎng)老金與在職職工工資的適當(dāng)比率（替代率）。替代率過(guò)低固然不可取，但是如果替代率過(guò)高，養(yǎng)老金接近工資水平，就會(huì)降低老年職工延遲退休年齡的積極性。當(dāng)然，在降低社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率和替代率的同時(shí)，建設(shè)多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制尤為重要。政府管理的基本養(yǎng)老金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付，比較強(qiáng)調(diào)公平，但是只提供最基本的保障。在基本養(yǎng)老金之外，還應(yīng)有其他的養(yǎng)老保險(xiǎn)的手段來(lái)補(bǔ)充，比如職業(yè)年金或企業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄等。這些第二、第三支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)，一般屬于個(gè)人賬戶(hù)，沒(méi)有不同個(gè)人之間的再分配功能，退休早不會(huì)多得，退休晚也不會(huì)少拿，所以有人會(huì)愿意繼續(xù)工作，來(lái)更多地積累自己的私人養(yǎng)老金。而目前我國(guó)由于沒(méi)有形成多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，全部依賴(lài)公共養(yǎng)老金的給付，個(gè)人也就缺乏積極性通過(guò)延遲退休來(lái)積累自己的養(yǎng)老金了。當(dāng)然，延遲法定退休年齡的前提是要經(jīng)過(guò)深入的調(diào)研和辯論，充分聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)，對(duì)不同意見(jiàn)展開(kāi)充分的討論甚至辯論，最終需要在全國(guó)人大這樣的立法機(jī)構(gòu)來(lái)達(dá)成共識(shí)和做出決定，而不是政府部門(mén)一個(gè)簡(jiǎn)單的行政規(guī)定。3.消除對(duì)延遲退休年齡的誤解（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口是歷史舊賬，應(yīng)該由財(cái)政補(bǔ)償有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，目前存在的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口很大程度上是一種歷史舊賬，要補(bǔ)這個(gè)缺口，不應(yīng)把希望寄托在延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡上，而是在目前財(cái)政有盈余的情況下，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)償還歷史債務(wù)。實(shí)際上，認(rèn)為現(xiàn)在的養(yǎng)老金缺口全部是由歷史舊賬造成的這種說(shuō)法，可能并不準(zhǔn)確。如果純粹是歷史欠賬，由于這些年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一直不斷地在填補(bǔ)，基本養(yǎng)老金的“隱性債務(wù)”，與10年、20年前相比應(yīng)該是越來(lái)越小了。但實(shí)際上，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始到現(xiàn)在，不同的研究結(jié)果都表明，養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的規(guī)模在不斷增大，這就很難說(shuō)現(xiàn)在存在的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口是歷史債務(wù)，有很多債務(wù)就是制度設(shè)計(jì)和當(dāng)前操作過(guò)程中產(chǎn)生出來(lái)的，如退休年齡過(guò)早就會(huì)不斷地產(chǎn)生出新的債務(wù)。如果靠財(cái)政來(lái)轉(zhuǎn)移支付，從長(zhǎng)期來(lái)看，就會(huì)產(chǎn)生代際福利平衡的問(wèn)題。我們一說(shuō)到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，就好像認(rèn)為財(cái)政的錢(qián)是天上掉下來(lái)的；實(shí)際上，財(cái)政的錢(qián)并非天上掉下來(lái)的，歸根到底是由現(xiàn)在就業(yè)的勞動(dòng)年齡人口繳納的，這個(gè)錢(qián)也是有限度的。勞動(dòng)年齡人口相對(duì)老年人口占比將越來(lái)越小，即支持比越來(lái)越小，無(wú)論是繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)還是納稅，勞動(dòng)年齡人口的負(fù)擔(dān)將越來(lái)越重。如果一味強(qiáng)調(diào)由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，長(zhǎng)此以往，是難以為繼的。（2）延遲退休年齡，將會(huì)影響青年人就業(yè)其實(shí)這是一個(gè)誤解。如果退休早有利于青年人就業(yè)，那么按照這個(gè)邏輯，讓所有職工很早（如40歲）就退休，工作崗位應(yīng)該馬上就空缺出來(lái)，就能解決青年人的就業(yè)問(wèn)題了。但實(shí)際上，工作崗位不會(huì)多出來(lái)。因?yàn)椋?0歲就退休并領(lǐng)取養(yǎng)老金，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老基金的負(fù)擔(dān)就會(huì)很重，基本養(yǎng)老金不夠發(fā)放就需要財(cái)政來(lái)