淺析行政區(qū)劃調(diào)整對廣州市的影響摘要：本文在分析廣州市進行行政區(qū)劃調(diào)整的背景和原因的基礎(chǔ)上，對2000年和2005年廣州做出的調(diào)整進行研究。淺析行政區(qū)劃調(diào)整給廣州帶來的積極影響和消極影響，并提出解決矛盾和問題需要設(shè)計一套既能激勵地方發(fā)展，又可以規(guī)范地方政府行為的制度體系。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃調(diào)整；影響；廣州

一、廣州行政區(qū)劃調(diào)整的背景

我國大城市行政區(qū)劃調(diào)整，都發(fā)生在經(jīng)濟快速發(fā)展與空間約束的矛盾之下。廣州市也面臨同樣的問題，為了在經(jīng)濟全球化的背景下，能夠打破行政區(qū)劃的體制束縛，爭取更廣闊的發(fā)展空間，變革城市行政區(qū)劃已成為一種擴展城市空間的主要手段。廣州的一些老城區(qū)面積狹小，各個區(qū)域在定位上不夠明顯，定位上的雷同使得發(fā)展中存在沖突問題等。在經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)，管委會沒有行政權(quán)力卻代管實施部分行政功能，是管理上大問題。種種現(xiàn)實表明，需要通過調(diào)整行政區(qū)劃予以解決。

二、近年來廣州行政區(qū)劃調(diào)整概況

行政區(qū)劃調(diào)整屬于上層建筑，它必將與經(jīng)濟和政治緊密相連。目前，縣以上行政區(qū)劃調(diào)整變更事項主要包括大中城市的市轄區(qū)調(diào)整、撤地設(shè)市、政府駐地遷移、行政區(qū)更名等內(nèi)容。建國后，廣州共進行了21次大的行政區(qū)劃調(diào)整[1]。2000年5月，撤銷番禺市、花都市設(shè)立番禺區(qū)、花都區(qū)；2005年4月，撤銷東山區(qū)，將其區(qū)域并入越秀區(qū)；撤銷芳村區(qū)，將其區(qū)域并入荔灣區(qū)，新設(shè)立南沙區(qū)和蘿崗區(qū)；撤銷芳村區(qū)，將其區(qū)域并入荔灣區(qū)，新設(shè)立南沙區(qū)和蘿崗區(qū)。

2000年和2005年兩次行政區(qū)劃調(diào)整對于廣州市的進一步發(fā)展起到了重要的作用。這兩次行政區(qū)劃調(diào)整主要涉及到4種類型行政區(qū)劃的變革：1、撤市設(shè)區(qū)；2、市轄區(qū)合并；3、新設(shè)市轄區(qū)；4、局部地域的調(diào)整。這兩次的行政區(qū)劃調(diào)整確立了廣州市以組團式位置的跨越式城市發(fā)展戰(zhàn)略。通過行政區(qū)劃調(diào)整，廣州市將原城市行政管轄區(qū)附近的近郊縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)納入城市行政區(qū)范圍，管轄面積得到大幅度增加，廣州市區(qū)管轄總面積由調(diào)整前的1443平方公里猛增至3682.39平方公里，增加了近2.6倍。行政區(qū)劃調(diào)整對廣州市有積極意義，但也存在消極的影響。

三、行政區(qū)劃調(diào)整帶來的影響

1、積極影響

（1）優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)濟發(fā)展空間

改革開放近二十年的發(fā)展，已經(jīng)使位于廣州東部的開發(fā)區(qū)土地開發(fā)趨于成熟，剩余的可以利用的工業(yè)空間明顯不足。于是廣州市政府把位于南部的番禺市整體改為廣州市的市轄區(qū)，為各類工業(yè)的空間開辟了新的空間，帶動了番禺房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展[2]。

（2）調(diào)整區(qū)域范圍，促進協(xié)調(diào)發(fā)展，節(jié)省行政管理成本

廣州市行政區(qū)的規(guī)模差距懸殊，以原越秀區(qū)為例，其面積僅有8.9km2，城區(qū)面積偏小，但根據(jù)現(xiàn)有的政府體制，各部門的人員配置又不可缺少，從而導致官民比例偏高，政府運營成本很高[3]。與老城區(qū)普遍存在面積偏小、人口密度過大的問題相對照，新設(shè)的幾個區(qū)面積廣大，但人口相對較少，造成經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的現(xiàn)象比較嚴重。通過行政區(qū)劃調(diào)整，把小區(qū)合并，大區(qū)分解，改變了部分行政區(qū)劃設(shè)置不合理的現(xiàn)象。

（3）改善開發(fā)區(qū)行政區(qū)劃體制，加強其社會管理

"開發(fā)區(qū)"是一種由于工業(yè)發(fā)展而形成的新城市空間。當其達到了一定規(guī)模后，人口的迅速膨脹，就不僅僅是單純的工業(yè)發(fā)展問題，還涉及到社會管理與政府公共服務問題。我國存在大量各種類型的開發(fā)區(qū)，由于其只有經(jīng)濟功能，沒有行政建制，出現(xiàn)了很多難以解決的問題。在廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和南沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)分別新設(shè)立行政區(qū)"籮崗區(qū)"和"南沙區(qū)"，正是為了從根本上理順這兩個地區(qū)的行政管理體制，加強開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會的全面管理，這為兩大開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展掃清了行政體制障礙[4]。

（4）促進區(qū)域發(fā)展模式轉(zhuǎn)向集約型增長

一直以來，加強土地管理，保證區(qū)域土地的合理開發(fā)利用都是我們追求的目標。廣東行政區(qū)劃調(diào)整后，功能區(qū)布局混亂和各類用地之間比例不協(xié)調(diào)的情況有所改善。很多區(qū)域的行政定位以及經(jīng)濟定位存在問題，導致區(qū)域分工不明確，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，出現(xiàn)不良競爭。合理的行政區(qū)劃調(diào)整有助于各區(qū)域的設(shè)立合理的定位，有助于資源的合理配置和流動。強化廣州市集聚能力與規(guī)模效益，在市場規(guī)律作用下實現(xiàn)集聚發(fā)展和規(guī)模效益最大化。

2、消極影響

（1）行政管理效能下降

由于城市規(guī)劃、土地管理等主要權(quán)限都被統(tǒng)一到市里，業(yè)務工作的主要決定權(quán)在市行業(yè)主管部門。區(qū)的工作量大大減輕，市的工作量大大增加。增加了行政管理的層級，行政管理的過程延長。例如，番禺設(shè)區(qū)前，一個項目行政審批案從審批到落實只要20天左右，而設(shè)區(qū)后無論在規(guī)劃部門、國土部門或消防部門的審批時間都是原番禺的2-3倍。另一方面，區(qū)政府對區(qū)內(nèi)各部門缺乏有效的制衡，各部門間的關(guān)系更是難以協(xié)調(diào)。這就在一定程度上導致了行政管理效能的下降。

（2）開發(fā)區(qū)角色淡化

蘿崗區(qū)和南沙區(qū)實行"國家級開發(fā)區(qū)"與"行政區(qū)"的雙重體制，在成立行政區(qū)后，不但有區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)人大、區(qū)政協(xié)等機構(gòu)，還仍然繼續(xù)保持了"開發(fā)區(qū)管委會（蘿崗）、開發(fā)區(qū)指揮部（南沙）"建制。這種體制，雖然一定程度上加強了社會管理，但同時，卻也使得開發(fā)區(qū)的社會管理負擔加重，開發(fā)區(qū)的角色淡化，而且由于領(lǐng)導職位增多、管理部門增多、辦事程序增多，又要應對上級對口的部門，導致事務繁多、精力分散，致使開發(fā)區(qū)高效、靈活的優(yōu)勢難以得到充分發(fā)揮。

（3）居民負擔加重

在芳村并入荔灣后，芳村的花市受到了一定的影響。同時，行政區(qū)劃調(diào)整伴隨著各個政府部門的合并，原來的各種公章文件都要作廢更新，加上居民戶口、身份證、出國護照、港澳通行證，乃至房產(chǎn)證，都需要更改。這些證件的調(diào)整、數(shù)據(jù)庫的調(diào)配，居民辦理各種證件的場所變遷，不僅造成巨大的行政設(shè)備浪費，無形中也加重了居民的生活負擔。

四、我國城市行政區(qū)劃調(diào)整的優(yōu)化措施探析

（1）調(diào)整前加強科學論證

行政區(qū)劃調(diào)整關(guān)系著區(qū)域的長遠發(fā)展與穩(wěn)定，應該經(jīng)過科學的分析論證方能實施，決不能只憑政府領(lǐng)導一時的沖動，以免造成深遠的破壞性影響。目前來看，調(diào)整的幅度和范圍，調(diào)整的目標和原則，調(diào)整的運作機制和實施措施等，都需要經(jīng)過深入的科學論證方能實施執(zhí)行。解決矛盾和問題需要設(shè)計一套既能激勵地方發(fā)展，又可以規(guī)范地方政府行為的制度體系。

（2）與城市規(guī)劃統(tǒng)一設(shè)計，分類分步有序推進

行政區(qū)劃調(diào)整與城市的整體規(guī)劃息息相關(guān)，可以為城市整體規(guī)劃服務。同時，行政區(qū)劃調(diào)整也是牽一發(fā)動全身的一項工程。因此，其設(shè)計要和城市規(guī)劃一致，分類分步有序推動，確保其有效落實。

（3）行政區(qū)劃考慮公共服務供給

行政區(qū)劃的科學調(diào)整和合理設(shè)置有利于各地政府間實現(xiàn)合作、共同提供公共服務與公共物品。行政區(qū)劃設(shè)置的科學與否同樣也會影響公共服務的均等化。應盡量做到避免原有行政區(qū)劃體制對公共服務供給的影響，促使公共服務均等化的實現(xiàn)。

參考文獻：

[1]謝滌湘.行政區(qū)劃調(diào)整與大都市區(qū)發(fā)展-以廣州市為例[J].現(xiàn)代城市研究,2007（12）.

[2]李開宇,魏清泉,張曉明.從區(qū)的視角對"撤市設(shè)區(qū)"的績效研究-以廣州市番禺區(qū)為例[J].人文地理,2007年第2期總第94期.

[3]王開泳,陳田.對我國大城市行