國家反腐敗機(jī)構(gòu)國家監(jiān)察組織的改革分析(3),司法制度論文健全國家監(jiān)察體系的基本思路是：明確紀(jì)委書記領(lǐng)導(dǎo)國家最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作，明確一名紀(jì)委副書記擔(dān)任國家最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人。將監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局從管轄中分離，將反貪污賄賂總局從最高人民檢察院管轄中剝離，組建集中統(tǒng)一的國家監(jiān)督機(jī)構(gòu)---國家監(jiān)察委員會(huì)，省地〔市〕縣參照體制格局設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)，國家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)國家監(jiān)察委員會(huì)工作①。國家監(jiān)察委員會(huì)是中國領(lǐng)導(dǎo)下、依法獨(dú)立行使國家監(jiān)督權(quán)的反腐敗專門機(jī)構(gòu)。在法律地位上，國家監(jiān)察委員會(huì)與、國家軍委、最高人民檢察院和最高人民法院并列；在政治上接受的領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)委組織協(xié)調(diào)；在職能上具體表現(xiàn)出國法與紀(jì)相銜接、國家權(quán)利監(jiān)督與的執(zhí)政監(jiān)督相結(jié)合。國家監(jiān)察委員會(huì)行使國家監(jiān)督職能，而國家監(jiān)督就必須以人民代表大會(huì)制度為前提，同人民法院、人民檢察院、國家行政機(jī)關(guān)一樣，由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)并受它監(jiān)督，這與國際上三權(quán)分立的政治架構(gòu)有本質(zhì)區(qū)別。堅(jiān)持中華特點(diǎn)人民代表大會(huì)制度，必須牢固確立的領(lǐng)導(dǎo)地位，旗幟鮮明地高舉的旗幟，從這個(gè)意義上講，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)是絕對(duì)必要的。同時(shí)，國家監(jiān)察委員會(huì)作為公共權(quán)利的監(jiān)督者，必須具有獨(dú)立性，具體表現(xiàn)出本質(zhì)上堅(jiān)持的領(lǐng)導(dǎo)與形式上相對(duì)獨(dú)立的有機(jī)統(tǒng)一。國家監(jiān)督權(quán)既高于行政監(jiān)察權(quán)，也區(qū)別于檢察監(jiān)督權(quán)。它是集行政執(zhí)法、刑事執(zhí)法為一體的復(fù)合型國家一般監(jiān)督權(quán)。國家監(jiān)察委員會(huì)的建立，創(chuàng)新了我們國家新的歷史條件下的反腐體制，既是社會(huì)政治制度的內(nèi)在要求，也是解決機(jī)構(gòu)分散、打擊不力等問題的對(duì)策選擇，是實(shí)現(xiàn)國家腐敗治理體系和治理能力當(dāng)代化的組織保障。實(shí)行國家層面反腐敗機(jī)構(gòu)的集中統(tǒng)一，有利于使的意志轉(zhuǎn)化為國家意志，有利于使權(quán)利機(jī)關(guān)的工作監(jiān)督通過法定程序落到實(shí)處?！捕硣冶O(jiān)察體系的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置國家監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)可考慮設(shè)主任一名，專職副主任若干名，兼職副主任若干名。主任兼任紀(jì)委副書記〔進(jìn)入政治局或〕,兼職副主任由國家檢察院檢察長、國家法院院長、公安部部長、司法部部長和政法委專職副書記兼任。省、市、縣國家監(jiān)察委員會(huì)正副主任人選參照國家監(jiān)察委員會(huì)的形式確定。程序上，國家監(jiān)察委員會(huì)主任由全國人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；副主任由主任提名，報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)產(chǎn)生。省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)主任由同級(jí)人大選舉，上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)產(chǎn)生；副主任由主任提名，報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)產(chǎn)生。政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道根據(jù)其規(guī)格由相應(yīng)的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)派駐監(jiān)察專員。國家監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行垂直管理體制，接受人大及其常委會(huì)工作監(jiān)督。國家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作。通過內(nèi)職務(wù)的高配，紀(jì)委職務(wù)的兼任，各職能部門領(lǐng)導(dǎo)的介入，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家監(jiān)察權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和控制，是上述領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)計(jì)的主要目的。十分是國家監(jiān)察委員會(huì)主任兼任中紀(jì)委副書記，并進(jìn)入政治局或書記處，是基于最高國家監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)、地位和作用而考慮的，這樣的布置，確保了反腐敗領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)最高國家監(jiān)督權(quán)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，突出了的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，保證了紀(jì)委對(duì)反腐敗工作全局的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，既符合委員會(huì)組織構(gòu)造形式，有利于構(gòu)成反腐敗整體合力，也符合社會(huì)法治原則，實(shí)現(xiàn)權(quán)利運(yùn)行的監(jiān)督制約。國家監(jiān)察委員會(huì)垂直管理體制，則充分具體表現(xiàn)出了領(lǐng)導(dǎo)下國家權(quán)利的獨(dú)立性，具體表現(xiàn)出了紀(jì)法分開的反腐敗工作原則，有利于構(gòu)成紀(jì)與國法相輔相成、互相促進(jìn)、互相保障的格局，有利于反腐敗工作與國際接軌?！踩硣曳锤瘮”O(jiān)察體系的職權(quán)配置與運(yùn)行國家監(jiān)察委員會(huì)行使的國家監(jiān)督權(quán)，是監(jiān)督國家公權(quán)利依法規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)現(xiàn)、揭露、查處和預(yù)防公職人員違法犯罪的執(zhí)法權(quán)利。依法賦予其以下職權(quán)：對(duì)于濫用公共權(quán)利、以權(quán)謀私、褻瀆職守、毀壞和國家形象，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，危害公共管理秩序的違法犯罪案件，行使國家監(jiān)督權(quán)；對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和政領(lǐng)導(dǎo)任期離任和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期離任等行使審計(jì)權(quán)；對(duì)涉嫌貪污賄賂、侵權(quán)瀆職等腐敗違法案件行使調(diào)查權(quán)和非刑事處理懲罰權(quán)；對(duì)涉嫌貪污賄賂、侵權(quán)瀆職等腐敗犯罪案件行使偵查權(quán)和預(yù)審權(quán)；對(duì)行政違法和辦案中發(fā)現(xiàn)的管理上的漏洞行使預(yù)防建議權(quán)。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法開展腐敗違法犯罪調(diào)查和偵查活動(dòng)，按照(中國刑法〕第八、九章貪污、賄賂、瀆職、侵權(quán)等罪名規(guī)定的范圍進(jìn)行。其辦案流程是：通過受理公民舉報(bào)，審計(jì)、海關(guān)、工商、環(huán)保等其他部門移交、媒體曝光等途徑獲取腐敗信息線索，審查評(píng)估后決定能否調(diào)查。對(duì)決定調(diào)查的案件采取非強(qiáng)迫性的機(jī)密調(diào)查方式。經(jīng)調(diào)查核實(shí)其腐敗問題不構(gòu)成犯罪的，依法作出警告、記過、記大過、降級(jí)、撤銷職務(wù)、開除等處分；沒有腐敗事實(shí)存在的依法撤銷調(diào)查；對(duì)有證據(jù)證明涉嫌犯罪的，依法做出立案?jìng)刹闆Q定。案件進(jìn)入偵查后，依法采取傳喚、訊問、拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視寓居、拘留和逮捕等強(qiáng)迫措施和電子監(jiān)控、技術(shù)偵查等手段。偵查終結(jié)后根據(jù)案件情況分別作出移送檢察院起訴、不起訴作非刑事處理懲罰或撤銷案件處理。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有腐敗違法和犯罪線索實(shí)行統(tǒng)一集中管理，審計(jì)、公安、海關(guān)等執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中牽涉的職務(wù)犯罪案件線索，應(yīng)移送國家監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查和偵查實(shí)行分級(jí)管轄。國家監(jiān)察委員會(huì)立案調(diào)查和偵查全國性的重大違法犯罪案件、單位廳局級(jí)以上違法犯罪案件和地方副省級(jí)以上違法犯罪案件；省、自治區(qū)、直轄市國監(jiān)委立案?jìng)刹槿⌒缘闹卮筮`法犯罪案件；地市級(jí)國監(jiān)委立案調(diào)查和偵查本轄區(qū)的重大犯罪案件，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)基層國監(jiān)委調(diào)查和偵查本轄區(qū)的違法犯罪案件，發(fā)揮地市級(jí)院對(duì)辦案工作的組織指揮功能，強(qiáng)化縱向偵查指揮與橫向偵查協(xié)作。國家監(jiān)察委員會(huì)的國家監(jiān)督權(quán)，由廉政監(jiān)督權(quán)，腐敗調(diào)查權(quán)，處置權(quán)組成，它們又由若干詳細(xì)權(quán)能構(gòu)成。廉政監(jiān)督權(quán)包括：派駐監(jiān)察、批評(píng)教育和組織處理的權(quán)利，預(yù)防腐敗的履職審計(jì)權(quán)、監(jiān)察建議權(quán)；腐敗調(diào)查權(quán)包括：對(duì)腐敗問題的一般調(diào)查權(quán)，對(duì)職務(wù)違法犯罪特殊調(diào)查權(quán)即偵查權(quán)；處置權(quán)包括：對(duì)不構(gòu)成犯罪的腐敗行為的處分決定權(quán)，對(duì)涉嫌構(gòu)成腐敗犯罪行為的預(yù)審權(quán)和能否移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴的決定權(quán)，對(duì)國際反腐合作的代表權(quán)等。這樣的權(quán)利配置與腐敗衍生、腐敗違法到腐敗犯罪的關(guān)聯(lián)性特征和腐敗犯罪的國際化趨勢(shì)高度契合，創(chuàng)新了非刑事手段和刑事手段并用的腐敗治理形式。極大地加強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗的前置性。腐敗違法調(diào)查權(quán)的配置，實(shí)現(xiàn)了把紀(jì)律挺在前面后，反腐執(zhí)法的同步跟進(jìn)，彰顯罪〔錯(cuò)〕責(zé)相適應(yīng)的處理懲罰公正原則和刑事法律的行為規(guī)制功能。十分是對(duì)查處違法犯罪中法定措施的賦予和采用，為徹底廢除社會(huì)反映強(qiáng)烈的雙規(guī)措施創(chuàng)造了條件。隨著檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸，可從根本上改變刑事司法中既當(dāng)運(yùn)發(fā)動(dòng)又當(dāng)裁判員的弊端，具體表現(xiàn)出了偵、訴、審獨(dú)立運(yùn)行和互相制約的法治原則，實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)配置的優(yōu)化與反腐公信力加強(qiáng)的雙贏價(jià)值?！菜摹硣冶O(jiān)察體系的職能機(jī)構(gòu)與法律完善從腐敗行為從破紀(jì)到破法、從違法到犯罪的滋生規(guī)律出發(fā)，國家監(jiān)察委員會(huì)可下設(shè)廉政監(jiān)督部、調(diào)查部、預(yù)防部、案件管理與審查部四個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。四個(gè)業(yè)務(wù)部門根據(jù)需要，設(shè)立若干業(yè)務(wù)局，開展監(jiān)督國家工作人員能否勤政廉政、依法查處腐敗違法犯罪案件、廉政教育、腐敗預(yù)防、國際合作以及內(nèi)部監(jiān)督管理等工作。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)參照國家監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置開展工作。上述廉政監(jiān)督部、調(diào)查部、預(yù)防部、案件管理與審查部等四個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，具體表現(xiàn)出了反腐敗各職能部門的不同特征和工作規(guī)律。廉政監(jiān)督部對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員履職行為的監(jiān)督職能，決定了其職能機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行必須實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)利機(jī)關(guān)、部門、單位的全覆蓋；調(diào)查部發(fā)現(xiàn)和查辦腐敗違法犯罪案件的法定職能，決定了其職能機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行必須與職務(wù)違法犯罪高智能化、隱蔽性強(qiáng)、干擾阻力大等特征相適應(yīng)；預(yù)防部在反腐敗中的重要地位和作用，決定了其職能機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行的綜合性和專門性。案件管理和審查部管理整個(gè)監(jiān)察委員會(huì)的線索和案件，對(duì)調(diào)查部門調(diào)查終結(jié)的案件進(jìn)行審查，決定了其職能機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行必須實(shí)現(xiàn)內(nèi)部支持、配合和監(jiān)督制約相統(tǒng)一。國家監(jiān)察委員會(huì)業(yè)務(wù)四部的設(shè)置，構(gòu)成了發(fā)現(xiàn)腐敗線索、查處腐敗違法、打擊腐敗犯罪、阻隔腐敗通道和強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約的反腐敗整體合力，從體制上實(shí)現(xiàn)了抓早抓小與打虎拍蠅的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和有機(jī)結(jié)合，從國家監(jiān)督的層面實(shí)現(xiàn)了對(duì)腐敗現(xiàn)象的零容忍。十分是有效解決了刑法修正案〔九〕施行后，不夠入罪入刑標(biāo)準(zhǔn)的貪污受賄行為的查處問題，從職能上實(shí)現(xiàn)紀(jì)反腐與法律反腐的無縫銜接。為配合國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組建和職能的運(yùn)行，應(yīng)修改(憲法〕，明確國家監(jiān)察委員會(huì)在(憲法〕中的法律地位；修改(行政監(jiān)察法〕為(國家監(jiān)察法〕，規(guī)定國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織體系和職權(quán)配置；制定(反貪污賄賂法〕，為國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的法律根據(jù)，確保國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)真正成為穩(wěn)固的執(zhí)政基礎(chǔ)、強(qiáng)化人民民主監(jiān)督、維護(hù)國家政權(quán)安全的上下貫穿的戰(zhàn)略支點(diǎn)。四、改革后我們國家反腐敗機(jī)構(gòu)體制的特色優(yōu)勢(shì)〔一〕優(yōu)化了和國家的職權(quán)關(guān)系執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)，這是現(xiàn)代世界普遍存在的政治現(xiàn)象，但二者之間不是上下級(jí)的從屬關(guān)系，不是命令與服從、支配與被支配的關(guān)系.中國是中華特點(diǎn)社會(huì)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo),的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)屬于政的政治權(quán)威，對(duì)國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)屬于政治領(lǐng)導(dǎo)，而國家政權(quán)行使的國家權(quán)利是一種強(qiáng)迫服從的氣力，以對(duì)全體社會(huì)成員的普遍管轄和強(qiáng)迫服從為實(shí)現(xiàn)標(biāo)志。①政治領(lǐng)導(dǎo)通過把的意志變成國家意志來支配國家政權(quán)。改革我們國家反腐敗機(jī)構(gòu)體制就是將的反腐敗方針政策和意志轉(zhuǎn)化為國家意志，來支配對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督。國家集中統(tǒng)一的監(jiān)督權(quán)構(gòu)成后，國家監(jiān)察權(quán)與紀(jì)監(jiān)督權(quán)、人大監(jiān)督權(quán)、行政權(quán)、檢察司法權(quán)之間的法律關(guān)系出現(xiàn)新的調(diào)整和優(yōu)化。一是在與紀(jì)委的關(guān)系上，明確了紀(jì)委對(duì)國監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。國監(jiān)委在紀(jì)委副書記兼任主任的領(lǐng)導(dǎo)體制下開展監(jiān)督工作，接受紀(jì)委的組織協(xié)調(diào)。根據(jù)中紀(jì)委全會(huì)精神，布置國家監(jiān)督工作，構(gòu)成紀(jì)反腐與法律反腐相輔相成、互相促進(jìn)、互相保障的格局。實(shí)踐中，國監(jiān)委受理的涉腐違紀(jì)線索應(yīng)及時(shí)移送紀(jì)委，不能以法律制裁代替紀(jì)處分；紀(jì)委受理的腐敗違法犯罪的線索也應(yīng)及時(shí)移送國監(jiān)委，不能以紀(jì)處分代替法律制裁。二是與人大的關(guān)系上，由過去的間接監(jiān)督變成了直接監(jiān)督，構(gòu)成權(quán)利行使與權(quán)利來源的關(guān)系、被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系，集中具體表現(xiàn)出了國家監(jiān)督權(quán)的人民性。三是與的關(guān)系上，由過去的同體監(jiān)督變成了異體監(jiān)督。構(gòu)成國家監(jiān)督權(quán)與國家行政權(quán)的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，具體表現(xiàn)出了國家監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性，通過監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督保障，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的依法公正高效運(yùn)行。四