西部反貧困十年發(fā)展報告

貧困問題一直是世界各國關(guān)注的重大問題。消除貧困，不但可以提升貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，提高人民生活質(zhì)量，而且對于實現(xiàn)我國經(jīng)濟發(fā)展成果共享的目標(biāo)和維護社會穩(wěn)定具有重要意義。我國政府從改革開放開始就在全國范圍內(nèi)實施了以解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題為主要目標(biāo)的有計劃、有組織的大規(guī)模扶貧開發(fā)，而西部地區(qū)作為我國貧困人口聚集最多的地區(qū)成為扶貧工作的重中之重。經(jīng)過20多年的努力，我國在2000年基本完成了“八七扶貧計劃”，扶貧工作也進入了一個新的階段。而西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，不但為西部發(fā)展創(chuàng)造了千載難逢的機遇，也為西部反貧困工作注入了新的活力。在戰(zhàn)略實施過程中，不但制定了一系列消除西部地區(qū)貧困的政策，而且在生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信貸支持、教育、衛(wèi)生等方面進行了詳細部署。隨著一系列措施的落實，在西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施的十年間，西部地區(qū)的反貧困工作取得了可喜的成果。一西部大開發(fā)之前西部地區(qū)的貧困狀況（一）“西部大開發(fā)”以前西部地區(qū)貧困人口狀況1.西部地區(qū)是我國貧困人口高聚集度地區(qū)，其中民族經(jīng)濟區(qū)聚集度最高[1]按照我國扶貧標(biāo)準，國家“八七扶貧攻堅計劃”所列的592個國定貧困縣（現(xiàn)稱國家扶貧開發(fā)工作重點縣）中，西部地區(qū)共有375個，占全國的63.3%；西部民族經(jīng)濟區(qū)共有282個，占全國的47.6%，占西部地區(qū)的75.2%（見表1）。其中，有186個民族貧困縣在西部民族經(jīng)濟區(qū)，占全國重點扶持民族貧困縣的72.4%，占西部地區(qū)重點扶持民族貧困縣的83%。表1西部地區(qū)國家扶貧重點縣（含民族貧困縣）分布概況2.西部地區(qū)是我國貧困發(fā)生率最高的地區(qū)1988年，全國平均標(biāo)準貧困發(fā)生率為35.1%，貴州為58.3%，云南為47.3%；1995年，全國平均標(biāo)準貧困發(fā)生率下降為28.6%，而貴州上升到61.8%，云南為45.6%。1988年，全國極度貧困發(fā)生率為22.6%，云南為30.2%；1995年，全國極度貧困發(fā)生率下降為17.4%，而貴州為40.7%，云南為24.1%。到1999年，全國農(nóng)村貧困發(fā)生率為3.7%，東部農(nóng)村貧困發(fā)生率僅為1.3%，中部為3.9%，而西部為7.3%，其中貴州、云南、青海、寧夏、新疆貧困發(fā)生率均在9%以上，極端貧困人口占全國貧困人口的35.3%。3.西部地區(qū)是我國返貧率較高的地區(qū)西部地區(qū)由于特殊的地域因素，返貧率一直居高不下，而且返貧程度深、返貧率高的地區(qū)往往出現(xiàn)在那些貧困面較大的連片地帶，而貧困面小的東部地區(qū)返貧率相對要低許多，例如西南、西北兩大塊少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村返貧率高達20%以上，西北有個別地區(qū)甚至出現(xiàn)過返貧人口超過脫貧人口的情況。西部貧困地區(qū)的人類發(fā)展水平低（見表2）。表21999年西部各地人類發(fā)展指數(shù)匯總（二）西部地區(qū)貧困成因簡要分析從內(nèi)部因素來講，西部地區(qū)大部分省份自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱。西北地區(qū)多風(fēng)沙、干旱、少雨，水資源短缺，屬于干旱、半干旱地區(qū)；多年平均年降水量，除陜西約640毫米外，其他省份在270～320毫米，新疆只有155毫米。西南地區(qū)多年平均降水量除了西藏低于全國平均水平13%外，其他四省市都在1000毫米以上。雖然水資源豐富，但是由于地形復(fù)雜，山高谷深，田高水低，水資源和水能資源開發(fā)難度都很大。主要災(zāi)害是干旱缺水、澇漬以及局部洪水和泥石流等?？傮w來講，西部地區(qū)不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；同時西部地區(qū)人文貧困嚴重，教育水平不高，人才外流嚴重，人力資源低下，難以為經(jīng)濟發(fā)展注入新鮮血液，這一狀況在西部貧困地區(qū)更為嚴重。從外部環(huán)境來講，由于特殊的區(qū)域位置和國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，西部地區(qū)在發(fā)展過程中得到的國家財政支持力度較之中東部地區(qū)有很大差距，同時西部地區(qū)自身制度建設(shè)明顯滯后，比如戶籍制度限制過多，嚴重影響了勞動力的合理流動。更為重要的原因是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，資本市場不完善，不能為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，使得經(jīng)濟主體積極性不高，嚴重制約了西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。由于經(jīng)濟的帶動作用不強，再加上西部貧困地區(qū)自生能力太弱，使得西部地區(qū)成為我國貧困人口最集中的地區(qū)。二西部反貧困十年的回顧（一）西部大開發(fā)背景下西部反貧困政策的演變1.西部地區(qū)反貧困政策的演變西部地區(qū)始終是我國扶貧開發(fā)的重點地區(qū)。從20世紀80年代中期開始，我國政府在全國范圍內(nèi)開展以解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題為目標(biāo)，以改變貧困地區(qū)經(jīng)濟、文化落后狀態(tài)為重點的大規(guī)模扶貧開發(fā)。作為國家扶貧開發(fā)重點支持的地區(qū)，尤其從1994年實施“八七扶貧攻堅計劃”以來，西部貧困地區(qū)在以下幾個方面得到了重點扶持：一是中央扶貧資金向西部貧困縣傾斜；二是加強了培訓(xùn)，努力提高西部貧困地區(qū)干部管理水平和貧困農(nóng)戶的素質(zhì)；三是組織開展國家機關(guān)、社會團體定點扶貧；四是部署安排東西扶貧協(xié)作，組織東部13個發(fā)達省市與西部10個貧困省區(qū)開展東西扶貧協(xié)作；五是積極引進外資，擴大對外合作，加快扶貧開發(fā)進程。在吸取“八七扶貧攻堅計劃”的重要經(jīng)驗教訓(xùn)之后，2001年我國政府頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010年）》，提出了此后10年我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的目標(biāo)任務(wù)、指導(dǎo)思想和方針政策。這是繼《國家八七扶貧攻堅計劃》之后，又一個指導(dǎo)我國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)性文件。該文件對扶貧工作重點縣進行了調(diào)整，進一步將工作重點放到西部地區(qū)；貧困村成為基本的瞄準單位，扶貧投資覆蓋到非重點縣的貧困村；注重發(fā)展科學(xué)技術(shù)、教育、文化和衛(wèi)生事業(yè)，并且意識到疾病是使農(nóng)戶陷入貧困的一個主要因素。而且，新的綱要和扶貧規(guī)劃強調(diào)參與式扶貧，以村為單位進行綜合開發(fā)和整體推進。2.西部大開發(fā)戰(zhàn)略對西部反貧困政策的影響首先，西部大開發(fā)通過加強交通、電信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，力爭把西部地區(qū)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進經(jīng)濟增長。在眾多的因素中，經(jīng)濟增長是貧困減少的首要因素。從這個意義上講，實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略實質(zhì)上是更高層次的開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，是最大的扶貧行動和扶貧工程。其次，西部大開發(fā)戰(zhàn)略與我國在新世紀推行的扶貧戰(zhàn)略互相配合和補充，一系列項目的開工建設(shè)對西部地區(qū)的反貧困產(chǎn)生了積極的影響。比如，生態(tài)工程建設(shè)讓西部貧困地區(qū)農(nóng)民直接受益，生態(tài)移民有助于西部喪失生存條件地區(qū)農(nóng)民徹底治貧，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建立為脫貧鋪平了道路。最為重要的是，西部大開發(fā)戰(zhàn)略政策著力點由縮小東西GDP差距到縮小基本公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變，加強了西部貧困地區(qū)的教育衛(wèi)生文化等基本公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)，提高農(nóng)民的素質(zhì)和發(fā)展能力，對從根本上保證脫貧農(nóng)民不返貧，具有深遠的意義。（二）十年來西部反貧困的主要模式1.整村推進整村推進扶貧模式是以扶貧開發(fā)重點村為單位，以加強基層組織建設(shè)和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)為基礎(chǔ)，以提高貧困人口的綜合素質(zhì)為主線，以增加農(nóng)民收入為核心，以完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善人民群眾生產(chǎn)生活條件為重點，捆綁各類農(nóng)村基金，集中投入，分批次實現(xiàn)整村脫貧發(fā)展的一種扶貧模式。整村推進扶貧是項目管理和到村到戶的優(yōu)勢組合。項目管理的優(yōu)勢在于資金集中，避免了“撒胡椒面”的弊端。到村到戶的優(yōu)點首先在于資金、物質(zhì)、項目、工作直接瞄準貧困人口，每一個貧困戶都能獲得扶貧資金的扶持，充分體現(xiàn)“扶真貧、真扶貧”。兩者的聯(lián)合，使扶貧開發(fā)工作尋求到新的模式。整村推進首先改變了以“貧困縣”為對象的分散扶貧方式，實施整體規(guī)劃、規(guī)范運作的優(yōu)勢。其次，它集中優(yōu)勢資源，結(jié)合每個貧困村的實際情況選擇項目，通過項目的實施提高貧困農(nóng)戶的收入水平，改善貧困農(nóng)戶的生活水平。再次，整村推進中的項目都是在尊重貧困農(nóng)戶意愿的前提下選擇的，這樣的項目更能調(diào)動貧困農(nóng)戶的參與性，更能充分發(fā)揮參與式扶貧模式的優(yōu)勢。整村推進戰(zhàn)略是一種比較適合我國貧困特點的扶貧模式。我國政府已經(jīng)將整村推進模式確定為未來實現(xiàn)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010年）》目標(biāo)的重要途徑，并明確2010年前整村推進扶貧開發(fā)所要達到的目標(biāo)，即全面完成全國14.8萬多個貧困村扶貧規(guī)劃的實施。到目前為止，啟動整村推進的貧困村只占貧困村的32%，占已完成村級扶貧規(guī)劃貧困村的43%。因此，要按時完成該綱要的計劃，整村推進的力度還要大力加強。2.易地扶貧易地扶貧模式主要是指生活在自然條件極端惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，發(fā)展投入成本高、難度大的地區(qū)的貧困人口，使他們集體搬遷到生產(chǎn)生活環(huán)境相對較好的地區(qū)，以實現(xiàn)貧困戶脫貧的一種模式。它是解決邊緣地區(qū)貧困問題的重要途徑，也是解決人口與土地分布不均衡，幫助生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的有效手段。我國的易地扶貧模式是從“三西”地區(qū)（甘肅的河西走廊地區(qū)、以定西為代表的中部地區(qū)以及寧夏的西海固地區(qū)）開始的。西部地區(qū)實施移民扶貧開發(fā)的主要做法有：一是插戶移民。即由貧困戶自行投親靠友，分散安置，政府給予一定補助。二是政府建移民開發(fā)基地安置移民。既要保證可穩(wěn)定解決遷入戶的溫飽問題，又要保證不破壞遷入地的生態(tài)環(huán)境。三是吊莊移民。即采取搬遷初期兩頭有家的形式，待移民點得到開發(fā)，生產(chǎn)生活基本穩(wěn)定后再完全搬遷。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計，全國需要搬遷的貧困人口約700萬人，到2003年為止，已經(jīng)搬遷了340萬人。根據(jù)12個省份的統(tǒng)計資料，2001～2004年，一共移民搬遷了116萬人，中央和地方政府共投入資金49億元，人均實際投資約為4200元。易地扶貧改善了貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件，增加了社會效益，使貧困區(qū)農(nóng)民可以享受到包括道路、電力、通信、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生以及農(nóng)田水利等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)方式仍然沒有得到改變，延續(xù)以農(nóng)業(yè)為主的生產(chǎn)方式使得易地扶貧對于提高農(nóng)戶的脫貧能力的作用顯得微不足道。3.產(chǎn)業(yè)化扶貧產(chǎn)業(yè)化扶貧模式是扶貧開發(fā)的重要組成部分，對加快西部扶貧開發(fā)具有十分重要的意義。幾年來，各級扶貧部門切實將扶貧開發(fā)與西部大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營緊密結(jié)合起來，通過啟動各種有效益的產(chǎn)業(yè)化扶貧項目，使相當(dāng)一部分貧困戶從產(chǎn)業(yè)化中受益，促進了西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。產(chǎn)業(yè)化扶貧工作呈現(xiàn)出上路起步、加快發(fā)展的良好態(tài)勢?？偟膩砜矗鞑康貐^(qū)產(chǎn)業(yè)化扶貧尚處在起步階段，還存在一些問題：貧困村、貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的啟動資金不足；貧困地區(qū)特別是貧困村、貧困戶參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的項目少、規(guī)模小、水平低，多數(shù)產(chǎn)品還是以出售原料為主，附加值不高；部分龍頭企業(yè)對貧困村、貧困戶的輻射帶動力不強，直接扶貧效果不明顯；多數(shù)小型扶貧龍頭企業(yè)面臨流動資金不足的困境，經(jīng)營規(guī)模難以迅速擴大；龍頭企業(yè)和貧困戶還沒有真正形成互惠互利、利益均沾、風(fēng)險共擔(dān)的利益共同體；貧困地區(qū)市場化程度低，社會化服務(wù)體系不健全。對此，我們要進一步提高對產(chǎn)業(yè)化扶貧工作的認識，切實把產(chǎn)業(yè)化扶貧作為提高農(nóng)民素質(zhì)、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和實現(xiàn)貧困戶收入跨越式增長的突破口。積極探索，認真組織，把扶貧開發(fā)工作拓展到農(nóng)戶生產(chǎn)、加工、銷售的各個環(huán)節(jié)中，大力實行產(chǎn)業(yè)化扶貧。4.勞動力輸出扶貧農(nóng)村勞動力輸出培訓(xùn)是解決我國農(nóng)村貧困地區(qū)勞動生產(chǎn)率低下，人均收入較低的一種重要模式。勞動輸出就業(yè)培訓(xùn)不僅能使貧困勞動力增加就業(yè)收入，更重要的是勞動者通過培訓(xùn)可以學(xué)習(xí)技術(shù)、技能，接受新的文化觀念，增強自信心，提高自我發(fā)展的能力。西部貧困地區(qū)之所以貧困，除了惡劣的自然環(huán)境之外，另外一個不可忽視的因素就是人口素質(zhì)普遍偏低，人力資源沒有被充分地開發(fā)。由于收入低下，許多人沒錢上學(xué)，文化程度較低，接受新技術(shù)新觀念的能力差，加之低收入造成的營養(yǎng)不良、缺醫(yī)少藥，使之身體素質(zhì)也較差。這些都進一步加深了貧困，使得貧困狀況處于一種惡性循環(huán)之中。所以，在扶貧開發(fā)戰(zhàn)略中，除了需要投入大量物力財力帶動西部貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，改變西部貧困地區(qū)物質(zhì)資源短缺的狀況外，人力資源的開發(fā)也應(yīng)成為西部扶貧開發(fā)的重要內(nèi)容。（三）十年來西部地區(qū)扶貧政策的整體績效1.貧困人口規(guī)模穩(wěn)步下降（1）貧困人口規(guī)模逐年減少，貧困發(fā)生率不斷降低。西部地區(qū)農(nóng)村絕對貧困人口由1998年底的2029萬人減少到2006年底的1175萬人，絕對貧困人口減少954萬人；同時貧困發(fā)生率由2000年的7.3%下降為2004年的5.7%，比2000年下降了1.6個百分點（見表3）。表31998～2006年西部地區(qū)農(nóng)村絕對貧困人口變化情況（2）低收入人口規(guī)模逐年穩(wěn)定下降。從全國的數(shù)據(jù)看，雖然低收入人群主要集中在中西部地區(qū)，但是西部低收入人口逐年減少，且減少幅度最大（見圖1），2000～2006年，西部農(nóng)村地區(qū)低收入人口從3490萬人減少到2196萬人，減少幅度達到了37.08%。圖1全國農(nóng)村低收入人口分布變化2.貧困地區(qū)人民生活水平逐漸改善（1）貧困地區(qū)人民收入水平不斷提高，收入結(jié)構(gòu)日益完善。西部大開發(fā)十年來，西部貧困地區(qū)人民的收入水平不斷提高。1995年西部地區(qū)農(nóng)村人均純收入為1116.8元，而到2005年人均收入已經(jīng)達到了2378.9元。同時，隨著收入水平的不斷提高，西部貧困地區(qū)人民的收入結(jié)構(gòu)也日益改善（見表4）。表41995年、2000年和2005年西部農(nóng)村人均純收入及其構(gòu)成情況（2）貧困地區(qū)人民消費水平逐年提升，消費結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化。隨著收入的提高，排除價格因素的影響，西部貧困地區(qū)人民的消費支出逐年增加，更為重要的是食品消費結(jié)構(gòu)有所改善，開始向多樣化方向發(fā)展（見圖2）。西部地區(qū)農(nóng)村居民人均消費肉、奶、蛋類動物性食品數(shù)量增加，人均消費糧食有所下降，因而在人均熱量攝入量保持基本不變的情況下，蛋白質(zhì)的攝入量有明顯的改善。同時，西部農(nóng)村居民耐用消費品擁有量有較大幅度的增加，以最主要的耐用消費品電視機為例，1998年甘肅農(nóng)村居民家庭平均每百戶擁有彩色電視機數(shù)量是29.71臺，2006年達到89.44臺，增長了201%。圖22000年和2006年西部地區(qū)農(nóng)村居民家庭人均主要消費品消費結(jié)構(gòu)比較（3）住房和生活設(shè)施水平不斷提高。西部貧困地區(qū)人民的住房條件全面改觀。以內(nèi)蒙古為例，2006年農(nóng)村居民人均住房面積為20.11平方米，比2000年增長了19.42%；鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)和磚木結(jié)構(gòu)的人均住房面積也大幅度增加（見表5）。3.貧困人口基本公共服務(wù)水平逐年提高（1）教育狀況進展良好。1998～2006年，西部地區(qū)6歲以上人口中不識字的人口在西部總?cè)丝谥兴嫉谋嚷视?.016%降低到0.010%，絕對數(shù)量也由55294人減少到36467人，減少了18827人。15歲以上（半）文盲在總?cè)丝谥兴急壤仓鸩浇档停ㄒ姳?）。針對西部地區(qū)勞動力技術(shù)落后的現(xiàn)實，地方政府加強了對貧困地區(qū)勞動力的技術(shù)培訓(xùn)，促進了西部貧困地區(qū)富余勞動力的轉(zhuǎn)移。表52000年、2006年西部各省份農(nóng)村居民家庭住房情況表61998年、2002年、2006年西部地區(qū)受教育狀況簡要統(tǒng)計（2）基礎(chǔ)設(shè)施水平得到全面提升。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，僅2000～2004年就已經(jīng)建成貧困縣出口公路1.7萬公里，通縣柏油路2.6萬公里，已經(jīng)開工建設(shè)4.6萬公里的縣際公路；解決了西部地區(qū)3210萬人的飲水困難和飲水不安全問題；全部完成農(nóng)村電網(wǎng)改造工程，解決了969個不通電鄉(xiāng)的用電問題，使6.8萬個行政村通了廣播電視；建設(shè)了約100萬戶農(nóng)用沼氣池；使生活在生態(tài)脆弱地區(qū)的102萬多貧困人口得到易地安置；同時，7000多所中小學(xué)危房得到改造，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件有所改善，國家支持建設(shè)了260所貧困縣醫(yī)院。4.西部貧困地區(qū)的市場參與程度不斷增強一是工資性收入在總收入中的比重上升，以青海省貧困監(jiān)測的情況看，2001～2006年貧困農(nóng)戶的工資性收入所占的比重由14.5%提高到23.9%；二是外出勞動力打工強度增加；三是農(nóng)牧品的商品率不斷提高。三新時期西部貧困人口的特點及反貧困工作存在的突出問題（一）新階段西部地區(qū)貧困人口的主要特點1.現(xiàn)有貧困標(biāo)準偏低，需要扶持的貧困群體數(shù)量依然龐大2005年，西部農(nóng)村絕對貧困人口約為1202萬人，占全國農(nóng)村貧困人口的比重為50.8%，貧困發(fā)生率高達5.2%。如果以世界銀行的消費貧困標(biāo)準來測算，西部地區(qū)貧困程度要嚴重得多，2003年西北地區(qū)的貧困發(fā)生率為29%，西南地區(qū)的貧困發(fā)生率為21%，是官方標(biāo)準的4倍多。全國有一半以上的貧困人口分布在西部各省份，如果綜合考慮到貧困深度和嚴重程度等指標(biāo)，有大約2/3的貧困人口分布在西部。2.貧困人口聚集區(qū)自然條件無明顯改善，貧困地區(qū)人口分布呈現(xiàn)“點、片、線”并存的特征西部共有國家扶貧開發(fā)重點縣375個，其中258個是邊遠山區(qū)縣，占西部山區(qū)縣總數(shù)的一半以上。根據(jù)中國農(nóng)村貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)，2005年絕對貧困人口居住在山區(qū)的占50%，而連續(xù)貧困的群體有76%居住在資源匱乏、環(huán)境惡劣的深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原地區(qū)，46%的人口人均耕地不足1畝。同時，貧困人口分布呈現(xiàn)點（14.8萬個貧困村）、片（特殊貧困片區(qū)）、線（沿邊境貧困帶）并存的特征。14.8萬個貧困村的貧困人口和低收入人口占其總?cè)丝诘谋戎貫?3%，青藏高原延伸區(qū)的甘孜、阿壩和涼山州比重達40%左右，41個沿邊境的國家扶貧開發(fā)工作重點縣比重超過40%，均遠遠高于全國平均水平。3.教育發(fā)展滯后依然是影響西部扶貧工作的重要因素西部貧困地區(qū)適齡兒童受教育狀況不容樂觀，西部各省份農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)齡兒童入學(xué)率依然偏低；西部貧困地區(qū)勞動力文化素質(zhì)不高，文盲率依然偏高，接受各種技術(shù)培訓(xùn)的人員相對較少，因此農(nóng)村缺乏致富帶頭人，影響了扶貧項目的后續(xù)發(fā)展；西部貧困地區(qū)勞動力就業(yè)層次低，就業(yè)面比較窄。（二）新階段西部地區(qū)扶貧與脫貧的問題與挑戰(zhàn)1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和收入差距持續(xù)拉大給西部扶貧工作帶來更大壓力中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得在農(nóng)村和城市分別建立起兩種截然不同的福利獲取制度和貧困救助體制。一方面，由于缺乏制度性社會安全網(wǎng)保護，農(nóng)村貧困人口的群體脆弱性較之城市弱勢群體而言更為突出；另一方面，在經(jīng)濟快速增長的同時，城鄉(xiāng)居民及其內(nèi)部收入差距還在持續(xù)擴大?？梢哉f，改革開放以來，國民收入的初次分配和二次分配都沒有很好地解決以農(nóng)民身份為特定對象的利益分配問題，特別是在體現(xiàn)“兼顧公平”的二次分配中，農(nóng)村居民始終處于十分不利的地位，遠離商品社會的貧困地區(qū)和貧困人口更是如此。中國現(xiàn)行“城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的政策很難在短時間內(nèi)解決城市和鄉(xiāng)村分離的局面，而西部作為中國經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢的地區(qū)，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加突出，收入差距的擴大不但表現(xiàn)在本地區(qū)的城鄉(xiāng)之間，更表現(xiàn)在不同區(qū)域的城鄉(xiāng)之間和鄉(xiāng)鄉(xiāng)之間，這種巨大的差距嚴重影響了資源向西部的流動，更加限制了資源向西部貧困地區(qū)的流動，甚至出現(xiàn)了扶貧資金回流的現(xiàn)象，這些都加大了西部反貧困工作的難度。2.主體功能區(qū)規(guī)劃開始推行后，西部地區(qū)扶貧工作迎來新挑戰(zhàn)進入“十一五”以后，國家開始推行主體功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，西部地區(qū)環(huán)境承載能力弱，發(fā)展與環(huán)境之間的矛盾更加突出，特別是西部貧困地區(qū)所處的環(huán)境更加惡劣，這就給西部扶貧工作提出了更高的要求。如何處理好保護和開發(fā)之間的矛盾，成為今后西部反貧困工作面臨的一個巨大挑戰(zhàn)，也進一步加大了西部反貧困的難度。3.以政府為主導(dǎo)的扶貧模式存在諸多問題（1）扶貧資金來源渠道過多，管理成本高。我國扶貧資金管理體制從中央到地方有四層：中央、?。ㄗ灾螀^(qū)）、地區(qū)、縣。機構(gòu)組織龐大、審批環(huán)節(jié)多、審批手段復(fù)雜，相應(yīng)的事業(yè)費支出增多，西部貧困地區(qū)在申請扶貧資金時浪費了時間、精力以及大量資金，甚至在資金下?lián)苓^程中出現(xiàn)了扶貧資金被層層截留的問題。（2）扶貧資金使用效率低下。我國扶貧資金來源渠道過多所帶來的另一個顯著的負面效應(yīng)，就是扶貧資金的管理部門多，資金管理分散，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，各自為政，不利于集中一定的財力解決扶貧攻堅的關(guān)鍵問題。同時，由于多頭管理，沒有一個部門對資金的使用情況進行統(tǒng)一檢查監(jiān)督，大家都有權(quán)力而無責(zé)任，使“責(zé)、權(quán)、利”嚴重脫節(jié)。此外，由于對口單位與當(dāng)?shù)氐姆鲐毑块T協(xié)調(diào)不夠，扶貧行動難以融入當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟活動，以致對口單位短期效益比較明顯，長期效益難以有效保證，這些都嚴重影響了扶貧資金的使用效率。（3）扶貧方式有限，時效性差。雖然我國自從開展扶貧工作以來，采取了多種扶貧方式幫助西部貧困地區(qū)脫貧，也取得了良好的效果，但是受到人力、資金、自然條件的限制，扶貧工作往往注重單純的“輸血”，忽視貧困地區(qū)自身“造血”功能的培育，再加上我國貧困地區(qū)情況各異，扶貧方式存在“一刀切”的弊端，嚴重制約了扶貧工作效率，使得扶貧工作的時效性較差。（4）扶貧主體缺乏自主性和積極性。我國在西部扶貧的過程中采用的政府扶貧模式主要以中央政府為主導(dǎo)，在這樣的模式下，貧困地區(qū)的政府和人民缺乏脫貧的自主性和積極性，容易陷入“爭帽子、爭項目、爭資金、輕建設(shè)”的怪圈。四新階段西部扶貧與脫貧的戰(zhàn)略選擇與政策建議（一）新階段西部反貧困的戰(zhàn)略選擇從西部地區(qū)的實際情況和反貧困的實踐出發(fā)，把貧困人口脫貧致富和貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來，把建立內(nèi)在發(fā)展機制與建立社會保障機制結(jié)合起來，將是21世紀初西部地區(qū)反貧困戰(zhàn)略選擇的主要原則。據(jù)此，比較好的戰(zhàn)略選擇應(yīng)該是：在加快貧困地區(qū)和貧困人口進入市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上走區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和直接援助扶貧相結(jié)合、開發(fā)式扶貧和救濟式扶貧相結(jié)合的反貧困道路。這是一個“雙動戰(zhàn)略”。第一，在進行直接援助貧困人口發(fā)展生產(chǎn)，解決生活生產(chǎn)困難，加強貧困人口能力建設(shè)的同時，加快貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級，促進貧困地區(qū)社會經(jīng)濟進步，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展，建立貧困人口穩(wěn)定脫貧的基礎(chǔ)和屏障。第二，以發(fā)展為核心，堅持開發(fā)式的扶貧方針，分別針對不同類型的貧困人口采取不同的反貧困方式，對有能力通過反貧困脫貧進而能夠自主發(fā)展的貧困人口，采取以能力建設(shè)為主的直接援助，幫助他們發(fā)展生產(chǎn)，實施人力資本投資；對于喪失能力的貧困人口，通過建立最低生活保障制度，形成社會安全網(wǎng)，確保最貧困人口能夠溫飽無憂。（二）新階段西部扶貧與脫貧的政策建議當(dāng)前，西部地區(qū)實現(xiàn)反貧困目標(biāo)的途徑有很多種，但其中的關(guān)鍵是發(fā)展貧困地區(qū)和貧困人口的生產(chǎn)力，全面提高貧困地區(qū)和貧困人口自我發(fā)展、自身反貧困的能力。黨的十七大報告明確提出“一個目標(biāo)、一個加大、兩個提高”的新扶貧工作要求。[2]結(jié)合西部地區(qū)反貧困的實踐，借鑒國內(nèi)外的反貧困經(jīng)驗，西部反貧困工作應(yīng)該從以下幾個方面尋求突破。1.采用更廣義的貧困概念，適當(dāng)提高貧困標(biāo)準貧困的概念不應(yīng)只包括能維持生存的收入和消費，還應(yīng)包括能支付基本的教育和醫(yī)療費用等方面。隨著社會的進步、發(fā)展，真正生活在“生存線”上的人口已經(jīng)越來越少，物質(zhì)上絕對貧困的現(xiàn)象正在不斷弱化乃至消失，而達不到社會“可接受標(biāo)準”的相對貧困問題日益受到關(guān)注。1996年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署在年度報告中引入了一個新的綜合指數(shù)——能力貧困指標(biāo)，能力貧困指標(biāo)所定義的“能力”集中體現(xiàn)在三個方面：一是基本生存的能力，即獲得營養(yǎng)與健康的能力；二是健康生育的能力；三是接受教育與獲得知識的能力。能力貧困是一種比物質(zhì)貧困更廣泛的社會現(xiàn)象。在關(guān)注“收入”貧困的同時，未來的扶貧政策應(yīng)更加關(guān)注“能力貧困”。采用更高的貧困標(biāo)準應(yīng)成為建立未來扶貧戰(zhàn)略的關(guān)鍵一步。這不但有利于政策重點瞄準合適的群體，也是全面建設(shè)小康社會的需要。新的標(biāo)準不但應(yīng)作為貧困監(jiān)測和評估的基礎(chǔ)，更重要的是需要形成一致的操作手段，使得扶貧項目能夠更好地瞄準目標(biāo)群體。2.以建立基本公共服務(wù)均等化機制為契機，提高西部貧困人口的發(fā)展能力黨的十六屆三中全會提出要逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)?；竟卜?wù)均等化包括為廣大社會成員提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)，促使經(jīng)濟發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為人的全面發(fā)展，促進社會和諧。因而，在西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施中，基本公共服務(wù)均等化包括了以下幾個方面：推進義務(wù)教育均等化，為城鄉(xiāng)適齡兒童提供公平的個人成長起點，提高人力資本存量；推進公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療均等化，公平地提高人民群眾的健康水平，減少“因病致貧”和“因病返貧”現(xiàn)象；推進城鄉(xiāng)居民社會保障均等化，提高全體社會成員的生活質(zhì)量，營造出安定有序的社會環(huán)境；推進公共就業(yè)服務(wù)的均等化，緩解就業(yè)壓力，有效解決就業(yè)總量過剩和結(jié)構(gòu)性短缺同時存在的難題。3.加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境改善，從根本上改善西部地區(qū)基本的生產(chǎn)和生活條件在我國經(jīng)濟實力有較大提高，國內(nèi)需求嚴重不足的情況下，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項既有利于擴大內(nèi)需，又有利于改善人民生活的雙贏之舉。各國的經(jīng)驗都表明：落后地區(qū)開發(fā)應(yīng)當(dāng)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)先為原則，這既是啟動落后地區(qū)開發(fā)的突破口，又是落后地區(qū)其他項目發(fā)展的前提條件。由于我國西部的地形地貌條件較許多國家（如美國西部）的落后地區(qū)還要差，開發(fā)條件更加困難，因此優(yōu)先建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施是不可回避的前期工作。為了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，國家應(yīng)當(dāng)給予更多的傾斜政策，吸引長期投資，同時要通過加速對外開放的BOT、TOT、ABS等外商融資方式，鼓勵貧困人口共同參與改善水利、交通、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣不僅可