如何建立風(fēng)景資源管理模式和立法體系作者：楊振之馬治鸞陳謹(jǐn)文章來(lái)源：中國(guó)旅游報(bào)我國(guó)風(fēng)景資源產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式和風(fēng)景資源的產(chǎn)權(quán)管理存在著法律上的真空，所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)不分，導(dǎo)致風(fēng)景資源在旅游開(kāi)發(fā)上出現(xiàn)種種弊端。關(guān)于風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)能否轉(zhuǎn)讓的爭(zhēng)論引出了一些至關(guān)重要的問(wèn)題：我國(guó)風(fēng)景資源產(chǎn)權(quán)的法律體系是否完善？在產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式上是否存在著立法的真空？風(fēng)景資源的產(chǎn)權(quán)管理機(jī)制能否保證國(guó)有產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)？風(fēng)景資源的產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)是什么樣的法律關(guān)系？只有在研究清楚了這些問(wèn)題后，才能從根本上回答經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的利弊問(wèn)題。由于這些法律關(guān)系不明晰，一方面風(fēng)景資源渴望資本介入；另一方面資本進(jìn)入風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)風(fēng)景資源還存在著理論上的“霧區(qū)”和相關(guān)法律依據(jù)上的不完善。不少資本(包括大量民營(yíng)資本)希望進(jìn)入風(fēng)景資源的開(kāi)發(fā)，卻缺乏相應(yīng)的完整的法律體系和管理機(jī)制來(lái)保障各方面權(quán)益。綜合考察圍繞景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的種種爭(zhēng)論，歸根結(jié)底是風(fēng)景資源的相關(guān)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題未解決，規(guī)制風(fēng)景資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的立法體系未建立起來(lái)。建立所有權(quán)、管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的風(fēng)景資源管理模式我國(guó)風(fēng)景資源的所有權(quán)主體是國(guó)家，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使風(fēng)景資源所有權(quán)，各級(jí)政府和部門對(duì)風(fēng)景資源實(shí)行分級(jí)管理，看似產(chǎn)權(quán)清晰，但由于所有者代表(按照法律規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)的所有者代表是國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者代表，要按照政府行政系統(tǒng)進(jìn)行再授權(quán)，即授權(quán)各個(gè)部門及地方政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)管理。也就是說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)的所有者代表是以國(guó)務(wù)院為中心的各級(jí)政府)多元化、多環(huán)節(jié)化，致使國(guó)家惟一的產(chǎn)權(quán)受到條塊分割，國(guó)家作為風(fēng)景資源的權(quán)力主體的地位被弱化，甚至被地方利益和部門利益所侵害，國(guó)有風(fēng)景資源的價(jià)值補(bǔ)償和價(jià)值實(shí)現(xiàn)困難。另一方面，由于對(duì)所有者代表缺乏監(jiān)督，致使一些地方或部門既代表國(guó)家行使風(fēng)景資源的資產(chǎn)管理權(quán)，又行使風(fēng)景資源的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)，由此造成權(quán)力腐敗和國(guó)有資產(chǎn)流失。所以，必須對(duì)現(xiàn)有的委托代理制進(jìn)行重新構(gòu)建，將風(fēng)景資源的所有權(quán)與管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，使風(fēng)景資源的所有者代表、管理部門和經(jīng)營(yíng)企業(yè)各司其職，相互監(jiān)督，共同實(shí)現(xiàn)風(fēng)景資源的保值增值。(一)所有權(quán)和管理權(quán)分離我國(guó)風(fēng)景資源屬于國(guó)有，國(guó)家是風(fēng)景資源的所有權(quán)主體。但國(guó)家需要一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)代表國(guó)家來(lái)行使所有權(quán)，根據(jù)憲法，國(guó)務(wù)院是包括風(fēng)景資源在內(nèi)的國(guó)有資源的法定代表。為保證國(guó)家產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一和國(guó)有資源資產(chǎn)的收益，國(guó)務(wù)院可以指定一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)代理行使風(fēng)景資源資產(chǎn)權(quán)(如圖所示)。該權(quán)威部門在國(guó)務(wù)院授權(quán)代理范圍內(nèi)，對(duì)國(guó)有風(fēng)景資源進(jìn)行統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)管理，負(fù)責(zé)風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的審批、土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃，風(fēng)景資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、風(fēng)景資源保護(hù)規(guī)劃等。該部門受國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)國(guó)家和國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，其活動(dòng)接受國(guó)務(wù)院的全面監(jiān)督。它在代理范圍內(nèi)的法律責(zé)任由國(guó)務(wù)院承擔(dān)，超出代理范圍內(nèi)活動(dòng)的法律責(zé)任由本部門承擔(dān)。該權(quán)威部門可視工作需要，在各省或各片區(qū)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。各派出機(jī)構(gòu)屬于權(quán)威部門垂直領(lǐng)導(dǎo)下的工作機(jī)構(gòu)。它不是一個(gè)獨(dú)立的民事法律主體，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)和責(zé)權(quán)范圍與其派出機(jī)構(gòu)相同，擁有對(duì)風(fēng)景區(qū)直接管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)和對(duì)風(fēng)景資源開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督管理權(quán)。但它不能直接從事風(fēng)景資源的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也不具有風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的審批權(quán)和土地使用轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、承包權(quán)及風(fēng)景資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。風(fēng)景區(qū)日常管理部門由派出機(jī)構(gòu)的代表、地方政府各職能部門代表、當(dāng)?shù)厝罕姶?、風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)單位代表聯(lián)合組成的風(fēng)景區(qū)日常管理機(jī)構(gòu)。它是介于風(fēng)景資源產(chǎn)權(quán)部門與投資主體之間的一個(gè)中觀層次的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。對(duì)產(chǎn)權(quán)部門而言，它是一個(gè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，在產(chǎn)權(quán)部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下具體負(fù)責(zé)風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的監(jiān)督管理，監(jiān)督國(guó)有資源的用途，保證國(guó)有資源保值增值。對(duì)投資商而言，它既是一個(gè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)部門和投資企業(yè)之間的銜接和為投資企業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，并進(jìn)行風(fēng)景區(qū)日常的市場(chǎng)管理、資源管理、環(huán)境管理等。建立這樣一種自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)管理機(jī)制，可以避免現(xiàn)有的條塊分割，多頭管理，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與管理權(quán)的分離，從而解決積久的風(fēng)景資源開(kāi)發(fā)的機(jī)制問(wèn)題；也解決了風(fēng)景資源產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，國(guó)有風(fēng)景資源的價(jià)值可以得到補(bǔ)償與實(shí)現(xiàn)，國(guó)有風(fēng)景資源能夠得到保值增值。同時(shí)，該機(jī)制自上而下和自下而上也存在一種相互監(jiān)督的作用，可以防止風(fēng)景資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)、風(fēng)景區(qū)環(huán)境破壞。(二)管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)(簡(jiǎn)稱管理權(quán)人，包括派出機(jī)構(gòu)、日常管理機(jī)構(gòu))的管理權(quán)主要表現(xiàn)為資源管理權(quán)，即風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理、資源管理、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)管理等法制化管理，管理權(quán)人不負(fù)責(zé)景區(qū)經(jīng)營(yíng)，只對(duì)景區(qū)進(jìn)行宏觀管理。管理權(quán)人主要對(duì)產(chǎn)權(quán)部門負(fù)責(zé)，其主要職責(zé)是對(duì)資源的保護(hù)、管理、規(guī)范，重點(diǎn)放在法制化管理上，促進(jìn)國(guó)有資源的可持續(xù)利用。由于管理權(quán)人地位的特殊性，職能的社會(huì)多功能性和工作的協(xié)調(diào)監(jiān)督及為企業(yè)服務(wù)的雙重性，因此管理權(quán)人絕不能直接插手風(fēng)景區(qū)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，其管理經(jīng)費(fèi)來(lái)源于產(chǎn)權(quán)部門從資產(chǎn)受益中劃撥和風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)實(shí)體上繳的工商、衛(wèi)生、防疫費(fèi)。開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)由受讓風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)體單位享有。風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)單位在取得土地使用權(quán)和支付風(fēng)景區(qū)資源有償使用費(fèi)后，經(jīng)風(fēng)景區(qū)產(chǎn)權(quán)部門授權(quán)，依法取得風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)。它應(yīng)按照風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃實(shí)施開(kāi)發(fā)并對(duì)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。但它的經(jīng)營(yíng)權(quán)必須接受產(chǎn)權(quán)部門的監(jiān)督和風(fēng)景區(qū)管理部門的規(guī)劃監(jiān)督、制度管理以及法制監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、新聞監(jiān)督，保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值和資源可持續(xù)利用。這種將管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，有利于防止地方利益和部門利益侵害國(guó)家利益，防止國(guó)有資產(chǎn)流失和浪費(fèi)，也有利于克服管理權(quán)人、管理部門權(quán)力腐敗，從而使其管理職能能得到有效的制約。管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)的方式有兩種：第一種方式：以項(xiàng)目的形式招商引資，由多個(gè)投資主體進(jìn)入景區(qū)行使經(jīng)營(yíng)權(quán)，招商中的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃必須由產(chǎn)權(quán)部門負(fù)責(zé)，而投資主體的市場(chǎng)規(guī)范、衛(wèi)生、防疫等應(yīng)由管理權(quán)人負(fù)責(zé)。同時(shí)，所有的土地使用、布局必須按規(guī)劃實(shí)施。第二種方式：壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)。以一家企業(yè)作為投資主體，進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)，而壟斷的公司也必須和產(chǎn)權(quán)部門銜接。而管理權(quán)由管理權(quán)人負(fù)責(zé)。序這兩種二權(quán)的律分離，可解決遠(yuǎn)以下幾個(gè)利益續(xù)關(guān)系問(wèn)題：則1蹦.牲國(guó)家利益：通腔過(guò)風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)待實(shí)體支付的土殖地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓芝或租賃費(fèi)、國(guó)細(xì)稅、資源有償姨使用費(fèi)得到實(shí)礎(chǔ)現(xiàn)。劫2成.晴當(dāng)?shù)卣睦U益：通過(guò)地稅坑以及對(duì)地方經(jīng)幻濟(jì)的拉動(dòng)來(lái)實(shí)擇現(xiàn)。撿3啄.允管理權(quán)人的利榜益：通過(guò)其委姻托單遺位惱(列產(chǎn)權(quán)部山門攔)餐從資產(chǎn)受益中鄭劃撥和風(fēng)景區(qū)賀經(jīng)營(yíng)實(shí)體上繳糠工商、衛(wèi)生、賓防疫費(fèi)等途徑媽實(shí)現(xiàn)。神4吃.墊當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民弦的利益：通過(guò)場(chǎng)收取房屋拆遷平補(bǔ)償、自留地抽土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)用滔、當(dāng)?shù)鼐用窬蛧@業(yè)、引導(dǎo)社區(qū)疼居民從事商業(yè)灶服務(wù)等途徑實(shí)紗現(xiàn)。貪只有堅(jiān)持誰(shuí)投惠資、誰(shuí)受益；祥誰(shuí)占有、誰(shuí)補(bǔ)谷償?shù)娘L(fēng)景區(qū)開(kāi)辜發(fā)經(jīng)營(yíng)原則，然并將風(fēng)景區(qū)所踩有厭權(quán)樓(根產(chǎn)錦權(quán)幸)烏、管理權(quán)與經(jīng)遷營(yíng)權(quán)分開(kāi)，才憲能從機(jī)制上解摘決風(fēng)景區(qū)的開(kāi)鑰發(fā)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)臭產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)們責(zé)明確，避免東部門分割，多漂頭管理。只有藝在解決了各方熟利益的基礎(chǔ)上酒，才能真正實(shí)扛現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)它，實(shí)現(xiàn)風(fēng)景區(qū)真國(guó)有資產(chǎn)保值字增值和風(fēng)景資欲源的可持續(xù)利彎用與保護(hù)。在墾從根本上解決繞了風(fēng)景區(qū)三權(quán)脅分離的機(jī)制問(wèn)注題后，關(guān)于風(fēng)學(xué)景區(qū)壟斷經(jīng)營(yíng)謊的利弊問(wèn)題的削討論就會(huì)顯得粒多余。輝要將風(fēng)景資源剖的產(chǎn)權(quán)、管理衣權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分霜開(kāi)，進(jìn)而形成搏相互監(jiān)督、共拌同受益的良性隨循環(huán)機(jī)制，就楊必須從立法與烈規(guī)范體系中予消以明確。根據(jù)篇我國(guó)現(xiàn)行法律繼體系和行政法書淵源，風(fēng)景區(qū)昂資源立法和管伸理可以按照憲擾法綁——帳—鍛法認(rèn)律稈——鋼—主行政法永規(guī)冤——辜—澡部門規(guī)章、地認(rèn)方性法規(guī)、地用方規(guī)橋章辦——伏—鬼規(guī)范性文件這首樣一個(gè)層次來(lái)嚇構(gòu)建。捐(必一弓)攤憲法目前，我博國(guó)憲法已明確索規(guī)定所有的資瓶源歸國(guó)家所有綢，國(guó)務(wù)院代表貴國(guó)家對(duì)國(guó)有資找源實(shí)施所有者誤權(quán)力。同樣，術(shù)憲法中對(duì)土地冬資源的所有者按權(quán)屬、管理權(quán)擇限作了明確的姐規(guī)定。這為我砌國(guó)風(fēng)景資源立辱法奠定了法律退基礎(chǔ)。尾(獻(xiàn)二覆)沿風(fēng)景資源法風(fēng)陽(yáng)景資源法就是腔要填補(bǔ)我國(guó)在耐旅游資源立法確方面存在的真擴(kuò)空?；蕪姆傻匚粊?lái)德講，它屬于風(fēng)智景資源管理的嗓基本法。該法安調(diào)整的范圍是廟中華人民共和局國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)越的能夠?yàn)槁糜螜M業(yè)所利用并產(chǎn)陸生經(jīng)濟(jì)效益的說(shuō)旅游吸引物，爛包括風(fēng)景名勝倡區(qū)、森林公園定、自然保護(hù)區(qū)遺、地質(zhì)公園、索重點(diǎn)文物保護(hù)槍單位的自然和叉人文旅游資源返。該法應(yīng)在憲越法的基礎(chǔ)上，只對(duì)風(fēng)景旅游資大源的所有權(quán)主度體、國(guó)務(wù)院、鉆產(chǎn)權(quán)部門、管遣理權(quán)人的法律愧地位、權(quán)責(zé)范豎圍進(jìn)行更為詳糟細(xì)而明確的界烘定。對(duì)風(fēng)景資聰源的價(jià)值補(bǔ)償腰與實(shí)現(xiàn)、使用罰權(quán)轉(zhuǎn)讓途徑、牽程序作明確的哀法律規(guī)定。對(duì)泛風(fēng)景資源的開(kāi)傷發(fā)規(guī)劃、保護(hù)堪規(guī)劃、市場(chǎng)規(guī)蘇范、衛(wèi)生防疫然等重大事項(xiàng)的威制定原則、審皆批權(quán)限和程序舒作明確的規(guī)定梳。對(duì)企業(yè)受讓樹(shù)風(fēng)景資源的使疑用權(quán)、土地有授償使用權(quán)的合魄法性予以確認(rèn)潤(rùn)。蠢(烤三平)掘風(fēng)景資源管理鍵條例風(fēng)景資源灌管理?xiàng)l例是國(guó)索務(wù)院作為國(guó)有滴風(fēng)景資源所有熄權(quán)人代表為貫煤徹實(shí)施風(fēng)景資睡源法而制定的帖一個(gè)針對(duì)性、亦實(shí)用性、操作廉性更強(qiáng)的行政鎖法規(guī)。它是對(duì)迅風(fēng)景資源法確虛立的法律思想族、法律原則、萄法律條文的貫熊徹和細(xì)化，擁并要對(duì)其代理銹的權(quán)威部門的代代理范圍作明州確規(guī)定。同時(shí)紡，條例要對(duì)其找代理的權(quán)威部?jī)H門及派出分支瘋機(jī)構(gòu)、風(fēng)景區(qū)鏟管理機(jī)構(gòu)的權(quán)典責(zé)范圍作明確蕉的界定。