第第頁(yè)以契約行政為路徑推動(dòng)行政法的改革行政法的變革其實(shí)就是制度創(chuàng)新的過程。諾斯指出，制度變遷過程既可以由政府通過法律、政策和命令強(qiáng)制推行，也可以由個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行，前者被稱為強(qiáng)制性制度變遷，后者則被稱為誘致性制度變遷。強(qiáng)制性制度變遷是以政府為主體、自上而下、具有激進(jìn)性質(zhì)的制度變革。誘致性制度變遷是以微觀行為主體為主體、自下而上進(jìn)行的一種制度變革。強(qiáng)制性制度變遷強(qiáng)調(diào)的是通過公權(quán)力強(qiáng)制推進(jìn)制度變革，誘致性制度變遷倡導(dǎo)的是通過社會(huì)自治，讓制度自我進(jìn)行緩慢的調(diào)整和改良，最終以達(dá)到改革的效果。顯然，前者推崇權(quán)力和強(qiáng)制，后者倡導(dǎo)自發(fā)和自愿。

強(qiáng)制性制度變革和誘致性制度變革各有優(yōu)弊。就強(qiáng)制性制度變革而言，由于公權(quán)力的能量巨大，因此，制度出臺(tái)的時(shí)間短、制度實(shí)施時(shí)推動(dòng)力度大。同誘致性制度變革相比，強(qiáng)制性制度變革存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，具有成本低廉的特點(diǎn)；但是強(qiáng)制性制度變遷的有效性（即是否符合實(shí)際的制度需求）卻大為遜色。因?yàn)檫@種制度變遷方式不是相關(guān)利益主體通過重復(fù)博弈形成的，信息不對(duì)稱不可避免，制度安排不適應(yīng)制度環(huán)境從而出現(xiàn)低效率的現(xiàn)象也不可避免。誘致性制度變革類似于哈耶克所稱的自生自發(fā)秩序的生成，在這種制度變革過程中，處于基層的行為主體因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)潛在獲利機(jī)會(huì)而先有制度需求，然后自下而上產(chǎn)生對(duì)制度的需求或認(rèn)可，最終通過長(zhǎng)期的社會(huì)互動(dòng)形成制度。誘致性制度變革也存在諸多缺陷：由于制度需要通過反復(fù)博弈形成，結(jié)果造成在博弈過程中制度供給長(zhǎng)期滯后，制度需求缺口大；反復(fù)博弈必然改革成本增大，各利益集團(tuán)反復(fù)博弈將浪費(fèi)較多交易成本……在某些情況下，這些不利因素如果被放大，甚至可能將導(dǎo)致制度變革的失敗和流產(chǎn)。

一方面，縱觀歷史，成功的制度創(chuàng)新，從來(lái)都不是完全依賴強(qiáng)制性制度變革完成的。例如就是最典型的強(qiáng)制性制度變遷，它的失敗導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)改革上層資源的耗盡，以致以后中國(guó)社會(huì)變遷被迫走暴力革命這條損耗極大的路徑。另一方面，當(dāng)下中國(guó)大陸地區(qū)要在短期內(nèi)建立法治社會(huì)，這就需要行政法制度跨越式的發(fā)展?！案母镉酗L(fēng)險(xiǎn)，不改革危險(xiǎn)”。需要漫長(zhǎng)周期的誘致性制度變革的是我們無(wú)法接受的改革路徑。我們的國(guó)情決定了我們不能像西方國(guó)家一樣經(jīng)過漫長(zhǎng)的自發(fā)過程，我們的制度變遷應(yīng)該是一個(gè)自覺的過程，我們需要迅速的解決現(xiàn)實(shí)問題。如何將強(qiáng)制性制度變革和誘致性制度變革融合在一起，取其兩者的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)又克服兩者的弊端，是中國(guó)行政法變革面臨的時(shí)代難題，也是整個(gè)中國(guó)改革所面臨的歷史命題。

楊解君教授提出的契約行政理念為如何融合強(qiáng)制性制度變革和誘致性制度變革提供了一個(gè)新的思路。契約不僅可以適用于私人關(guān)系，而且也可適用于國(guó)家與人民之間?，F(xiàn)代西方國(guó)家的行政法，不僅在內(nèi)容上有契約方式的規(guī)定，而且價(jià)值層面上也體現(xiàn)了契約的精神。契約行政不同于行政契約。行政契約僅僅是行政主體履行職能所采取的一種行政方式，而且還是一種次要的行政方式。契約行政從本質(zhì)上說，是制度變革的一種方式，契約行政意味著制度變革既不是行政權(quán)強(qiáng)加給社會(huì)的，也不是行政權(quán)袖手旁觀、無(wú)所作為、消極的等待出來(lái)的。契約行政下的制度變革是在政府和民眾的互動(dòng)之間形成的，它既綜合考慮了各種相關(guān)因素，避免了改革的破碎性和短視性，保證了行政法改革的系統(tǒng)性和前瞻性，同時(shí)也尊重了民眾的意愿，綜合考慮了制度環(huán)境的約束因素，避免了改革可能脫離實(shí)際的弊端。它是“以新的平等理念取代不平等觀念，淡化強(qiáng)制而不是取消強(qiáng)制，雙方合意與單方意志并存，以合作和解取代沖突對(duì)抗，追求‘法定’與‘約定’的統(tǒng)一?！盵1]契約行政既保障了權(quán)力，也尊重了自由。只有以契約為基質(zhì)、以契約為中介的法，才能更合乎民意、更切近生活、更便于實(shí)施。契約行政下，權(quán)力與自由在行政法的變革中共生共存，互補(bǔ)長(zhǎng)短。

中國(guó)的行政法改革，不能只視作為政府的事情。缺少了社會(huì)參與，就不可能確保改革的成功。契約行政要求，在行政法變革的路徑上我們不僅要強(qiáng)調(diào)政府的積極作為，而且更應(yīng)通過開放、公開透明和民主參與等方式來(lái)推進(jìn)變革并保證變革的成功。越是大規(guī)模的、涉及范圍廣泛的改革，其成本和風(fēng)險(xiǎn)也越大，就越加需要開放、透明，就越是需要通過契約等柔性、彈性的方式來(lái)進(jìn)行試錯(cuò)，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，鞏固成效。契約行政意味著多樣化，意味著試錯(cuò)，意味著積累。中國(guó)行政法的發(fā)展不單純是其自身的發(fā)展，而應(yīng)視作社會(huì)發(fā)展中一個(gè)重要組成部分。脫離實(shí)際，簡(jiǎn)單“克隆”西方的體制，是行不通的。我們需要穩(wěn)健、慎思的發(fā)展策略，按照先外圍后中心、先易后難、層層深入的原則，從容易解決的問題入手嘗試，再改善其他較為艱巨的部分，依托契約行政，通過小范圍的不斷實(shí)驗(yàn)和糾錯(cuò)，實(shí)現(xiàn)大范圍社會(huì)進(jìn)步的積累。這既是中國(guó)行政法變革的的思路，也是中國(guó)社會(huì)漸進(jìn)改革的策略。

在操作層面上，“行政法可通過權(quán)力性手段與契約性手段的綜合，創(chuàng)新行政方式，以適應(yīng)行政多元化的需要。權(quán)力性手段突出地表現(xiàn)為單方命令和強(qiáng)制服從，而契約性手段則表現(xiàn)為雙方合意和自愿服從，各有所長(zhǎng)，亦有其短。作為法律治理的兩種手段，契約性手段與權(quán)力性手段，在行政法中完全可以共生共存，互補(bǔ)長(zhǎng)短。在實(shí)現(xiàn)行政職能的過程中，體現(xiàn)契約理念的手段，諸如交涉、談判、協(xié)商、和解、調(diào)解、契約等方式，一方面可以單獨(dú)發(fā)揮作用；另一方面，也可融入到傳統(tǒng)意義上的單方行政行為的過程之中，與單方行政行為交叉使用，如基于協(xié)商的行政行為，即可彌補(bǔ)單方行政行為之合意欠缺。正如日本學(xué)者所評(píng)價(jià)的：?jiǎn)畏降男姓袨榕c合意性的手段（如行政合同）之間形成了一種相互呼應(yīng)的關(guān)系?！跫s性手段與權(quán)力性手段的運(yùn)用之妙，存乎一心，貴在和諧?！盵2]

在文化層面上，契約，不僅是一種制度、一種方法，更重要的是，契約是一種精神，一種觀念?，F(xiàn)代化進(jìn)程需要配合以相應(yīng)的文化內(nèi)涵，制度創(chuàng)新的深層基礎(chǔ)是意識(shí)形態(tài)的創(chuàng)新?！懊恳豁?xiàng)制度之推行與繼續(xù)，也必待有一種與之相當(dāng)?shù)牡赖乱庵九c服務(wù)忠誠(chéng)之貫注。否則徒法不能以自行，縱然法良意美，終是徒然。”[3]可以說，思想的高度決定了改革的高度，并關(guān)系到解決中國(guó)問題的路徑取向。契約意味著平等性與獨(dú)立性；契約意味著雙方合意性；契約意味著自愿服從性；契約意味著合作與互惠；契約意味著自由或約定性；契約意味著權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性；契約還意味著義務(wù)與責(zé)任、誠(chéng)信、公正等涵義，這些皆是制衡權(quán)力理念的必要的精神文化要素。契約理念的引入，與其說是手段上的借用，不如說是理論上的革命，它將引發(fā)行政法律制度及觀念上的變革，可使契約本質(zhì)上所具有的平等、權(quán)利、自由意志（或自愿）、義務(wù)責(zé)任、誠(chéng)實(shí)信用以及法律約束等觀念融入行政領(lǐng)域，使行政法的人文精神更加豐富和具有魅力，行政法必將因之而獲得勃興與發(fā)展。因此，將契約理念引入行政法之中，實(shí)現(xiàn)權(quán)力理念與契約理念的創(chuàng)造性結(jié)合，依此構(gòu)建當(dāng)代中國(guó)行政法的新理念，不僅具有制度建構(gòu)的意義，而且其文化意義的價(jià)值可能更大于制度建構(gòu)價(jià)值，因此其理論價(jià)值可能并不局限于行政法領(lǐng)域，它對(duì)整個(gè)中國(guó)的制度變遷都可能具有極其重要的啟發(fā)意義。

在一切人類的社會(huì)變遷中，文化因素是絕不可能被徹底超越、改弦更張的。在這個(gè)意義上，一切貌似斬釘截鐵