征收拆遷困境成因分析的論文原文王達城中村改造、棚戶區(qū)改造、危舊房改造被稱為“三改〞，此乃城市建設用地的主要;，因此，依法征收拆遷、加快“三改〞步伐成為許多城市尤其中西部城市的重要工作。筆者對河南平頂山、河南濮陽、山東聊城、河北滄州、云南曲靖等一些地區(qū)的征收拆遷工作進行調研，發(fā)現(xiàn)當下征收拆遷工作阻力重重甚至步履艱難的原因。一、土地管理的障礙危房集中、基礎設施落后的“三改〞項目往往需要巨額資金，捉襟見肘的地方財政難以提供征收拆遷所需資金。許多地方通過招商引資、借雞生蛋的方法吸引開發(fā)企業(yè)斥資改造。征收補償金、搬遷費、過渡費、經營損失、安置房建設資金、開發(fā)建設資金、稅費等數額巨大，使參與“三改〞的開發(fā)企業(yè)不堪重負。國家鼓勵加快“三改〞，在土地征收報批中無建設用地指標限制，一些地方國土部門煞有介事地用建設用地指標控制報批。除此之外，〔征用土地公告辦法〕第4條規(guī)定：“被征用土地所在地的市、縣人民應當在收到征用土地方案批準文件之日起10個工作日內進行征用土地公告，該市、縣人民土地行政主管部門負責具體實施〞?！舱饔猛恋毓孓k法〕第7條規(guī)定：“有關市、縣人民土地行政主管部門會同有關部門根據批準的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日內以被征用土地的所有權人為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告。〞顯然，集體土地征收的基本程序是先報批后補償安置和拆遷，一些基層國土部門要求先拆遷后報批，使得拆遷補償遇到極少數“釘子戶〞漫天要價時，無法做出具體行政行為、無法進入強制程序，這種少數人維權與多數人期待回遷產生巨大矛盾。.11665.coM事實上，根據現(xiàn)行〔土地管理法〕規(guī)定，集體土地征收報批在前，補償安置拆遷在后。在征為國有土地之后，提倡協(xié)議拆遷，針對少數“釘子戶〞，依法作出具體行政行為，依法申請法院強制執(zhí)行，這就進入了“強制力保障之下的充分協(xié)商〞的良性征收拆遷狀態(tài)，就不可能出現(xiàn)久拖不拆的現(xiàn)象。二、區(qū)難以協(xié)調市規(guī)劃局的障礙“三改〞補償安置方案首先需要得到被拆遷人認可，容積率、建筑率、綠化率等建設規(guī)劃指標掌握在市規(guī)劃局，沒有明確這些指標及建設方案，被拆遷人難以認可。根據〔土地管理法〕和〔城鄉(xiāng)規(guī)劃法〕的規(guī)定，土地出讓是規(guī)劃的前置條件，凈地是土地出讓的前置條件，這樣，制訂征收拆遷補償安置方案時，很難取得規(guī)劃部門的審批，這種互為前置條件的怪圈成為推諉扯皮的正當理由，但是，縣和縣級市較為容易協(xié)調規(guī)劃部門變通前置條件，而區(qū)很難協(xié)調市規(guī)劃部門變通。根據〔城鄉(xiāng)規(guī)劃法〕規(guī)定，在取得規(guī)劃部門的規(guī)劃許可之前應當依法取得土地使用權，但是，根據住房和城鄉(xiāng)建設部〔關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見〕第4條規(guī)定，在依法取得土地使用權之前甚至征收拆遷之前，可以取得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的建設工程設計方案審查文件?！叭抹曂顿Y主體頂著巨大的資金壓力、冒著規(guī)劃、國土、建設部門卡脖子的風險，作為招商主體，區(qū)應當通過投資框架協(xié)議給其吃下定心丸——協(xié)調規(guī)劃部門批復投資主體提供的建設工程設計方案即審查文件。市應當充分認識到該問題的存在，協(xié)調國土、規(guī)劃部門在“三改〞中破除壁壘、積極發(fā)揮職能作用，充當城市建設發(fā)展的推手。[論文網]三、城中村建筑物高密度的障礙城中村容易造成諸多的社會隱患和城市問題，成為城市現(xiàn)代化發(fā)展的嚴重障礙?！俺侵写濞暯ㄖ芏韧哌_70%甚至90%，“握手樓〞、“貼面樓〞、“一線天〞現(xiàn)象十分常見，容積率普遍高達1.6，少數達2.5。筆者調查河南省濮陽市黃河路馬拐村、前河村、邊拐村片區(qū)現(xiàn)有容積率高達1.8，新建開發(fā)容積率3.6以下投資商沒有盈利而且占用資金量巨大，與投資相對應的合理利潤需要容積率高達5.0以上。聊城市考慮日照時間，規(guī)定縣級城市容積率不得超過1.6。這樣，從成本收益分析，高容積率的城中村改造的路徑不外乎減免返稅費及割地改造。減免返稅費需要協(xié)調規(guī)劃、建設、國土、財政、稅務、消防、人防等部門；割地改造對于地方而言乃“割肉改造〞，既涉及建設用地指標的障礙，也涉及“招標、拍賣、掛牌〞土地出讓機制的障礙，更涉及巨額土地出讓金流失的陣痛。可見，城中村改造一方面需要嚴格執(zhí)行〔城鄉(xiāng)規(guī)劃法〕、加大違法建筑查處力度；另一方面，需要地方大手筆、大魄力、大智慧方能順利推動。四、公安機關不作為的障礙拆遷自焚、自殺常常為媒體高度關注。筆者認為，解決自焚、自殺的有效對策是“事前預防、事后打擊〞。事前如何預防？應制訂完善的預案，包括做好思想工作、控制易燃易爆劇毒腐蝕性物資、控制情緒激動的當事人。事后如何打擊？需要對妨礙公務罪進行正確認識。違法建筑可以由依法進行強制拆除，合法房屋由人民法院依法強制執(zhí)行，被執(zhí)行人采取自焚、自殺的方法阻撓強制執(zhí)行，造成嚴重后果，構成妨礙公務罪，該罪名的偵查權由公安機關行使。然而，2011年3月3日，公安部下發(fā)了〔2011年公安機關-風廉政建設和反腐敗工作意見〕，嚴禁公安民警參與“征地拆遷〞等非警務活動。2011年6月28日，公安部在〔法制在線〕上答復廣州市時強調：行政拆違和征地拆遷都屬于非警務類活動?！矅型恋厣戏课菡魇张c補償條例〕取消了強制執(zhí)行權，作出征收補償決定后不起訴超過三個月的，可以申請法院強制執(zhí)行，以法院現(xiàn)有的司法警察隊伍是難以勝任強制拆遷工作的。強制執(zhí)行成功與否取決于強制執(zhí)行預案是否科學，該預案主要包括外圍安全保障、內部“控制〞被執(zhí)行人。這兩項工作均需要公安機關全力配合。最高法院與19個部門聯(lián)合會簽的〔關于建立和完善執(zhí)行聯(lián)動機制若干問題的意見〕第6條規(guī)定，公安機關應當依法嚴厲打擊拒不執(zhí)行法院判決、裁定和其他妨害執(zhí)行的違法犯罪行為；對以暴力、威脅方法妨害或者抗拒執(zhí)行的行為，在接到人民法院通報后立即出警，依法處置。征收工作中，極少數被征收人為了阻止征收或者達到一定的目的，采取撒潑耍無賴甚至暴力的手段，對征收工作人員進行侮辱毀謗、誣告陷害和故意傷害。為了維護征收工作人員的人格尊嚴、人身安全，促進征收工作順利開展，公安機關對上述違法行為應當進行治安處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任。征地拆遷和拆除違法建筑屬于的重要工作，應當在制度層面解決地方與民爭利的問題，各職能部門應當嚴格依法履行職責，不應要求公安機關參與非職權性工作，同時，公安機關也應當在職權范圍內參與的征收拆遷工作，以形成合力。將“征地拆遷〞工作定位為非警務活動并嚴禁公安民警參與似有與唱對臺戲之嫌疑。職權法定是法治的原則之一，公安機關的職權受〔人民警察法〕、〔治安管理處罰法〕、〔刑事訴訟法〕等法律的調整，不因為一個通知、一份文件就改變了公安機關的職權。地方公安機關應正確適用法律、排除違反法律精神的規(guī)范性文件的干擾，追求實質法治。五、法院不作為的障礙征收拆遷工作不僅僅是法律問題，而且還是涉及被征收人重大利益和敏感的社會維穩(wěn)問題?！矅型恋厣戏课菡魇张c補償條例〕的實施，無疑將法院推到了風口浪尖。法院以消極態(tài)度對待司法審查及強制執(zhí)行，盡可能將征收強制執(zhí)行的案件拒之門外，具體表現(xiàn)如下。1.不依法立案。長期以來，強制拆遷都是一塊“燙手山芋〞，感到頭疼，法院更不愿意介入。部分地方法院為了防止引火燒身，出力不討好，不惜違背法律宗旨和具體規(guī)定，通過制定內部指導文件的形式，拒絕受理相關案件，使被拆遷人投訴無門。筆者發(fā)現(xiàn)，不僅被征收人立案難，申請強制執(zhí)行立案也不容易，人民法院對或者國土部門申請強制非訴執(zhí)行案件，或者不受理，或者不答復，或者不執(zhí)行。很多非訴執(zhí)行案件不得已轉化成違法暴力拆遷。2.隨意提高審查標準。法院如何審查申請的非訴執(zhí)行案件，2000年發(fā)布的〔最高人民法院關于執(zhí)行中國行政訴訟法若干問題的解釋〕第95條規(guī)定，被申請執(zhí)行的具體行政行為有明顯缺乏事實根據、明顯缺乏法律依據、其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益情形之一的，人民法院裁定不予執(zhí)行。但由于何為明顯違法的標準難以把握，因而這種審查方式具有極大的不確定性。2012年4月10日，最高人民法院〔關于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定〕〔以下簡稱〔征收強制執(zhí)行司法解釋〕〕實施，它規(guī)定了合法性與正當性審查標準。該司法解釋規(guī)定，在裁定不準予強制執(zhí)行的七種情形中，存在一些模糊的表述，比如明顯缺乏事實根據，明顯缺乏法律、法規(guī)依據，明顯不符合公平補償原則，嚴重損害被執(zhí)行人合法權益?！懊黠@〞和“嚴重〞這種不確定性極強的表述，可能會成為法官在辦理案件中搪塞的理由。3.以向上一級法院請示為由進行拖延。2011年9月9日，最高人民法院下發(fā)〔關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知〕〔以下簡稱〔緊急通知〕〕，規(guī)定“凡是當事人就相關行政行為已經提起訴訟，其他當事人或有關部門申請先予執(zhí)行的，原則上不得準許，確需先予執(zhí)行的，必須報上一級法院批準〞。最高人民法院于2012年6月13日下發(fā)〔關于嚴格執(zhí)行法律法規(guī)和司法解釋依法妥善辦理征收拆遷案件的通知〕規(guī)定：“凡由人民法院強制執(zhí)行的，須報上一級人民法院審查批準方可采取強制手段〞。該通知并未規(guī)定上一級法院批準下級法院強制執(zhí)行案件的期限和方式。實踐中，上一級法院往往將下一級法院的報批申請束之高閣、無限拖延，結果造成大量征收拆遷案件的強制執(zhí)行無法實施。此種做法遭到學者的批評，它不符合我們國家審判權層級分配的法律規(guī)定。人民法院對同級人大負責并接受同級-委領導，與上級法院僅存在審級關系，下級法院的司法權應當獨立行使，只有在接受司法審查和裁定的對象不服提起上訴，上級法院才啟動對下級法院司法權的審查監(jiān)督。4.錯誤適用法律?！舱魇諒娭茍?zhí)行司法解釋〕規(guī)定“裁執(zhí)分離〞，筆者認為裁執(zhí)分離僅僅用于征收拆遷的非訴執(zhí)行中。事實上，房屋征收司法強制執(zhí)行有兩類五種：兩類包括依照〔民事訴訟法〕的強制執(zhí)行和依照〔行政訴訟法〕的強制執(zhí)行；五種類型包括民事訴訟中的先予執(zhí)行、民事判決生效后的強制執(zhí)行、行政訴訟中的先予執(zhí)行、非訴訟執(zhí)行和行政判決