中國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度的完善

2010年10月，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱“十二五規(guī)劃”）明確提出，實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基本目標(biāo)是“逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化”①。而區(qū)域基本公共服務(wù)均等化意味著在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)，不同地區(qū)的居民能享受到大體相同的基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和基礎(chǔ)醫(yī)療等各類基本公共服務(wù)，或各區(qū)域地方政府為本轄區(qū)居民所提供的基本公共服務(wù)大致均等。在我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政汲取能力存在較大差距的情況下，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，必須充分發(fā)揮政府間轉(zhuǎn)移支付制度的重要作用。自分稅制改革以來(lái)，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模迅猛發(fā)展，從1994年的2728億元增加到2010年的3.06萬(wàn)億元，實(shí)際年均增速達(dá)12.42％②，遠(yuǎn)高于同期GDP增長(zhǎng)幅度。因此，我國(guó)龐大的轉(zhuǎn)移支付體系使得中央政府已具備實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的財(cái)力條件，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付已成為各地政府提供公共服務(wù)的重要財(cái)源。但是無(wú)論采用何種指標(biāo)和何種方法計(jì)算，我國(guó)區(qū)域基本公共服務(wù)水平的差距近年來(lái)雖略有縮小但成效不大，我國(guó)日益增大的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的均等化功效還沒(méi)有得到充分發(fā)揮。究其原因，在于我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向存在偏差，使得現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，影響其均等化功能的發(fā)揮。本文首先分析轉(zhuǎn)移支付制度價(jià)值取向轉(zhuǎn)變的背景和原因，進(jìn)而提出以實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度完善的總體思路和優(yōu)化措施，最后通過(guò)一個(gè)簡(jiǎn)單模型說(shuō)明我國(guó)實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)是可行的，但要以優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)為前提。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變從我國(guó)社會(huì)主義本質(zhì)屬性和構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)來(lái)看，在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為廣泛共識(shí)。而要實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)，必須以區(qū)域財(cái)政汲取能力的相對(duì)平衡為基礎(chǔ)。但從圖1可以看出，自實(shí)行分稅制以來(lái)，我國(guó)人均財(cái)政收入最高的地區(qū)一直是最低地區(qū)的12倍以上，變異系數(shù)歷年基本上超過(guò)1，說(shuō)明我國(guó)地區(qū)之間的財(cái)政汲取能力極度不平衡。因此，在當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)沒(méi)有改變，地方政府仍然缺乏主要財(cái)源的情況下，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化必須充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的作用。③即在地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距較大的情況下，實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系，明確轉(zhuǎn)移支付制度以均等化為目標(biāo)的價(jià)值取向。圖1我國(guó)自分稅制以來(lái)人均財(cái)政收入地區(qū)差距數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2010》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。然而，1994年政府間轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)未明確、未突出體現(xiàn)均等化法則和區(qū)域公共服務(wù)均等化目標(biāo)。首先，現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生于改革開(kāi)放后以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大背景，其價(jià)值取向是效率優(yōu)先、兼顧公平。其次，1994年財(cái)稅體制改革在轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)上，對(duì)稅收返還這一最大的轉(zhuǎn)移支付形式采取了按來(lái)源地分配原則，以保護(hù)地方既得利益，而均等化目標(biāo)僅僅通過(guò)中央財(cái)政收入增量中的一部分來(lái)體現(xiàn)，其作用也微乎其微。第三，當(dāng)時(shí)改革的指導(dǎo)思想是堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)與逐步推進(jìn)相結(jié)合的原則，主要是先建立分稅制的基本框架，而轉(zhuǎn)移支付制度具有過(guò)渡性。因此，受當(dāng)時(shí)整個(gè)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境、政府財(cái)政狀況的約束和出于政治改革的需要以及對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度理解上的欠缺，即使開(kāi)始意識(shí)到日益擴(kuò)大的地區(qū)差距，轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)仍不得不更多地傾向于照顧地方既得利益，而忽視了均等化法則的重要性，未能突出體現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化目標(biāo)。但是到20世紀(jì)90年代中后期，上述情況發(fā)生了重大變化。其一，區(qū)域差距包括城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴(kuò)大引起了各界廣泛關(guān)注，政府不得不下決心解決包括區(qū)域差距問(wèn)題在內(nèi)的五大深層次問(wèn)題，以保證中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。其二，分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，使得中央財(cái)政收入得到了迅速穩(wěn)步增長(zhǎng)，保證了宏觀調(diào)控所需的財(cái)力。其三，隨著對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度目標(biāo)認(rèn)識(shí)的逐步深入，政府已意識(shí)到要實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化，使轄區(qū)內(nèi)居民都能享受到大體相同的公共服務(wù)，是現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等的重要方式。轉(zhuǎn)移支付的價(jià)值取向必須保持對(duì)公平與正義的追求，均等化法則是轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的核心準(zhǔn)則。在這方面，分稅制改革以來(lái)的國(guó)際交流提供了許多經(jīng)驗(yàn)。發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都具有比較成熟有效的轉(zhuǎn)移支付制度，其目的在于促進(jìn)各地區(qū)公共服務(wù)水平均等化。其四，根據(jù)鄧小平“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略考慮，中央政府在世紀(jì)之交適時(shí)提出了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。黨的各屆會(huì)議也逐步明確了基本公共服務(wù)均等化和完善轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)和任務(wù)，如“十二五規(guī)劃”提出要“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。上述變化表明，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新時(shí)期，隨著國(guó)家宏觀目標(biāo)調(diào)整為經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、全面構(gòu)建和諧社會(huì)，政府已有決心和能力并實(shí)際上已開(kāi)始著手解決區(qū)域公共服務(wù)差距問(wèn)題。因此，調(diào)整政府間轉(zhuǎn)移支付制度的價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)公平正義原則，明確區(qū)域基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的時(shí)機(jī)和背景已經(jīng)成熟。突出強(qiáng)調(diào)公平正義的價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的根本目標(biāo)，就是實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)政能力或公共服務(wù)均等化，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。明確均等化法則，突出公共服務(wù)均等化目標(biāo)，是進(jìn)一步完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度的前提和首要問(wèn)題，在轉(zhuǎn)移支付制度的完善過(guò)程中具有戰(zhàn)略性意義。只有先從思想和理念上解決價(jià)值取向問(wèn)題，轉(zhuǎn)移支付制度的完善才不會(huì)偏離均等化目標(biāo)，現(xiàn)階段應(yīng)著重于區(qū)域基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。④完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度的總體思路影響我國(guó)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的因素主要有：中央和地方財(cái)政關(guān)系不清，地方政府自有財(cái)力存在差距，政府間轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)偏差與結(jié)構(gòu)不合理。盡管厘清中央與地方事權(quán)劃分、縮小地方政府自有財(cái)力差距、完善分稅制財(cái)政管理體制可以在一定程度減輕基本公共服務(wù)差異程度，但要實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，重點(diǎn)還只能放在調(diào)整和完善轉(zhuǎn)移支付制度上，因?yàn)楦鞯貐^(qū)自有財(cái)力差距和收支的不完全匹配總是存在的。另外，轄區(qū)間的利益外溢問(wèn)題，使得地方政府不愿意提供某些關(guān)鍵性的公共服務(wù)。⑤而把完善轉(zhuǎn)移支付制度作為調(diào)整重點(diǎn)，配合改善中央和地方財(cái)政關(guān)系、完善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，有望在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化方面取得重大突破。其總體思路如圖2所示。圖2完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度總體思路示意圖首先，在總體思路中要重申的是價(jià)值取向和目標(biāo)問(wèn)題。堅(jiān)持均等化法則，強(qiáng)調(diào)公平正義原則，突出基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，直接影響到政府間轉(zhuǎn)移支付制度的形式選擇。按照轉(zhuǎn)移支付是否附帶條件，政府間轉(zhuǎn)移支付可分為一般目的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般目的轉(zhuǎn)移支付由于中央政府不指明資金用途，地方政府可以自主決定資金使用。一般來(lái)說(shuō)，這種形式適用于解決縱向與橫向的財(cái)政不均衡問(wèn)題。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由于中央政府嚴(yán)格指定資金用途，主要用于對(duì)具有轄區(qū)間外溢性公共服務(wù)的提供，而且有時(shí)要求地方政府投入相應(yīng)的配套資金，所以嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，其主要目的不是橫向均等化。因此，從我國(guó)目前來(lái)看，應(yīng)該考慮盡快將當(dāng)前新舊體制共存的、紛繁復(fù)雜的轉(zhuǎn)移支付形式簡(jiǎn)化歸類，以一般轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔。其次，要解決政府間轉(zhuǎn)移支付的模式問(wèn)題。從各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府間轉(zhuǎn)移支付主要有縱向模式、橫向模式和縱橫交錯(cuò)模式三類。縱向模式是目前我國(guó)和世界上多數(shù)國(guó)家所采用的轉(zhuǎn)移支付模式，在我國(guó)相對(duì)來(lái)說(shuō)已經(jīng)積累了較多經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，在我國(guó)一直還存在地區(qū)間的對(duì)口支援，它其實(shí)可以被看做具有中國(guó)特色的橫向轉(zhuǎn)移支付模式。如果綜合權(quán)衡中央政府的財(cái)力狀況和基本公共服務(wù)均等化的艱巨目標(biāo)和任務(wù)，完全可以考慮引進(jìn)橫向模式，規(guī)范對(duì)口支援，實(shí)行縱向?yàn)橹?、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式。通過(guò)地區(qū)間的部分橫向轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡地方公共服務(wù)能力，有利于減輕中央財(cái)政壓力。同時(shí)，中央通過(guò)縱向模式對(duì)地方進(jìn)行一般性和專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移，使資金轉(zhuǎn)移更能體現(xiàn)中央意圖，從而保證具有國(guó)家目標(biāo)意義的基本公共服務(wù)均等化，并增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力。第三，逐步調(diào)整政府間轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。圍繞均等化目標(biāo)在加大轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，應(yīng)著重調(diào)整現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)：做大有利于均等化的轉(zhuǎn)移支付形式——一般目的轉(zhuǎn)移支付；明確對(duì)具有轄區(qū)間外溢性的公共服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)政支持，突出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基本公共服務(wù)目標(biāo)定位；解決帶有過(guò)渡性色彩的原體制補(bǔ)助和上解問(wèn)題、結(jié)算補(bǔ)助問(wèn)題；以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為背景，大力規(guī)范、重構(gòu)我國(guó)省區(qū)間的對(duì)口支援體系。最后，以政府間轉(zhuǎn)移支付制度的完善為中心，梳理和調(diào)整其配套制度，改善其運(yùn)行的制度環(huán)境。政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在和改革的前提是一定的中央和地方財(cái)政關(guān)系體制。其配套制度包括：以公共服務(wù)為導(dǎo)向的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)及相關(guān)立法、管理機(jī)構(gòu)的確立、數(shù)據(jù)和技術(shù)支持系統(tǒng)的完善等。轉(zhuǎn)移支付制度的具體優(yōu)化措施鑒于目前地方政府支出總額的一半以上來(lái)自于中央的轉(zhuǎn)移支付，中央政府支出總額的大部分用于對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，中國(guó)政府已經(jīng)具備一個(gè)龐大的轉(zhuǎn)移支付體系，并隨著人均GDP的增長(zhǎng)而迅速增加。⑥因此，目前的主要問(wèn)題還在于政策目標(biāo)不明確，真正用于橫向均等化的轉(zhuǎn)移支付資金十分有限。由此，應(yīng)將重點(diǎn)放在對(duì)轉(zhuǎn)移支付體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整和完善上，重構(gòu)一個(gè)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的縱橫交錯(cuò)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)體系。首先，做大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，采用規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付方式，充分保證實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的財(cái)力。均等化目標(biāo)主要與一般目的轉(zhuǎn)移支付形式相關(guān)聯(lián)，要使基本公共服務(wù)均等化取得更快進(jìn)展，必須提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例。只有做大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，才能保證實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化所需的財(cái)力。我國(guó)現(xiàn)行一般目的轉(zhuǎn)移支付包括稅收返還和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付兩大類，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付在現(xiàn)實(shí)中又由一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付以及原體制補(bǔ)助與上解等項(xiàng)目構(gòu)成。其中，真正完全符合均等化目標(biāo)的僅僅是一般性轉(zhuǎn)移支付，但其規(guī)模偏小。民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付雖偏重于政治穩(wěn)定上的考慮，但少數(shù)民族大多聚居于西部和其他邊疆地區(qū)，覆蓋了中國(guó)近三分之二的國(guó)土，對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付符合均等化目標(biāo)，可以看成是一般性轉(zhuǎn)移支付的組成部分。稅收返還規(guī)模大但按照來(lái)源地原則分配，嚴(yán)重逆轉(zhuǎn)了轉(zhuǎn)移支付的均等化方向。調(diào)資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付由于操作上主要面向中西部地區(qū)，具有均等化作用，但設(shè)計(jì)初衷主要還是為了配合國(guó)家的短期宏觀調(diào)控目標(biāo)。原體制補(bǔ)助與上解雖符合均等化目標(biāo)，但是為解決分稅制改革以前的歷史遺留問(wèn)題，分配方法源自分稅制改革前，均等化功能較弱。因此，要做大一般性轉(zhuǎn)移支付，必須對(duì)上述形式繁雜的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理，調(diào)整為符合均等化目標(biāo)的、規(guī)范的、國(guó)際通行的一般性轉(zhuǎn)移支付。（1）改革稅收返還。由于稅收返還規(guī)模較大，又屬于非均等化轉(zhuǎn)移支付形式，同實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)是相悖的，因此改革稅收返還不僅是做大一般性轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)，而且是完善我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的核心。改革稅收返還的最終目的是在明確其一般目的轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的基礎(chǔ)上，回歸其均等化功能。但至于如何著手，目前存在兩種思路：一是漸進(jìn)式的，逐步減少稅收返還，最終并入一般性轉(zhuǎn)移支付形式。這種方式可以減緩既得利益調(diào)整給富裕地區(qū)造成的沖擊，阻力較小。二是直接取消稅收返還，將其一步到位并入一般性轉(zhuǎn)移支付形式，納入因素法分配的軌道。這種方式涉及對(duì)既得利益的觸動(dòng)，具有一定的阻力，但能迅速做大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，較快地改變財(cái)政分配不均衡的局面。（2）取消原體制補(bǔ)助與上解，歸入一般性轉(zhuǎn)移支付。原體制補(bǔ)助與上解的本意是通過(guò)富裕地區(qū)上繳部分收入而貧困地區(qū)獲得補(bǔ)助來(lái)達(dá)到均等化的目的。其機(jī)制包含了財(cái)政平衡的元素，屬一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范疇。但其畢竟是舊體制分配格局的延續(xù)，各地區(qū)的上繳額和補(bǔ)助額是在老體制下按基數(shù)法確定的，分配方式多年保持不變，導(dǎo)致目前的再分配狀況很不合理。雖然這一機(jī)制的重要性將隨著時(shí)間流逝而自動(dòng)削弱，但從規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度與分稅制財(cái)政體制的角度來(lái)看，必須盡快取消。（3）對(duì)于其他一般目的轉(zhuǎn)移支付形式，如調(diào)資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等，考慮到對(duì)政府短期目標(biāo)的配合，可以轉(zhuǎn)為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式予以支持。至于民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，從支持規(guī)模來(lái)看應(yīng)該不斷擴(kuò)大，但可以考慮將其并入一般性轉(zhuǎn)移支付范疇，并通過(guò)加大民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付權(quán)重在公式化分配中予以體現(xiàn)。在通過(guò)上述方案迅速擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、改善均等化財(cái)力的同時(shí)，還必須建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付公式，完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施機(jī)制。實(shí)施以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的模式，一個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題是建立一個(gè)科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付公式，用“因素法”取代“基數(shù)法”來(lái)核算轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。通過(guò)實(shí)行規(guī)范化的收支評(píng)估，即分稅種按標(biāo)準(zhǔn)稅基和標(biāo)準(zhǔn)稅率測(cè)定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化收入能力，并根據(jù)影響支出成本的客觀因素，分項(xiàng)目測(cè)算各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化支出，在此基礎(chǔ)上以各地區(qū)的收入能力和支出需要來(lái)確定一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。同時(shí)，還需進(jìn)一步調(diào)整和完善因素的選擇及其權(quán)重系數(shù)。在因素選擇上，應(yīng)該借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段的區(qū)域發(fā)展實(shí)際和均衡目標(biāo)，突出人口稀疏程度和各地區(qū)自然環(huán)境稟賦條件差異等主要客觀因素，突出民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)等維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)因素，突出強(qiáng)調(diào)將“三農(nóng)”因素和重點(diǎn)區(qū)域援助納入分配公式，通過(guò)反復(fù)測(cè)算使其科學(xué)化、合理化。其次，清理歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，突出其矯正轄區(qū)間外溢性的職能，明確其對(duì)轄區(qū)間外溢性基本公共服務(wù)項(xiàng)目的支持。如前所述，從我國(guó)專項(xiàng)撥款實(shí)踐來(lái)看，其初始目標(biāo)是加強(qiáng)中央對(duì)地方的宏觀調(diào)控、支援貧困地區(qū)及應(yīng)對(duì)一些突發(fā)事件，重點(diǎn)目標(biāo)不突出而又規(guī)模龐大。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，從性質(zhì)上說(shuō)屬于有條件撥款，不同于一般目的撥款，它側(cè)重于解決地方性公共產(chǎn)品的收益外溢問(wèn)題，同時(shí)也用于實(shí)施特定的產(chǎn)業(yè)和事業(yè)扶持政策，如基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、教育等，以貫徹中央政府的政策和意圖，保證國(guó)家意義上的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但理論和實(shí)踐證明，矯正轄區(qū)間外溢性與均等化兩者間并不矛盾，至少在一些重大項(xiàng)目上不矛盾，可以兼顧。公共產(chǎn)品就是全部收益外溢的產(chǎn)品，基本公共服務(wù)作為純度較高的公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)教育、大型跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目，都具有很大程度的外溢性特征。而我國(guó)在21世紀(jì)陸續(xù)新增的一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、天然林保護(hù)工程、退耕還林還草工程、貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、社會(huì)保障制度建設(shè)、公共衛(wèi)生體系建設(shè)等，已證明調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整，重點(diǎn)是突出其矯正轄區(qū)間外溢性的職能，壓縮其規(guī)模，在此基礎(chǔ)上兼顧其對(duì)轄區(qū)間外溢性基本公共服務(wù)項(xiàng)目的支持。對(duì)此應(yīng)采取如下措施：（1）對(duì)照專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的功能和目標(biāo)，科學(xué)界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行全方位梳理分類、清理合并。對(duì)政策意圖不明顯的項(xiàng)目予以取消，對(duì)重復(fù)的項(xiàng)目進(jìn)行清理和歸并。列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目，應(yīng)是具有外溢性、突發(fā)性、特殊性、非固定性等特征的項(xiàng)目，如跨地區(qū)的大江大河的治理、防護(hù)林帶的建設(shè)、突發(fā)性的自然災(zāi)害和疫情的救治、特困縣的脫貧救濟(jì)、中央委托地方的項(xiàng)目等。通過(guò)重新分類、清理合并，在突出其矯正外溢性的目標(biāo)的同時(shí)，壓縮、控制其規(guī)模。（2）在清理合并過(guò)程中，可以考慮借鑒美國(guó)分類撥款的成功經(jīng)驗(yàn)，把同一類型的多個(gè)必不可少的專項(xiàng)撥款歸并為一個(gè)大的一攬子撥款——分類撥款。尤其是對(duì)現(xiàn)行專項(xiàng)撥款中具有基本公共服務(wù)目標(biāo)的項(xiàng)目，可以采取分類撥款形式，將其引入公式化的資金分配體系，按因素法來(lái)分配資金。我國(guó)在改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系的過(guò)程中，可考慮在單獨(dú)保留大江大河的治理、防護(hù)林帶建設(shè)等較大工程項(xiàng)目專項(xiàng)撥款的同時(shí)，部分引入分類撥款方式，以保證國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，并避免繁雜眾多的形式影響目標(biāo)的明確性。（3）規(guī)范中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款配套政策，實(shí)行分地區(qū)區(qū)別對(duì)待，減輕貧困地區(qū)的財(cái)政壓力。專項(xiàng)撥款往往要求地方配套，配套要求并非都不合理，但要體現(xiàn)區(qū)別對(duì)待。原則上，富裕地區(qū)的地方配套要求應(yīng)高一些，貧困地區(qū)的配套要求應(yīng)低一些，特困地區(qū)則可免予地方配套。此外，列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和嚴(yán)格的審批程序。要加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)估，防止資金被截留、挪用，提高其使用效益。要提高撥款安排的透明度，從制度上杜絕所謂“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象。要防止具有突發(fā)性、特殊性、非固定性等特征的專項(xiàng)項(xiàng)目固化沉淀，以保證其運(yùn)行效率。再次，重構(gòu)對(duì)口支援體系，建立健全以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式。在對(duì)縱向轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)做內(nèi)部調(diào)整和改革的同時(shí)，還可考慮重構(gòu)我國(guó)多年來(lái)一直實(shí)施的對(duì)口支援體系，進(jìn)一步擴(kuò)展均等化渠道，增強(qiáng)均等化力度。對(duì)口支援，始于1979年⑦，宗旨是組織內(nèi)地發(fā)達(dá)省市一對(duì)一支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。經(jīng)過(guò)1984年“全國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作和對(duì)口支援會(huì)議”的擴(kuò)充和此后國(guó)家計(jì)委、經(jīng)委的部署以及各省區(qū)市及中央各部委的積極響應(yīng)，對(duì)口支援這種地區(qū)間的橫向幫扶形式在全國(guó)各地陸續(xù)展開(kāi)。對(duì)口支援實(shí)施30多年來(lái)，對(duì)我國(guó)西部民族地區(qū)的發(fā)展做出了顯著貢獻(xiàn)。其實(shí)，可以將對(duì)口支援重構(gòu)為我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付體系，并作為縱向轉(zhuǎn)移支付的輔助形式。對(duì)口支援，無(wú)論是采取物資、技術(shù)、人才援助，還是采取資金援助，其實(shí)質(zhì)都是發(fā)達(dá)省市對(duì)不發(fā)達(dá)省區(qū)的無(wú)償橫向援助，除中央各部委對(duì)西部省區(qū)的縱向援助外，不涉及中央政府財(cái)力的動(dòng)用。其橫向均等化作用明顯，涉及范圍廣泛，只是一直未納入轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)的考慮視野。因此，在完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程中，應(yīng)該保留并重構(gòu)對(duì)口支援體系，基本思路是堅(jiān)持全國(guó)統(tǒng)一立法，中央政府主持和管理，物資、技術(shù)、人才、資金援助相結(jié)合。（1）鼓勵(lì)以物資、技術(shù)、人才援助形式開(kāi)展的橫向?qū)谥г攸c(diǎn)改善教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)差距。（2）在財(cái)力資金援助方面，改變目前一對(duì)一的靜態(tài)、行政援助模式，借鑒德國(guó)橫向平衡經(jīng)驗(yàn)，采取公式化、規(guī)范化和法制化的方法和步驟，以“平均財(cái)力水平”為依據(jù)，高于平均財(cái)力水平的往“大鍋”里繳款，低于平均水平的從“大鍋”里得到補(bǔ)助，變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”。（3）重新審定對(duì)口支援的省區(qū)市，并根據(jù)各地實(shí)際情況確定援助形式，比如鑒于中部地區(qū)現(xiàn)階段的自身財(cái)力狀況，可以考慮主要以人才、技術(shù)援助為主。（4）必須區(qū)分市場(chǎng)行為和橫向區(qū)域援助，明確各省市的對(duì)口支援與有償?shù)目绲貐^(qū)投資的界限。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，各省市的對(duì)口支援多采用項(xiàng)目投資的方式，援助地區(qū)希望將無(wú)償援助與互惠互利結(jié)合起來(lái)。但必須明確，作為轉(zhuǎn)移支付體系的一個(gè)組成部分，對(duì)口支援的重點(diǎn)是財(cái)力或公共服務(wù)援助，而不是上經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。（5）上述措施方案必須通過(guò)立法予以保障。基于均等化目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模預(yù)測(cè)結(jié)合當(dāng)前我國(guó)各地區(qū)財(cái)政收支狀況和“十二五規(guī)劃”中全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，可以進(jìn)一步預(yù)測(cè)實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)所需的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。方案設(shè)計(jì)期限是到2020年左右實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，假設(shè)前提是中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付全部用于各地區(qū)彌補(bǔ)基本公共服務(wù)差距。2009年人均地方財(cái)政支出（決算支出）低于全國(guó)平均水平90％（4116元）的有河北、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、貴州10個(gè)省區(qū)，其中東部3個(gè)，中部5個(gè)，西部2個(gè)。通過(guò)GDP平減后，我國(guó)2001～2009年間人均地方財(cái)政支出年均增長(zhǎng)16.6％?？紤]到國(guó)家從2007年開(kāi)始實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策以應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，應(yīng)該剔除2007年以來(lái)的政策影響。因此，假定我國(guó)下一個(gè)10年能夠維持2001～2006年間的增長(zhǎng)速度（12.4％），到2020年我國(guó)人均地方財(cái)政支出將達(dá)到16529元（2009年為4573元）。初始提出三種方案：第一種到2020年這10個(gè)落后地區(qū)人均地方財(cái)政決算支出達(dá)到全國(guó)平均水平；第二種達(dá)到全國(guó)平均水平的75％⑧；第三種達(dá)到東部平均水平的75％（東部11個(gè)省市區(qū)2001～2006年人均地方財(cái)政決算支出年均增長(zhǎng)11.1％，如果保持此速度，2020年將達(dá)到17956元）。然后分別計(jì)算達(dá)到相應(yīng)目標(biāo)時(shí)這些地區(qū)的人均地方財(cái)政決算支出的年均增長(zhǎng)速度和中央政府需要對(duì)這些地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付總額。所需轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法如下：以2009年為基期，人均財(cái)政支出低于全國(guó)平均水平90％的10個(gè)省區(qū)的財(cái)政收入（決算收入）按2001～2009年實(shí)際平均增長(zhǎng)速度增長(zhǎng)，人均財(cái)政支出按各方案確定的速度增長(zhǎng)，人口數(shù)乘以各地區(qū)的人均財(cái)政支出得到各地區(qū)的財(cái)政支出。然后分別加總10個(gè)省區(qū)的財(cái)政收入與支出，得到地方財(cái)政決算總收入和總支出。總支出與總收入的差額即為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)所需的中央政府轉(zhuǎn)移支付值?；居?jì)算公式是：由表1可以看出，第一種方案所需的中央政府轉(zhuǎn)移支付數(shù)額最多，第二種最少，第三種居中。根據(jù)方案一，要使上述10個(gè)省區(qū)達(dá)到全國(guó)平均水平，估計(jì)到2015年需要中央轉(zhuǎn)移支付2.92萬(wàn)億元，2020年需要6.32萬(wàn)億元，所需轉(zhuǎn)移支付規(guī)模最大。根據(jù)方案二，要達(dá)到全國(guó)平均水平的