正確處理資源型城市央企與地方的關(guān)系正確處理資源型城市央企與地方的關(guān)系近年來(lái)，央企對(duì)資源型城市的投資規(guī)模不斷擴(kuò)大。隨著合作的日益深化，央企與地方政府、地方企業(yè)、地方百姓之間形成了較強(qiáng)的利益相關(guān)性，相互之間的矛盾也愈發(fā)凸顯。正確處理好央企與地方的關(guān)系，能夠有效提高央企的投資效率，對(duì)資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展也將發(fā)揮積極的帶動(dòng)作用。央企與地方的關(guān)系是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的普遍問(wèn)題央企與地方的博弈不僅限于央企與地方政府之間，還包括央企和地方國(guó)企、地方民企、地方百姓之間?！肫髮?duì)資源型城市大規(guī)模投資符合企業(yè)和地方的雙重利益2008年至2011年4年時(shí)間內(nèi)，央企對(duì)地方投資（協(xié)議金額）增長(zhǎng)了42倍。2012年，央企與地方的合作力度進(jìn)一步加大。雖然投資的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，但資源型城市的能源開(kāi)發(fā)和利用項(xiàng)目仍是央企對(duì)地方的投資重點(diǎn)。大規(guī)模投資資源型城市是央企基于自身利益的戰(zhàn)略選擇。第一，央企投資資源型城市能夠占有不可再生的稀缺資源，提高企業(yè)的規(guī)模和收益預(yù)期。資源型城市擁有豐富的油、氣、煤等稀缺資源。央企通過(guò)在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展資源開(kāi)發(fā)和利用取得的資源開(kāi)采權(quán)，提高了優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的比重。隨著資源價(jià)值的增長(zhǎng)，央企的規(guī)模不斷擴(kuò)張，資產(chǎn)收益率的預(yù)期也會(huì)提高。第二，央企投資資源型城市能夠取得合理的利潤(rùn)回報(bào)。央企獲取的資源具有稀缺性和不可再生性，資源的價(jià)值和使用價(jià)值都在增長(zhǎng)。央企通過(guò)行使經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)資源向商品的轉(zhuǎn)化，從而獲得較高的商業(yè)利潤(rùn)，保持合理的投資回報(bào)率。第三，央企投資資源型城市能夠以較少的風(fēng)險(xiǎn)和成本完善產(chǎn)業(yè)布局，提升全球競(jìng)爭(zhēng)力。與境外投資獲取海外資源相比，對(duì)國(guó)內(nèi)資源型城市投資的風(fēng)險(xiǎn)較少，成本較低。而且，央企通過(guò)完善在國(guó)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局，同樣可以提升全球競(jìng)爭(zhēng)力。再加上國(guó)際市場(chǎng)增長(zhǎng)乏力，央企對(duì)“走出去”愈加謹(jǐn)慎，而是更多地選擇了“走下去”。積極引進(jìn)央企是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。第一，資源型城市引進(jìn)央企可依托并放大自然資源優(yōu)勢(shì)，在較短的時(shí)間內(nèi)凝聚轉(zhuǎn)型發(fā)展的動(dòng)力。資源型城市擁有資源優(yōu)勢(shì)，央企擁有資金、技術(shù)、人才、品牌等要素優(yōu)勢(shì)以及先進(jìn)的發(fā)展理念和管理方式等。地方依托自然資源與央企合作能在較短的時(shí)間內(nèi)集聚央企的優(yōu)勢(shì)資源，高起點(diǎn)開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)資源，凝聚轉(zhuǎn)型發(fā)展的動(dòng)力。第二，資源型城市引進(jìn)央企可促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。資源型城市的資源稟賦決定了以投資拉動(dòng)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在地方政府資金短缺、外資增速下降的形勢(shì)下，吸引央企投資是資源型城市保持經(jīng)濟(jì)增速的必然選擇。第三，資源型城市引進(jìn)央企可加速地方資源整合步伐，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向更廣闊市場(chǎng)。以產(chǎn)權(quán)為紐帶與地方企業(yè)合資或并購(gòu)地方企業(yè)，目前已成為央企對(duì)地方投資的重要方式。資源型城市可以此為契機(jī)，加速本地產(chǎn)業(yè)整合步伐，提高產(chǎn)業(yè)層次。被整合的地方企業(yè)也可轉(zhuǎn)變身份，邁入大集團(tuán)行列，有利于參與全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并能爭(zhēng)取到更多的產(chǎn)業(yè)扶持政策?！绾翁幚砗藐P(guān)系是央企與資源型城市合作面臨的普遍問(wèn)題央企對(duì)地方的大規(guī)模投資能夠有效拉動(dòng)地方GDP，促進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，對(duì)資源型城市的發(fā)展發(fā)揮積極作用。但隨著合作的不斷推進(jìn)，各種矛盾會(huì)不斷凸顯。為吸引央企投資，資源型城市爭(zhēng)相出臺(tái)各種優(yōu)惠政策，如稅費(fèi)優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、快速審批、財(cái)政補(bǔ)貼等。在央企和地方合作之初，央企的資金投入地方建設(shè)，雙方均是受益者，關(guān)系保持平衡。對(duì)于資源型城市而言，央企是短缺資源，初期會(huì)想盡辦法引央企來(lái)本地投資，往往忽視了未來(lái)公平利益分配機(jī)制的設(shè)計(jì)。項(xiàng)目啟動(dòng)之后，地方在央企既定投資的基礎(chǔ)上希望央企為地方的發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)揮更大的作用，而央企則主要是從企業(yè)自身利益角度考慮項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，由此導(dǎo)致許多矛盾。央企與地方的博弈不僅限于央企與地方政府之間，還包括央企和地方國(guó)企、地方民企和地方百姓之間。央企及其行政主管部門(mén)在行政級(jí)別上比地方政府高，因此，央企很難做到與地方政府平等溝通，不能及時(shí)了解地方的訴求。而地方各個(gè)層面對(duì)央企的責(zé)任期待偏高，難以理性認(rèn)知其企業(yè)行為。矛盾產(chǎn)生之后，雙方站在各自立場(chǎng)考慮問(wèn)題，很容易使矛盾激化。有時(shí)，矛盾爆發(fā)于項(xiàng)目建設(shè)階段，嚴(yán)重時(shí)會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目停工，企業(yè)損失少則幾百萬(wàn)，多則幾千萬(wàn)；有時(shí)，矛盾爆發(fā)于項(xiàng)目或新企業(yè)的運(yùn)營(yíng)階段，央企將為此付出更多的成本。央企與地方矛盾的主要體現(xiàn)利益分配失衡產(chǎn)生矛盾、資源配置不合理產(chǎn)生矛盾、資源過(guò)度開(kāi)采和環(huán)境破壞產(chǎn)生矛盾是央企與地方矛盾的主要體現(xiàn)?！肫笈c地方政府由于利益分配失衡產(chǎn)生矛盾央企投資地方項(xiàng)目的組織形式可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是與地方企業(yè)、地方政府等合資設(shè)立或獨(dú)資設(shè)立的子公司；一類(lèi)是非子公司，包括分公司和生產(chǎn)車(chē)間等業(yè)務(wù)單位。對(duì)于地方政府而言，不同的組織形式意味著不同的稅收利益。如果是本地注冊(cè)的子公司，地方政府按照相應(yīng)的比例享受稅收利益；如果是分公司，央企在總部所在地納稅，地方政府享受不到稅收利益。但子公司往往會(huì)享受地方政府給予的稅費(fèi)減免、稅費(fèi)返還、財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，對(duì)地方政府財(cái)政的貢獻(xiàn)不如本地企業(yè)。此外，很多央企并不執(zhí)行省級(jí)以下政府制定的繳費(fèi)制度。同樣的資源如果由地方企業(yè)開(kāi)發(fā)和利用，資源型城市地方政府的稅費(fèi)收益會(huì)更多。例如陜西省榆林市，擁有豐富的煤炭、天然氣、石油、巖鹽等資源，中石油、中石化、神華、華電等央企先后進(jìn)入榆林，投資的領(lǐng)域以能源為主。按照規(guī)劃，央企在榆林的投資將不少于8000億元。但央企噸煤稅費(fèi)負(fù)擔(dān)低于地方企業(yè)36．4元，噸煤上繳市縣的可支配財(cái)政收入僅14．45元，不到地方企業(yè)的1／2。央企原油價(jià)格高于地方企業(yè)1600元／噸，但噸油繳納稅費(fèi)卻低于地方企業(yè)近600元。在2007年—2012年6年間，榆林共上繳中央和省級(jí)政府財(cái)政稅收收入1403．7億元，中央和省級(jí)政府財(cái)政對(duì)榆林的各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付僅557．9億元；共上繳中省各項(xiàng)非稅收入240．9億元。6年時(shí)間內(nèi)，中省財(cái)政集中榆林財(cái)力1113．5億元。此外，因稅制等因素，榆林每年向北京、上海等央企注冊(cè)地轉(zhuǎn)移稅收數(shù)十億元。央企是國(guó)家財(cái)政收入的重要和穩(wěn)定來(lái)源，大規(guī)模投資有助于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型發(fā)展，但對(duì)地方政府的財(cái)政收入貢獻(xiàn)有限。央企開(kāi)發(fā)和利用地方資源，取得了較高的利潤(rùn)，地方政府雖然依托資源引進(jìn)了資金、技術(shù)等，卻沒(méi)有獲得理想的利潤(rùn)。雙方圍繞利益分配博弈不斷。地方政府會(huì)通過(guò)種種途徑迫使央企“讓利”。例如以城市規(guī)劃的名義設(shè)立禁采區(qū)、爭(zhēng)取天然氣指標(biāo)等。——央企與地方企業(yè)由于資源配置不合理產(chǎn)生矛盾央企基于特殊地位和各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)，能獲得資源型城市政府和金融機(jī)構(gòu)等更多的資源配置，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政策傾斜。二是壟斷地位。不論是政策還是壟斷，央企受惠于地方資源，其壟斷地位又為地方企業(yè)（含地方國(guó)企、地方民企）公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)設(shè)置了難以逾越的門(mén)檻。由于資源配置的不合理，央企與地方企業(yè)之間的矛盾日益凸顯，例如國(guó)家電網(wǎng)公司與陜西、山東、內(nèi)蒙古等地方電力企業(yè)之間的矛盾與沖突，就是由于央企壟斷電力消費(fèi)市場(chǎng)賺取高利潤(rùn)、地方企業(yè)發(fā)電無(wú)法上網(wǎng)面臨較嚴(yán)峻的生存問(wèn)題而產(chǎn)生的。央企和資源型城市地方企業(yè)的矛盾還有很多是圍繞資源開(kāi)采權(quán)配置展開(kāi)的。例如煤炭與煤層氣資源的開(kāi)采權(quán)分離，使擁有煤層氣開(kāi)采權(quán)的央企與地方煤炭企業(yè)之間產(chǎn)生矛盾。為與央企抗衡，很多地方企業(yè)聯(lián)合起來(lái)，與央企爭(zhēng)奪資源。例如榆林市，煤礦數(shù)從2007年的389處減少到目前的222處，僅保留了50家地方煤炭企業(yè)。在資源整合過(guò)程中，榆林地方煤炭企業(yè)通過(guò)協(xié)商以合并入股的方式獲取理想的資源配置，而不讓央企并購(gòu)。地方企業(yè)是資源型城市政府主要的財(cái)政收入來(lái)源，有些地方企業(yè)與本地政府保持著良好的關(guān)系，因此，當(dāng)央企與地方企業(yè)由于生產(chǎn)建設(shè)和日常經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生矛盾后，地方政府更傾向于保護(hù)本地企業(yè)。受地方保護(hù)主義影響，央企很難通過(guò)公平的法律程序來(lái)化解矛盾。——央企與地方百姓由于資源過(guò)度開(kāi)采和環(huán)境破壞產(chǎn)生矛盾在央企的發(fā)展布局中，資源型城市是生產(chǎn)基地。央企擁有先進(jìn)的設(shè)備、技術(shù)和管理，對(duì)資源的開(kāi)發(fā)和利用效率較高，但資源消耗的速度也快。由此帶來(lái)兩大弊端：一是超強(qiáng)度開(kāi)采導(dǎo)致城市資源加速枯竭，招致地方百姓不滿(mǎn)。資源型城市因資源而興，雖然一直在積極轉(zhuǎn)型發(fā)展，但城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)仍然以資源為主，并沒(méi)有脫離“礦竭城衰”的發(fā)展路徑。資源加速枯竭影響的不僅是城市的可持續(xù)發(fā)展能力，也是當(dāng)?shù)亍昂蟠藵M(mǎn)足其需求的能力”。二是由于開(kāi)采地下資源破壞了百姓的生活環(huán)境，改變了百姓的生存模式。資源開(kāi)采帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題主要包括水土流失、地表塌陷等。此外，央企還會(huì)遇到村莊、建筑物等壓覆資源的情況。因此在開(kāi)發(fā)利用資源的過(guò)程中，不可避免地會(huì)遇到百姓搬遷安置的問(wèn)題。百姓的生活環(huán)境遭到破壞。一旦補(bǔ)償和安置處理不好，將會(huì)招致百姓的不滿(mǎn)。這是央企投資資源型城市引發(fā)群體性事件的重要原因。在榆林，每開(kāi)采1噸原油，造成的生態(tài)環(huán)境成本是260元；每開(kāi)采1噸原煤，就會(huì)破壞地表水2．84噸，破壞和消耗與煤炭伴生的礦產(chǎn)資源8噸，生態(tài)環(huán)境成本的總價(jià)值達(dá)66．1元。2011年，榆林生產(chǎn)原油1082萬(wàn)噸、原煤2．8億噸，產(chǎn)油、采煤的環(huán)境代價(jià)分別為28億元、185億元，兩項(xiàng)合計(jì)213億元；2012年，榆林生產(chǎn)原油1161萬(wàn)噸、原煤3．2億噸，兩項(xiàng)環(huán)境代價(jià)合計(jì)240億元。截至目前，榆林煤炭采空區(qū)超過(guò)500平方公里，每年新增約70—80平方公里，已塌陷面積超過(guò)120平方公里，每年新增約30—40平方公里。正確處理資源型城市央企與地方關(guān)系的政策建議完善稅收體制、設(shè)立資源型城市發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金、建立央企投資地方的制衡機(jī)制才是解決之道?！晟贫愂阵w制，調(diào)整中央和地方稅費(fèi)分配比例，規(guī)范區(qū)域橫向稅收分配制度，加快資源稅改革步伐，緩解資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的資金壓力針對(duì)資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、城市發(fā)展起步晚、環(huán)境治理和轉(zhuǎn)型投入大的特點(diǎn)，增加市級(jí)政府財(cái)政收入，緩解資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的資金壓力：一是適當(dāng)調(diào)整中央和地方稅費(fèi)分配比例，例如將中央與地方所得稅的分配比例由4∶6調(diào)整為5∶5或6∶4，提高市級(jí)政府在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和兩權(quán)價(jià)款分配中的比重，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度等；二是規(guī)范區(qū)域橫向稅收分配制度，解決稅收和稅源的背離問(wèn)題；三是以“征稅清費(fèi)”為原則，加快資源稅從價(jià)計(jì)征改革步伐，并及時(shí)清理各項(xiàng)費(fèi)用，避免重復(fù)計(jì)征，例如待條件成熟時(shí)免征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金等?！O(shè)立資源型城市發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金，通過(guò)央企與城市互動(dòng)發(fā)展化解雙方矛盾，適當(dāng)減輕央企社會(huì)負(fù)擔(dān)以中央財(cái)政預(yù)算安排、省級(jí)財(cái)政預(yù)算安排為主，以央企保證金為輔設(shè)立資源型城市發(fā)展基金，主要目的在于三點(diǎn)：一是集中財(cái)力專(zhuān)項(xiàng)用于資源型城市的環(huán)境綜合整治、失地百姓補(bǔ)償和安置、城鎮(zhèn)化建設(shè)等，引導(dǎo)央企注重環(huán)保和資源轉(zhuǎn)化，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展；二是以基金為杠桿建立央企與資源型城市的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)雙方的積極互動(dòng)化解矛盾；三是加大國(guó)家和省級(jí)政府對(duì)資源型城市環(huán)境和民生問(wèn)題的支持力度，適當(dāng)減輕央企社會(huì)負(fù)擔(dān)?！⒀肫笸顿Y地方的制衡機(jī)制，增加央企社會(huì)責(zé)任，并抑制央企過(guò)度投資以規(guī)范央企